OJ-099-2006
18
de julio de 2006
Licenciada
Evita Arguedas
Maklouf
Diputada
ASAMBLEA
LEGISLATIVA
S. D.
Estimada señora Diputada:
Con la
aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo
el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° EAM-022-2006, del 27 de
junio del año en curso, en virtud del cual requiere el criterio de este
Despacho “(…) para esclarecer ante qué autoridad jerárquica, dependen los
Contralores de Servicios de las Instituciones Autónomas, ya que en el Decreto
de marras (el n.° 26025-PLAN) se señala que dependen del superior jerárquico,
surgiendo la duda de si debe entenderse por éste, la Junta Directiva o
el Presidente Ejecutivo.”
I.- SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES
DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
Conforme
con lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
la
Procuraduría General de la República es el
órgano superior consultivo, en materia jurídica, de la Administración
Pública, lo que la faculta para emitir criterios que sobre
cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes públicos
(artículo 1º).
No
obstante, este Órgano Asesor sólo despliega su función consultiva respecto de la Administración
Pública. Sobre el particular, el
artículo 4 de nuestra Ley Orgánica dispone:
"Los órganos de la Administración
Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes
niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría;
en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo
el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta
directamente". (Lo subrayado no es del original).n.°) para esclarecer ante quelindo ñdi
De
la norma transcrita se desprende, claramente, que la Procuraduría
emite dictámenes a petición de un órgano de la Administración
Pública. A los pronunciamientos así
solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de
los actos de la administración consultiva.
Sobre el particular, el artículo 2 de la supracitada ley, señala:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General
constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio
para la
Administración Pública".
Ahora
bien, pese a que la
Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración
Pública, este Despacho ha estimado que se encuentra
legitimada para requerir nuestra intervención, en materias que se relacionen
específicamente con el ejercicio excepcional, por su parte, de función
administrativa (cf. artículo 1.4.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa); y que, en tal caso, el
respectivo pronunciamiento tendrá la comentada eficacia. No obstante, en lo
que al presente caso se refiere, estimamos que la señora Diputada no está
indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea.
Empero lo
anterior, en consideración a la investidura de la consultante y como una forma
de colaboración con la
Asamblea Legislativa, se informa sobre la posición de la Procuraduría General
de la República
en relación con el aspecto consultado, con la advertencia de que el criterio
que se emite carece de los efectos vinculantes, propios de nuestros dictámenes
strictu sensu, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.
II.- SOBRE LAS CONTRALORÍAS DE SERVICIOS
Los
usuarios de los servicios públicos o administrados pueden acudir a las
Contralorías de Servicios de las instituciones a fin de denunciar el proceder
irregular o ineficiente de los funcionarios públicos. Se trata de instancias
accesibles y especializadas dentro de cada organización pública que se encargan
de tramitar las denuncias que formulen los usuarios sobre la calidad de los
servicios públicos que reciben.
La creación y
organización de dichas Contralorías fue promovida por el Poder Ejecutivo, mediante Decreto Ejecutivo n.°
22.511-MIDEPLAN, del 17 de setiembre de 1993 –hoy día derogado por el Decreto
Ejecutivo n.° 26.025-PLAN-, en uso de las facultades que le confiere el artículo
140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, y de conformidad con lo
preceptuado en la Ley
General de la Administración
Pública, n.° 6227 del 2 de mayo de 1978 y la Ley de Planificación Nacional,
n.° 5525 del 2 de mayo de 1974 y sus reformas.
De acuerdo con el Decreto vigente
(n.° 26025-PLAN), denominado “Creación, Organización y Funcionamiento del Sistema
Nacional de Contralorías de Servicios” dicho sistema tiene por finalidad
cumplir con el principio de vigilancia sobre el buen funcionamiento de los
servicios públicos, tal y como lo establece el artículo 140, inciso 8) de la Constitución
Política e “(…)
impulsar mecanismos que permitan la participación ciudadana en la fiscalización
de la prestación de los servicios públicos, como medio para garantizar la
satisfacción del usuario y promover el uso racional de los recursos públicos.”
(Considerando III).
