Dictamen : 152 - del 20/04/2006

C-152-2006

San José, 20 de abril del 2006

Señor

Walter Granados Torres

Alcalde

Municipalidad de Oreamuno

S. O.

Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio AM-0533-2006 de 20 de marzo del 2006, mediante el cual nos solicita el criterio técnico-jurídico respecto de lo siguiente:

“Si a un funcionario se le debe reconocer para efectos del otorgamiento de vacaciones, la antigüedad acumulada en esta Municipalidad, y/o en otras instituciones del Estado. Lo anterior, en virtud de que nuestra normativa interna, establece diferentes parámetros de acuerdo con los años de servicio y por tanto, a algunos funcionarios y funcionarias se les ha reconocido la antigüedad para efectos de pago de aumentos anuales pero no así para otorgar los períodos de vacaciones.”

I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

De conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,- Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- y con base en la jurisprudencia tanto judicial como administrativa, la Institución a su digno cargo aporta el criterio legal correspondiente, señalando que en virtud de que el Estado es considerado, jurídica y doctrinariamente, como PATRONO ÚNICO, poco interesa para el reconocimiento de la antigüedad laboral en determinados rubros laborales - como es el caso de las vacaciones y anualidades- que el funcionario o funcionaria haya laborado en una u otra institución pública.

II.- ANÁLISIS DE LA CONSULTA:

En relación con el tema de su consulta, ya este Despacho en reiteradas oportunidades se ha pronunciado sobre ello, en tanto la antigüedad acumulada por el funcionario en la misma institución u otras instituciones del Estado en donde haya prestado sus servicios, debe computarse para los efectos de otorgar determinados derechos, con ocasión de la relación de servicio habida entre aquél y la entera Administración Pública, a tenor de la Teoría del Estado como Patrono Único. Así, mediante el Dictamen No. C-118 de 16 de junio de 1998, se indicó en lo conducente:

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Sí cabe hacer la observación de que tanto la jurisprudencia judicial como la administrativa citadas, refirieron el reconocimiento de antigüedad no sólo a la materia de aumentos anuales, sino también a las llamadas prestaciones legales, así como a las vacaciones y pensiones.

Con respecto a la jurisprudencia laboral, y a manera de ilustración, es del caso hacer mención de la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Nº 34 de 9:40 hrs. del 5 de marzo de 1993 (citada por la Nº 269 de 9:30 hrs. del 16 de septiembre de 1994, que constituye una verdadera pieza jurídica sobre el tema del reconocimiento de la antigüedad en sus diversas manifestaciones, y donde también se hace referencia a la evolución jurisprudencial ocurrida en ese campo).

En una parte del fallo citado de primero, podría decirse que se condensa lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al sostenerse allí que: "...originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política...no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber, vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones; ..." (el destacado es nuestro).

De lo anteriormente expuesto, resulta claro que la idea que siempre ha privado, y que se desprende tanto de la normativa escrita, como de la doctrina patria y jurisprudencia que la informan, ha sido la del reconocimiento de la antigüedad en el servicio público -para efecto de aumentos anuales- únicamente por servicios prestados en el ámbito del sector público estatal.

De ahí que si bien en el texto del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se utilizó el término "Sector Público", deba necesariamente entenderse que el legislador, siendo consecuente con los antecedentes a que se ha hecho referencia, lo que tuvo en mente, también fue reconocer exclusivamente el tiempo de servicios prestados en el sector estatal.”

(Lo resaltado en negrita no es del texto original)

En el mismo sentido, los Altos Tribunales de Trabajo, han reiteradamente indicado:

“…Se señala que antes de mil novecientos ochenta y dos, la jurisprudencia había desarrollado la teoría del Estado patrono único, con base en la cual se reconocían los servicios prestados para las diversas instituciones públicas (entre otras, ver sentencias de este Tribunal N ° 1388 de 3 de noviembre de 1958, y N ° 105 de 12 de enero de 1973). Asimismo, como lo cita la sentencia de análisis dictada por la Sala, la misma Procuraduría en dictámenes C-194-83 de diecisiete de junio de mil novecientos ochenta y tres y C-236-85 de treinta de setiembre de mil novecientos ochenta y cinco, avaló la tesis jurisprudencial aceptando expresamente el reconocimiento de la antigüedad para efectos del aumento progresivo de las vacaciones. Para tener una visión más clara de lo expresado por la Sala, se transcribe a continuación lo esencial de dicho pronunciamiento: "II.-...se llega a la conclusión, por parte de los suscritos Juzgadores que sí resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad laborada por los aquí demandantes, en el Sector Público, no sólo para efectos de aumentos anuales, aspecto típicamente salarial y por ente retributivo, sino también para efectos de vacaciones, aspecto éste más bien profiláctico y por ende no retributivo, salvo la mediación de la figura de la compensación.

