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Dictamen : 242 - del 12/06/2006
C-242-2006
12 de junio de 2006
Licenciado
Francisco Morales Hernández
Ministro
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
S.
D.
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de
I.
Planteamiento de la consulta.
Se nos solicita nuestro criterio en torno a la siguiente
interrogante:
“¿Puede
designarse una persona ajena al Ministerio, en el tanto no se trate de
funcionario titular o empleado de confianza, para que ocupe un cargo en una
junta directiva u órgano colegiado en que tenga representación el Ministerio de
Trabajo?
En atención al
criterio legal que se acompaña a su consulta, el análisis se circunscribe a la
representación con que debe contar el Ministerio a su cargo en los siguientes
órganos e instituciones: Consejo
Nacional de Migración, Instituto de Fomento Cooperativo, Consejo de Salud
Ocupacional y Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.
II.
Antecedentes de
Ha sido tesis sostenida por este
Procuraduría que, en punto a la representación de órganos públicos como los
ministerios ante órganos colegiados dentro de
“II.- DICTAMENES DE
Debemos indicar que ya este Órgano Consultivo, en
anteriores oportunidades, ha emitido criterio jurídico respecto al necesario
vínculo funcionarial que debe existir entre el representante y la institución a
la que se encuentra representando en el órgano y, entre otras consideraciones,
expuso que:
"Se puede extraer de lo expuesto que el sentido de las
diversas representaciones, es que el Poder Ejecutivo tenga portavoces en el
seno de las Juntas Directivas u órganos colegiados para evitar conflictos de
competencia, con el propósito de buscar una relación de coordinación o nexo del
Poder Ejecutivo con el ente u órgano descentralizado que garantice eficiencia
en la toma de decisiones. De ahí que sea el Ministro o el Jerarca el que
designa al representante, designación inspirada en criterios estrictamente
técnicos y organizativos para garantizar la idoneidad del representante, el
cual debe prestar una actividad dentro del Ministerio.
Nótese que se puede
entresacar de las anteriores ideas que la integración colegiada de los órganos
administrativos, tiende no sólo hacia la coordinación administrativa, sino
además hacia una garantía a la sujeción de la potestad directiva, todo lo cual
es criterio de esta Procuraduría, que sólo es posible garantizar mediante el
nombramiento de funcionarios públicos como miembros integrantes de aquellos.
Finalmente, no debe
olvidarse que conforme lo establece el artículo 11 de
"
Así las cosas, para
lograr determinar claramente aquellos casos de excepción en los cuales no es
aplicable la regla genérica según la cual es preciso nombrar tan sólo
funcionarios públicos para la integración de órganos administrativos
colegiados, será preciso acudir a la regla legal que así lo autorice en forma
expresa a
Esta tesitura
también la ha manteniendo esta Procuraduría en ulteriores dictámenes al argüir
que:
"… el representante institucional ante un órgano
colegiado, tiene como función coordinar, respetar y en la medida de su
posibilidad, hacer cumplir las políticas generales de
(…).
Es así como en doctrina nacional se afirma que de manera
casi invariable la ley dispone que el representante institucional en un órgano
colegiado debe pertenecer a la institución que representa, dado que se
considera que dicho nexo, tiene como interés, la coordinación entre el ente
representado por éste y aquel del que forma parte de su Junta Directiva.
De esta forma, la opinión técnica y la debida coordinación
institucional estarán mejor garantizadas, si el representante de la institución
es un funcionario titular de la misma, de previo y durante su designación.
(…)
De acuerdo con lo
expuesto, esta Procuraduría concluye, que la representación pública
institucional en los órganos colegiados, requiere la vinculación o pertenencia
previa del representante con la institución representada, salvo disposición
legal en contrario." (El destacado
no es del original). (Dictamen No. C-057-96 de 18 de abril de 1996).
"Sobre el particular, considera este Despacho que
cuando la ley de creación de una determinado órgano colegiado establece que el
mismo estará integrado por representantes o determinadas instituciones o
sectores, deja entrever el interés del legislador en crear un vínculo entre el
órgano creado y la institución o sectores a los que confiere representación. Por consiguiente, las personas que se
designen efectivamente tiene que ser representantes de tales instituciones o
sectores". (El resaltado es nuestro). (Opinión Jurídica No. 073-J del
7 de julio del 2000).