Entre los objetivos del Sistema Nacional de Contralorías
de Servicios están el fomentar una cultura institucional orientada al usuario;
el promover la eficacia y eficiencia en
la prestación de los servicios públicos; desarrollar procedimientos accesibles
y expeditos para la presentación y solución de quejas; garantizar una pronta
respuesta a los usuarios; y apoyar el proceso de modernización institucional,
mediante la generación de información que facilite la toma de decisiones
requeridas para mejorar el desempeño y la satisfacción del usuario (Artículo 3).
Ahora
bien, a través de los citados Decretos, el Poder Ejecutivo ha instado a los
jerarcas de todas las instituciones de la Administración
Pública Central y Descentralizada, que brindan servicios
públicos, para crear Contralorías de Servicios, a las cuales se les ha
encomendado, entre otras funciones: velar por que se establezcan indicadores de
gestión para identificar las diferentes tendencias en los servicios con el fin
de disminuir reclamos y futuras quejas; emitir recomendaciones para elevar la
imagen de la prestación de servicios de la institución; coadyuvar en el control
interno sobre la prestación de todos los servicios que brinda la Institución,
intercediendo a favor de los usuarios; promover que las unidades técnicas
apliquen acciones correctivas en los servicios que presentan dificultades;
impulsar el establecimiento de instrumentos de información y procedimientos
accesibles para formular quejas; presentar propuestas ante el jerarca para que
se adopten políticas, normas y procedimientos en procura de una prestación de
servicios oportuna y eficaz; establecer un sistema de control, seguimiento,
resolución y respuesta oportuna de los reclamos, quejas y sugerencias
presentadas por los clientes; promover procesos de modernización en la
prestación de servicios; promover la creación de funciones contraloras en las
dependencias físicamente desconcentradas; establecer mecanismos de coordinación
institucional que faciliten la resolución de quejas. (Artículo 7).
Por otra parte, la normativa en comentario confirma el
derecho constitucional de toda persona, física o jurídica, de interponer
consultas, quejas o denuncias respecto de los servicios prestados y sobre las
actuaciones de los funcionarios públicos.
Asimismo, define un
procedimiento sumario para la presentación y tramitación de tales quejas. Además, con el afán de acercar la Administración
al administrado, dispone que las quejas puedan presentarse por escrito o de
manera verbal. Y si bien se requiere que el quejoso se identifique y señale
lugar para notificaciones, “c) el denunciante podrá requerir reserva y secreto
de su identidad, la que deberá ser guardada especialmente en aquellos casos en
que se considere que, a raíz de las investigaciones puede afectarse la
continuidad y atención de los servicios prestados al quejoso por la institución
o bien poner en peligro su integridad física". (Artículo 10).
En cuanto a la
naturaleza jurídica de las referidas Contralorías y su capacidad resolutiva
respecto de los reclamos, quejas y sugerencias presentadas por los usuarios, en
un reciente dictamen, el n.° 199-2006, del 18 de mayo del 2006, en lo que
interesa, la
Procuraduría indicó:
“Dicho lo anterior, se hace necesario
en este análisis abordar dos temas que están estrechamente relacionados entre
sí. El primero, la naturaleza jurídica de las Contralorías de Servicios,
concretamente: si se tratan o no de órganos de gestión o activos o, si por el
contrario, son órganos auxiliares y, dentro de estos, de naturaleza
fiscalizadora. El segundo, si el Decreto Ejecutivo n.° 26025 le otorgó a dichos
órganos atribuciones de naturaleza resolutiva en relación con los reclamos,
quejas y sugerencias presentadas por los usuarios de los servicios.
Es bien sabido que los
órganos de gestión o activos son aquellos que manifiestan o realizan la
voluntad del ente, con lo que, por lo general, solo sus actos son capaces de
surtir efectos jurídicos frente a terceros. (…)
A la par de esos órganos, encontramos
los auxiliares (no activos) que coadyuvan a la gestión de los órganos
activos, ya sea asegurando la legalidad o regularidad de la actividad o su
apego a los principios de economía (la obtención de bienes y servicios al menor
costo, en igualdad de condiciones de calidad) eficiencia (aplicación más
conveniente de los recursos asignados para maximizar los resultados
obtenidos o esperados) y de eficacia (el logro de los resultados de manera
oportuna, en directa relación con los objetivos y metas). Estos órganos se
subdividen en consultivos, si colaboran rindiendo dictámenes o dando
consejos dirigidos a los órganos de gestión, y en contralores, cuya
competencia es el control de legalidad y de mérito o de oportunidad de la
actividad de los órganos de gestión.