(Ver, entre otras, Sentencia Nº 43, de las nueve horas del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y tres.)

(Lo resaltado no es del texto original)

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación”

( S.C.Voto No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990)

En esa línea de pensamiento, y refiriéndose a los premios por antigüedad, Cabanellas explica que: “El origen (…)puede ser encontrado probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas por estos mismos funcionarios en otras dependencias públicas.”(1) De ahí que continúa sosteniendo que resulta “interesante destacar si se debe considerar la antigüedad al servicio de la empresa o la antigüedad en el empleo; y si el hecho de que, cuando el trabajador se retire por su propia voluntad y reingrese en la empresa, debe computarse, o no, al ser distinto el contrato de trabajo. Adelantamos nuestra opinión en el sentido de que, siendo el contrato de trabajo uno solo, el retiro voluntario del trabajador no lleva a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. La posición es de la misma manera cuando la ruptura del contrato de trabajo obedece a despido, sea directo o indirecto, y se produce el reingreso (o readmisión si se quiere sutilizar) del trabajador…”(2)

Como puede verse, la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, sin importar el lugar donde aquél labore, o haya laborado dentro del Sector Público, habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo.

De ahí que los Tribunales de Trabajo se han encargado de explicar reiteradamente que el espíritu o la filosofía del legislador, plasmado en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública,(3) -adicionado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982-, fue el de reconocer la antigüedad de los funcionarios, sin distinguir la institución pública de la cual provienen, para los efectos del pago de los aumentos anuales. Es decir, de alguna manera se recoge en esa disposición legal, la Teoría del Estado como Patrono Único; presupuesto que repetimos, se venía desarrollando desde tiempos atrás. Al respecto, vale enfatizar lo que dicha Sala Segunda ha señalado:

“…sin embargo, la situación quedó bien definida en la ley, con la vigencia de la número 6835, cuando contempla el reconocimiento para efecto de los aumentos anuales, el tiempo servido en otras entidades del sector público. En otros términos, ya la jurisprudencia judicial había admitido el reconocimiento de la antigüedad en el servicio público, lo mismo que la jurisprudencia administrativa (Procuraduría General de la República, dictámenes C-194-83 de 17 de junio de 1983 y C-236-85 del 30 de setiembre de 1985). Entonces, no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones, ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber: vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones; así como dando el salto de la aceptación de la antigüedad continua a la admisión de la prestación de servicios con solución de continuidad, por lo que en buena tesis jurídica, ya no cabe sostener un criterio como el de la sentencia de primera instancia, confirmada por el Tribunal ad-quem, porque esa resolución, no va acorde, ni con la jurisprudencia, ni con la doctrina nacional sobre este tema, pues como claro está, si se reconoce la antigüedad en el Sector Público respecto de los servicios prestados para otros entes públicos, con mucha más razón habrá que reconocer los servicios prestados en una misma entidad pública como es el caso de la prestación de servicios públicos hecha por el actor en beneficio de la institución demandada...".

(Véase, Sentencia No. 82 de 9:10 horas de 5 de julio de 1989)

Con base en toda esa gama de elementos jurídicos, este Órgano Consultor de la Administración Pública, ha claramente indicado en una consulta similar a la que nos trae en este estudio, lo siguiente:

“(…)

En ese sentido, debemos señalar que, aunque esta Procuraduría no se ha pronunciado expresamente sobre ese punto en casos como el consultado por esa entidad, en que la prestación de los servicios ha sufrido interrupciones, consideramos que los mismos argumentos que se expusieron en apoyo de la procedencia de tal reconocimiento para efectos del pago de aumentos por antigüedad, son totalmente válidos para sostener la misma posición con respecto al disfrute de vacaciones progresivas.

Tal afirmación la hacemos por cuanto, resulta evidente que en ambas situaciones concurren prácticamente las mismas razones para el reconocimiento de tal antigüedad. Es más, de la misma cita del autor Guillermo Cabanellas, hecha con anterioridad, se desprende la igualdad de tratamiento jurídico que debe darse en ambas situaciones, pues él es muy claro en afirmar que tanto el retiro voluntario del trabajador como su despido no llevan a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. Como puede notarse, dicho tratadista es sumamente amplio, pues utiliza el término “beneficios”, dentro del cual, lógicamente deben entenderse comprendidos los aumentos progresivos en las vacaciones que se hayan adquirido con el transcurso del tiempo. Tan es así que ese ilustre laboralista, al definir el concepto de “antigüedad laboral”, expresa, en lo que interesa, que: “La antigüedad laboral puede definirse como el conjunto de derechos y beneficios que el trabajador tiene en la medida de la prestación cronológica de sus servicios…” ( Cabanellas, Guillermo, Contrato de Trabajo, Bibliografía Ameba, Buenos Aires, 1964, Volumen III, pág. 586).