Valga acotar
que, recientemente, este Organo Asesor emitió criterio vinculante en relación
con el tema, mediante dictamen No. C- 253-2004 del 31 de agosto del 2004, en
que se expuso:
"Cabe indicar que si bien podría pensarse en la
posibilidad de que el CONARE designe para el cargo a una persona que no sea
funcionario público, lo cierto es que cuando una norma dispone que un órgano
colegiado debe tener dentro de su integración a un representante de alguna
institución, ésta debe designar a un funcionario suyo para que cumpla esa
labor.
Las razones en que se fundamenta esa tesis son evidentes.
En caso de que se trate de órgano colegiado donde sus integrantes representen
intereses contrapuestos de diversos sectores, es de esperar que un funcionario
de la institución representada conozca más a fondo (que un particular) los
intereses que debe defender. Del mismo modo, si se trata de un órgano técnico,
conformado tomando en cuenta ya no los intereses de las instituciones
representadas, sino la especialidad de cada una de ellas, es razonable suponer
que un funcionario de la institución posea mayores conocimientos técnicos que
una persona que no lo es. Adicionalmente, el vínculo entre un funcionario y la
institución que representa es, en principio, más fuerte y permanente que el que
podría existir entre las distintas estructuras de esa institución y un
particular."
De los anteriores textos transcritos se
aprecia la línea que ha mantenido esta Procuraduría en su jurisprudencia
administrativa, en el sentido de que la idónea representación en órganos
colegiados se logra mejor si quien se designa es titular o pertenece a la
institución a la que se encuentra representando. Ello en razón de que el
vínculo funcionarial permite garantizar una mejor coordinación institucional
que la que existiría con un particular; amén de que es lógico pensar que el
funcionario conoce mejor que el particular los intereses que debe defender. En consecuencia, la regla general que
debe imperar es que el representante sea funcionario de la institución u ente
representado, salvo que, por norma expresa, el ordenamiento jurídico autorice a
otra cosa.” (Dictamen C-333-2004 del 15 de noviembre del 2004. Lo
subrayado no pertenece al original. Ver,
en igual sentido, dictamen C-305-2005 del 23 de agosto del 2005)
III.
Análisis de la
consulta.
Atendiendo a los
parámetros destacados, cabe analizar los cuatro supuestos de representación
institucional que se mencionan en su consulta:
a.
Consejo Nacional de
Migración.
Destacamos la redacción del artículo 8 de
“ARTICULO
8º.- El Consejo Nacional de Migración estará integrado por el Director General
de Migración y Extranjería y por un representante titular de cada uno de los
siguientes ministerios:
a) Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
b) Ministerio de Gobernación y Policía.
c) Ministerio de Seguridad Pública.
ch) Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
d) Ministerio de Justicia.
También habrá
un representante del Instituto Costarricense de Turismo.
Cada uno de
los ministerios podrá acreditar, además, un representante suplente que
sustituirá al titular en caso de ausencia, en igualdad de condiciones y
prerrogativas. En caso de ausencia del Director General de Migración y
Extranjería lo sustituirá el Subdirector de la dependencia, en igualdad de
condiciones y prerrogativas. El Poder
Ejecutivo determinará su forma de nombramiento y el tiempo de duración en el
cargo.”
Disposición que debemos relacionar
con lo que prescribe el artículo 5 del Reglamento a
Artículo
5°.- El nombramiento de los miembros del Consejo Nacional se hará por acuerdo
simple del Ministerio de Gobernación y Policía, integrándolo con las personas
que designen las instituciones y ministerios que tienen derecho a acreditar
representantes. El Consejo contará con la asistencia del Asesor Legal y Jefe
del Departamento Administrativo del Consejo de Migración, quien actuará cono
informante.
Permanecerán en sus cargos por un período
de cuatro años. En su inicio y finalización coincidirá con el periodo constitucional
del Poder Ejecutivo. Los mismos podrán ser nombrados por períodos sucesivos y
devengarán dietas, cuyo monto y número mensual será igual al que corresponde a
los directores de las instituciones autónomas.”
Destacamos dos
aspectos importantes para los efectos de la consulta formulada: en primer término, que opera aquí la regla
de la representación delegada en un funcionario regular del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, pues la norma no establece excepción que permita
proceder de forma diferente. En segundo
término, que el período del nombramiento se circunscribe a cuatro años, que
coinciden con el inicio y finalización de los períodos de designación de las
autoridades del Poder Ejecutivo. Este
último refuerza la noción de la necesaria existencia de la comunidad de
intereses que fuera destacada en el primer aparte de este estudio.
b.