Ahora bien, y adoptando como marco
de referencia las funciones que se le conceden a las Contralorías de Servicios,
no cabe duda que su naturaleza es la de un órgano auxiliar, de naturaleza
contralora, de ahí, que sus funciones típicas sean las de fiscalización y
corrección.
No obstante, no existe
ningún impedimento jurídico para que el legislador, mediante ley, le
otorgue a un órgano auxiliar, de naturaleza contralora, una función de índole
resolutiva. Así tenemos, por ejemplo, el caso del numeral 81 de la Ley de Contratación
Administrativa, Ley n.° 7494 de 2 de mayo de 1995, que le otorga a la Contraloría General
de la República
la competencia para conocer y resolver el recurso de objeción del cartel
o el pliego de condiciones en los casos de la licitación pública y de la
licitación por registro. O el recurso de apelación del acto de adjudicación
(artículo 86 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo). Incluso, esta función
de naturaleza resolutiva, como se verá más adelante, puede ser otorga mediante
Decreto Ejecutivo a los órganos contralores, siempre y cuando no conlleve
atribuciones o potestades de imperio (artículo 66 de la Ley General de la Administración
Pública).
En cuanto al segundo aspecto, hemos de
indicar que la normativa que se encuentra en el Decreto Ejecutivo n.° 26025
induce a cierta confusión, de ahí la necesidad de clarificarla a la luz de la
naturaleza del órgano que estamos comentando, de la normas que se encuentran en
la Ley General
de la
Administración Pública y de los principios del Derecho
Administrativo, pues, en el literal j) del artículo 7, se establece, dentro de
las funciones de las Contralorías de Servicios, el crear un sistema de resolución y respuesta
oportuna de los reclamos, quejas y sugerencias, Además, en el m) de ese
numeral, se indica que les compete establecer mecanismos de coordinación
institucional que faciliten la resolución
de quejas. Por último, en el inciso e) de mismo artículo, se señala que le
corresponde discriminar entre las diferentes quejas para elevar al jerarca las
que ameritan su intervención. También, en el artículo 3 de mismo Decreto
Ejecutivo, se expresa que, dentro de los objetivos del Sistema Nacional de
Contralorías de Servicios, están el desarrollar procedimientos accesibles y
expeditos para la presentación y solución
de las quejas, así como el de garantizar la pronta respuesta a los usuarios.
Finalmente, en el numeral 10, en el literal e), se indica que las resoluciones sobre las quejas
planteadas deben ser comunicadas al demandante en un plazo no mayor de cinco
días, en forma escrita o verbal.
No obstante, interpretando las
funciones de las Contralorías de Servicios a la luz de las normas que se
encuentran en la Ley
General de la Administración
Pública, concretamente con base en el numeral 70, que indica
que la competencia será ejercida por el titular del órgano respectivo, salvo
los casos de delegación, avocación, sustitución o subrogación, en las
condiciones y límites indicados en esa ley, el numeral 129, que señala que el
acto debe dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente
designado al momento de dictarlo, llegamos a la conclusión que, en relación con
las competencias de los órganos que forman parte de la institución en la cual
se encuentra la
Contraloría de Servicios, este órgano resulta incompetente
para dictar actos propios de aquellos. En esta dirección, es menester afirmar que
el ejercicio de las potestades administrativas por el órgano competente,
constituye una conditio sine qua non para la validez del acto administrativo.
(…)
Ergo, la normativa que se encuentra en
el Decreto Ejecutivo no puede interpretarse como una atribución de competencias
a favor de las Contralorías de Servicios que les permitan dictar actos que les
correspondan a otros órganos de la organización administrativa, ni mucho menos
revocar los que han dictado y que son objeto precisamente del reclamo o queja
presentado por un usuario de los servicios que brinda la entidad.