Además, en apoyo de lo expuesto, resulta significativa la disposición contenida en el numeral 30 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, la cual al regular la duración de las vacaciones dentro de ese régimen, expresa que:

“Para efectos de computar el tiempo servido se observarán las siguientes reglas: a) … b) La antigüedad de los servidores regulares nombrados con posterioridad al primero de junio citado, se contará a partir de las fechas de sus nombramientos, y si sus servicios no hubieren sido consecutivos, tendrán derecho a la acumulación de sus períodos de servicio al Estado posteriores a dicha fecha.” (El subrayado no es del original)

Tal disposición, contenida en un cuerpo normativo regulador de la institución de las vacaciones dentro del Régimen de Servicio Civil (que como es de todos sabido, es el máximo exponente de lo que debe ser un régimen de administración de personal dentro de nuestro sistema jurídico), estima esta Procuraduría que debe ser considerada como un principio general a seguir por los distintos organismos públicos en lo que toca a la fijación y demás aspectos relativos a las vacaciones de sus servidores. De ahí que tal consideración, aunada a las expuestas con anterioridad, nos lleve a concluir que en el caso sometido por ustedes a nuestro análisis, resulta jurídicamente procedente el reconocimiento del tiempo acumulado con anterioridad por el servidor en mención.”

(Véase, Dictamen No. C-236-85 de 30 de setiembre de 1985)

En abono al sustento jurídico que tuvo este Despacho para emitir dicho pronunciamiento, allí mismo citó y subrayó como principio general, lo dispuesto en el artículo 30 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, en tanto al regular el derecho de las vacaciones del personal bajo el Régimen del Servicio Civil, señala que “ La antigüedad de los servidores regulares nombrados con posterioridad al primero de junio citado, se contará a partir de las fechas de su nombramientos, y si sus servicios no hubieren sido consecutivos, tendrán derecho a la acumulación de sus períodos de servicio al Estado posteriores a dicha fecha” Norma que refuerza la importancia y procedencia de la antigüedad al momento del otorgamiento de las vacaciones de cualquier funcionario público.

En orden a las anteriores consideraciones, queda claro entonces, que para los efectos del cómputo de las vacaciones, es dable tomar en cuenta todo el tiempo laborado en otras instituciones públicas, según el sistema escalonado que prevé el inciso e) del artículo 146 del vigente Código Municipal,(4) aunado - se agrega ahora- a lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Trabajo, por virtud del cual, “Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono…” Con mayor razón se debe reconocer la antigüedad o la acumulación cuando ese tiempo laborado lo es o lo fue en la propia Municipalidad, en virtud de que nos encontramos ante el mismo ámbito del Estado como Patrono Único, según señalamos arriba.

II.- CONCLUSIÓN:

Por todo lo expuesto, este Despacho es del criterio de que en virtud del reiterado criterio tanto judicial como administrativa, así como toda la doctrina en torno al inciso d) del artículo 12 de la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982 (Reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957), inciso e) del artículo 146 del vigente Código Municipal y artículo 153 del Código de Trabajo, es procedente el reconocimiento del tiempo laborado en otras instituciones públicas, con mayor razón cuando se ha laborado con la misma Municipalidad, en donde el funcionario o funcionaria presta o ha prestado sus servicios.

De Usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

LMGP/gvv

(1)Ver, Cabanellas (GUILLERMO), “Tratado de Derecho Laboral”, Tomo II, Derecho Individual del Trabajo, Volumen 2, Contrato de Trabajo, 3ª- Edición, Editorial Heliasta S.R.L. 1988, p. 311.

(2)Ibid.

(3) Ley No. 2166 de 9 de octubre de 1957.

(4) Inciso e) del artículo 146 del Código Municipal:

(…)

Disfrutarán de vacaciones anuales según el tiempo consecutivo servido, en la siguiente forma:

i.- Si hubieren trabajado de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta semanas, gozarán de quince días hábiles de vacaciones.

ii.- Si hubieren trabajado de cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas, gozarán de veinte días hábiles de vacaciones.

iii.- Si hubieren trabajado durante diez y cincuenta semanas o más, gozarán de treinta días hábiles de vacaciones.”