Instituto de Fomento
Cooperativo.
La conformación de
“ARTÍCULO 160.- El Instituto estará regido por
una junta directiva integrada así:
a) Un representante de
b) Un representante del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
c) Un representante del Ministerio de
Agricultura y Ganadería.
d) Cuatro representantes de las cooperativas,
nombrados de conformidad con lo que establece el artículo 141 de la presente
ley.
El artículo 161 de ese
mismo cuerpo normativo establece algunas condiciones subjetivas de los miembros
de esta Junta Directiva:
“ARTÍCULO
161.- Para ser miembro de
a) Ser costarricense por nacimiento o por
naturalización, con no menos de diez años de permanencia en el país;
b) Ser mayor de edad;
c) Tener reconocida experiencia en materia de
cooperativas y la suficiente capacidad para cumplir satisfactoriamente sus
funciones, y en el caso de los delegados del sector cooperativo, haber sido
miembro activo o haber participado activamente en la administración de alguna
asociación cooperativa, por un período no menor de tres años;
d) No haber sido declarado en estado de quiebra
o insolvencia; y
e) No estar ligado con otro miembro de
Al igual que en el
caso del Consejo Nacional de Migración, el representante del Ministerio a su
cargo debe ser un funcionario regular del mismo. Sin embargo, advertimos que, además, debe
reunir los requisitos que contempla el numeral 161, aspecto que deviene de
especial trascendencia en atención a lo que prescribe el inciso c) en relación
con la experiencia en el tema del cooperativismo que deberá acreditar el
representante.
c.
Consejo de Salud
Ocupacional.
Definido en el
artículo 274 del Código de Trabajo como un “…
organismo técnico, adscrito al Ministerio de Trabajo… ”, la composición del
colegio es la siguiente:
“ARTICULO 275.- El Consejo
de Salud Ocupacional estará integrado por ocho miembros propietarios. Uno
representará al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y será quien lo
presida, uno al Ministerio de Salud, uno al Instituto Nacional de Seguros, uno
a
El Poder Ejecutivo designará a los
representantes de los patronos, escogidos de ternas enviadas por las cámaras
patronales. Y escogerá, en forma rotativa, a los dos representantes de los
trabajadores, de las ternas enviadas por las confederaciones de trabajadores.
En la oportunidad de la primera
designación, se hará el sorteo correspondiente para establecer el orden
respectivo.
Los ministerios dichos designarán a sus representantes
y las juntas directivas de
Norma que se
complementa, en cuanto a los requisitos de los miembros, con el numeral 302:
“ARTICULO 302.- Para ser miembro del Consejo de Salud
Ocupacional se requiere:
a. Ser ciudadano costarricense en ejercicio;
b. Ser técnico en salud ocupacional o tener
conocimientos teóricos o prácticos suficientes sobre aspectos de la misma
materia.”
En cuanto al
plazo del nombramiento para ocupar un puesto en el Consejo, el artículo 276
ibídem lo fija en tres años, con posibilidad de reelección.
Nuevamente
debemos concluir que el marco normativo
aplicable no permitiría excepcionar, en el presente caso, la aplicación de la
regla en cuanto a la necesaria pertenencia del representante del Ministerio de
Trabajo al esquema funcionarial de esa Cartera, descartando, en consecuencia,
un nombramiento recaído en terceros.
Nótese, por demás, que en atención a las competencias asignadas a este órgano
(artículo 274 del Código de Trabajo), es lógico y consecuente que el
representante sea un funcionario con amplio conocimiento de las atribuciones y
desempeño de ese Ministerio.
d.
Consejo
Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.
En lo que
atañe a la conformación de este órgano, es necesario realizar la integración de
dos cuerpos normativos. Por un lado, de
“ARTÍCULO
169.- Integración
a) Cinco miembros, que no serán funcionarios
públicos, serán designados por
b) El Ministro de Hacienda o, en su ausencia,
un Viceministro de esa cartera.
c) El Presidente del Banco Central de Costa
Rica o el Gerente.
El Superintendente General de Entidades
Financieras, el Superintendente General de Valores y el Superintendente de Pensiones,
asistirán a las sesiones del Consejo nacional, con voz pero sin voto. No
obstante, el Consejo nacional podrá sesionar únicamente con la presencia de sus
miembros, cuando así lo acuerde.”
De otra parte, en
“Artículo 35.- El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema
Financiero.