Vistas así las cosas, la capacidad
resolutiva de las Contralorías de Servicios para resolver por el fondo los
reclamos o quejas planteadas por los usuarios está referida al ámbito de su competencia,
y no al de los otros órganos que conforman la organización administrativa donde
funciona precisamente ese órgano fiscalizador y correctivo, ni mucho menos
podría abarcar la competencia general o específicas que el ordenamiento
jurídico le fijó a la entidad u órgano del cual forma parte. Lo anterior
significa que si frente a un reclamo o queja el órgano de comentario tiene la
competencia o está dentro de su órbita de acción solucionarle el problema al
usuario, sí tendría facultad para ello; empero, si el reclamo o queja cae
dentro del ámbito competencial de otro órgano, debe trasladarle el asunto para
que este lo resuelva dentro del plazo que fija el ordenamiento jurídico.
Así las cosas, del dictamen que
estamos comentando no puede interpretarse de que la Procuraduría General
de la República
abogue por una tesis maximalista en relación con las competencias de las
Contralorías de Servicios, de tal forma que puede sustituir e, incluso, usurpar
las competencias que el ordenamiento jurídico le atribuye a los órganos de la
organización administrativa. Nuestra postura resulta ser un tanto diferente, y
así debe entenderse, pues la función resolutiva de estos órganos
necesariamente debe estar referida a su ámbito competencial, teniendo como
límite infranqueable las competencias que les corresponden a los otros órganos
de la organización administrativa de la cual forman parte.” (Lo subrayado
no es del original).
Como bien apuntó la Procuraduría,
en el dictamen trascrito, las Contralorías de Servicios constituyen órganos
auxiliares de la Administración Pública, de naturaleza
fiscalizadora y, en consecuencia, sus funciones típicas son de fiscalización y
corrección. Por consiguiente, solo
pueden resolver por el fondo aquellos reclamos o quejas planteados por los
usuarios que estén referidos, estrictamente, a su ámbito competencial,
careciendo de la potestad resolutiva si el reclamo o queja cae dentro del
ámbito competencial de otro órgano de la organización administrativa de la cual
forman parte.
III.- AUTORIDAD
JERÁRQUICA DE LA QUE
DEPENDEN LAS CONTRALORÍAS DE SERVICIOS
La consulta que nos
ocupa tiene por objeto definir cuál es la autoridad jerárquica de la que
dependen las Contralorías de Servicios, en el caso de las instituciones
autónomas. La duda concreta radica en
definir si dependen de la
Junta Directiva o, por el contrario, del Presidente
Ejecutivo.
Tal y como tuvimos
ocasión de analizar en el apartado anterior, la creación de las citadas
Contralorías fue promovida por el Poder Ejecutivo. Sobre el particular, el
artículo 5 del Decreto Ejecutivo n.° 26025-PLAN, en lo que interesa, dispone:
“Las instituciones de la
administración pública central y descentralizada que presten servicios a los
usuarios, designarán una Contraloría de Servicios adscrita al máximo jerarca,
para garantizar una comunicación fluida y directa en la toma de decisiones.”
(Lo subrayado no es del original).
Conforme se podrá
apreciar, la norma reglamentaria transcrita promueve la creación de
Contralorías de Servicios en las distintas instituciones de la Administración
Pública Central y Descentralizada, que prestan servicios a
los usuarios, adscritas al máximo jerarca.
Ahora bien, en el
caso de las instituciones autónomas, en virtud de la autonomía administrativa
que les garantiza la Constitución Política (artículo 188), corresponde
a la Junta Directiva
o Consejo de Administración de cada institución el decidir sobre la creación,
organización y funcionamiento de las citadas Contralorías.
Recuérdese que la
autonomía administrativa de la que gozan las instituciones autónomas implica no
solo la facultad de realizar por sí mismas las competencias y atribuciones
encomendadas por ley, sin estar sujetas a ningún otro ente para ello, ni
vinculo jerárquico alguno, pudiendo incluso disponer de sus recursos (humanos,
materiales y financieros) de la forma que estimen conveniente para el logro de
los fines legalmente encomendados, sino, además, la potestad de auto
organizarse, mediante reglamentos autónomos de organización, dictados por los
superiores jerárquicos supremos, a través de los cuales pueden, inclusive,
crear órganos internos y servicios. (Artículo 103, inciso 1) de la Ley General de la Administración
Pública).
En el supuesto de que
las Juntas Directivas de las distintas instituciones autónomas hayan acatado la
directriz o recomendación del Poder Ejecutivo y hayan decidido crear una
Contraloría de Servicios adscrita al máximo jerarca, debemos entender que ese
máximo jerarca se refiere, precisamente, a la misma Junta Directiva.
En efecto, el jerarca
máximo de las instituciones autónomas lo constituye, por implícita disposición del artículo 188 de
la
Constitución Política, su Junta Directiva:
“Las instituciones autónomas
del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en
materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión.” (Lo
subrayado no es del original).
Conforme se podrá apreciar, de la
disposición constitucional transcrita se desprende, implícitamente, que las
instituciones autónomas están a cargo de un grupo de directores, quienes
conforman un órgano colegiado o junta directiva.
Lo anterior es confirmado no sólo
por las leyes orgánicas o de creación de las distintas instituciones autónomas
(por ejemplo, el artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (INVU), n.° 1788 del 24 de agosto de 1954, 8 de la Ley de Creación del Instituto
Costarricense de Electricidad, n.° 449 del 8 de abril de 1949; 6 de la Ley Constitutiva
de la Caja
Costarricense del Seguro Social, n.° 17 del 22 de octubre de
1943; 6 de la Ley
Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, n.° 2726 del 14 de abril de 1961; 2 de la Ley Orgánica
del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), n.° 1917 del 30 de julio de 1955;
2 de la Ley de
creación del Instituto Costarricense de Puertos de Pacífico (INCOP), n.° 1721
del 28 de diciembre de 1953; 3 de la Ley Orgánica de la Junta de Administración
Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica
(JAPDEVA), n.° 3091 del 18 de febrero de 1963; 4 de la Ley Orgánica
del Instituto Nacional de Aprendizaje, n.° 6868 del 6 de mayo de 1983; 15 de la Ley
Orgánica del Consejo
Nacional de la
Producción, n.° 2035 del 17 de julio de 1956; 6 la Ley de Organización del
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), n.° 4716 del 9 de febrero de
1971; 18 de la Ley
de creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, n.° 4760 del 4 de mayo de
1971), sino también en diversas leyes que regulan la integración de las Juntas
Directivas de tales Instituciones, como por ejemplo la Ley n.° 4646 (Ley 4-3 que
modifica la integración de las Juntas Directivas de las Instituciones
Autónomas) del 20 de octubre de 1970 y la Ley n.° 5507, del 19 de abril de 1974, que
reforma las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas, creando la figura
de los Presidentes Ejecutivos.
Ahora bien, no debe inducir a
error al operador jurídico la disposición contenida en el artículo 4.1.a), de la Ley 4646 –según reforma
introducida por el artículo 3 de la
Ley de Presidencias Ejecutivas-, en
cuanto dispone que el Presidente Ejecutivo “Será el funcionario de mayor
jerarquía para efectos de gobierno y le corresponderá fundamentalmente
velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción
de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones del Estado.
Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas al
Presidente de la Junta
Directiva así como las otras que le asigne la propia
Junta;” (Lo subrayado no es del
original).
Repito, el superior jerárquico
supremo –como lo define la LGAP-
de las instituciones autónomas, lo constituyen sus respectivas Juntas
Directivas, de las cuales, el Presidente Ejecutivo es un miembro más.
IV.- CONCLUSIÓN
De
conformidad con lo expuesto es criterio no vinculante de la Procuraduría General
de la República
que el superior jerárquico supremo de las instituciones autónomas, al tenor de
lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución
Política, sus
respectivas leyes orgánicas o de creación, así como las leyes que regulan lo
concerniente a la integración de las Juntas Directivas de tales Instituciones,
lo constituyen sus Juntas Directivas.
Por consiguiente, en el caso de aquellas instituciones autónomas que
hayan acatado la directriz o recomendación del Poder Ejecutivo de crear, dentro
de su estructura administrativa, una Contraloría de Servicios adscrita al
máximo jerarca, debe entenderse, que ese máximo jerarca se refiere,
precisamente, a la misma Junta Directiva.
Sin otro
particular se suscribe,
Cordialmente,
M.Sc. Omar Rivera Mesén
PROCURADOR II
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