Cuando el Consejo Nacional
de Supervisión del Sistema Financiero se reúna para conocer asuntos
relacionados con
Las pautas de
interpretación que hemos venido utilizando para los anteriores supuestos son
plenamente aplicables a este órgano, de donde no podría el Ministro de Trabajo,
en aquellos casos que contempla el numeral recién transcrito, delegar su
representación ante el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero
en una persona diferente a un funcionario de esa Cartera.
- 0 -
Dos aspectos adicionales nos parecen
oportunos de mencionar. En primer
término, la doctrina nacional es conteste con la necesaria pertenencia del
delegado a la estructura administrativa (funcionarial) del órgano al que
representa. En este sentido, destacamos
la siguiente cita:
"Colegios
representativos. Es el órgano colegial integrado para dar expresión a intereses
conflictivos en la vida social o administrativa, con el fin de lograr su
armonización a través del sistema de voto mayoritario. Algunos o todos los
miembros del colegio pertenecen a un grupo social de intereses, generalmente
profesional, que ocasionalmente elige sus representantes, directa o
indirectamente. Normalmente dichos representantes son nombrados por el gobierno
de ternas integradas por el grupo, gremio o colegio, correspondiente y casi
invariablemente es requisito legal la pertenencia al mismo del titular
nombrado. Este no está sometido a relación de subordinación jerárquica
frente al Gobierno, pero sí a una potestad directiva, dentro de una relación de
confianza que permite removerlo si reiteradamente falta a las directrices
fijadas." (El subrayado es nuestro). (Ortiz Ortiz Eduardo, Tesis de Derechos
Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann, Edición 2002, página 72 y
73. El subrayado no está contenido en el
original).
En segundo lugar, cabe advertir
sobre la trascendencia que tiene la utilización de la jurisprudencia como
fuente del ordenamiento administrativo patrio.
Tal y como lo preceptúa el artículo 7 de
“Artículo
7º.-
1. Las normas no escritas -como la costumbre,
la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para
interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento
escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.
(…)”
Atendiendo a que la reiteración de
una pauta de interpretación del Ordenamiento Jurídico, en un conjunto de
pronunciamientos emanados de esta Procuraduría General, constituye
jurisprudencia administrativa (artículo 2 de
IV. Conclusión.
Se reitera la línea
jurisprudencial emanada de los dictámenes de esta Procuraduría General en el
sentido de que los nombramientos de representantes de Ministerios ante órganos
colegiados, tanto los ubicados dentro del Poder Ejecutivo, como en el caso de
juntas directivas de instituciones autónomas, deben recaer en funcionarios
regulares de esas Carteras. La
excepción a la anterior regla deberá estar recogida en una norma expresa del
Ordenamiento, de igual rango a la que dispone la participación del Ministerio
en el órgano.
Sin
otro particular, me suscribo,
Iván Vincenti Rojas
Procurador Administrativo
IVR/mvc
- C-242-2006
-
- REPRESENTACIÓN
DE MINISTERIOS ANTE ORGANOS COLEGIADOS.
PRINCIPIO QUE SEA FUNCIONARIO REGULAR DEL MINISTERIO.
JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE
- El
Lic. Francisco Morales Hernández,
Ministro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante oficio
DMT-1099-2006, solicita criterio sobre el siguiente tema:
- “¿Puede
designarse una persona ajena al Ministerio, en el tanto no se trate de
funcionario titular o empleado de confianza, para que ocupe un cargo en
una junta directiva u órgano colegiado en que tenga representación el
Ministerio de Trabajo?
-
- Iván Vincenti, Procurador
Administrativo, en dictamen C-242-2006 del 12 de junio de 2006, hace el
siguiente análisis:
- Atendiendo
a que la reiteración de una pauta de interpretación del Ordenamiento Jurídico,
en un conjunto de pronunciamientos emanados de esta Procuraduría General,
constituye jurisprudencia administrativa (artículo 2 de
- Conclusión.
- Se
reitera la línea jurisprudencial emanada de los dictámenes de esta
Procuraduría General en el sentido de que los nombramientos de
representantes de Ministerios ante órganos colegiados, tanto los ubicados
dentro del Poder Ejecutivo, como en el caso de juntas directivas de
instituciones autónomas, deben recaer en funcionarios regulares de esas
Carteras. La excepción
a la anterior regla deberá estar recogida en una norma expresa del
Ordenamiento, de igual rango a la que dispone la participación del
Ministerio en el órgano.
-