Dictamen : 124 - del 24/03/2006

C-124-2006

24 de marzo de 2006

 

 

Master

Roy Rojas Vargas

Director Ejecutivo

Consejo de Seguridad Vial.

S.  D.

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su atento oficio DE-2006-478 del 6 de marzo del 2006, en el cual solicita criterio técnico jurídico sobre si una asociación privada está autorizada para expedir permisos o licencias de conducir internacionales, acreditando la expedición de la licencia de conducir en Costa Rica, de manera tal que ese documento se constituya en un respaldo para conducir en el exterior. Se agrega que ni la Dirección General de Educación Vial ni el Ministerio de Obras Públicas y Transportes han otorgado a la entidad privada una autorización para realizar tal acreditación.

 

            Adjunta Ud. el criterio legal de la Asesoría Legal del COSEVI, oficio AL-156-2006 del 6 de marzo del 2006, en el cual se concluye que frente a una potestad pública y ante la ausencia de normas que autoricen a la asociación privada para expedir licencias de conducir, una asociación no se encuentra autorizada para expedir licencias de conducir. Dentro del análisis de la Asesoría Legal se aduce la existencia de dos convenios internacionales sobre el tema, la Convención sobre Circulación por Carretera de Ginebra del 19 de setiembre del año 1949 y el Convenio sobre Circulación Vial de Viena del 8 de noviembre de 1968, los cuales de acuerdo al oficio 128-01OAT-PE de la Oficina Asesora de Tratados de la Dirección General de Política Exterior de Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, al que se hace referencia,  no están ratificados por nuestro país. En concreto, la Asesoría hace referencia al artículo 24, numeral 3 de la Convención sobre circulación por carretera, suscrita en 1949, en tanto establece que el permiso internacional para conducir será expedido por la autoridad competente de un Estado Contratante o de una de sus subdivisiones o por una asociación habilitada por esa autoridad, bajo el sello o timbre de la autoridad o de la asociación. Dicho documento permitirá conducir, sin nuevo examen, en todos los Estados Contratantes, los vehículos automotores comprendidos en las clases para las cuales se haya expedido. Por lo que considera que no basta que una asociación decida expedir los permisos en cuestión, sino que debe estar habilitada por la autoridad responsable de este tipo de trámites en cada país.  Por lo que previamente se requiere del aval de la Dirección General de Educación Civil, competente para expedir y regular las licencias de conducir.

   

            La expedición de licencias para conducir es expresión de la potestad de imperio del Estado, que debe ser ejercida directamente por éste, sin posibilidad alguna de delegación en una entidad privada. No existe norma en el ordenamiento que habilite a un particular expedir licencias de conducir internacionales

 

 

I-         LA EXPEDICIÓN DE LICENCIAS: UNA POTESTAD DE IMPERIO

 

El Estado es titular del poder soberano, que se expresa a través de diversas potestades de imperio.  Expresión que comprende el conjunto de prerrogativas particulares de que goza la Administración Pública para asegurar el predominio del interés general cuando se encuentra en conflicto con los intereses particulares. Se las conoce como prerrogativas exorbitantes de derecho común, extrañas a los derechos y facultades que comúnmente se reconocen a los particulares: poder de emitir actos administrativos, poder de policía, potestad expropiatoria, principio de ejecutoriedad de sus actos, potestades implícitas en la  contratación administrativa, poder sancionador. Diversos actos estatales son manifestación del poder público y como tales propios y exclusivos de la función administrativa. Es en ejercicio de estas potestades, consagradas por la Constitución o la ley, que el Estado hace prevalecer coactivamente el interés general.

 

      Sobre el tema señala el profesor Eduardo Ortiz Ortiz:

 

 

“… el poder fundamental de la Administración es su llamada potestad de imperio, que le permite crear obligaciones o suprimir derechos del particular sin el consentimiento de éste. En este poder resalta la necesidad de lograr el fin público a toda costa, pues su carácter imperativo se explica como un medio para vencer la residencia del particular en los casos en que tiene que colaborar al logro de dicho fin y  no lo hace. De este poder de imperio dimanan otros que también revelan una superioridad de la Administración frente al particular, incompatibles con el principio de igualdad.”  (E, Ortiz Ortiz: Tesis de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, S.A. San José, 1998, p. 39.)  

 

      El ejercicio de estas potestades exorbitantes determina la creación, modificación o extinción de derechos mediante actos unilaterales. En razón de su contenido y fin, estas potestades de imperio presentan características esenciales, las cuales son:

 

-    Indelegabilidad: estas potestades sólo pueden ser ejercidas por la entidad estatal que la ley determine, que no está autorizada para delegarla en otra entidad. Es este un carácter inherente de la potestad de imperio.

 

-    Imprescriptibilidad: tal característica aduce a que el transcurso del tiempo no inmuta el ejercicio de las potestades de imperio a favor del Estado, salvo norma en contrario. Puede prescribir el ejercicio en un caso concreto, pero no la potestad en sí misma considerada.

 

-    Irrenunciabilidad: por imperativo legal las entidades encargadas de ejercer estas potestades no se encuentran facultadas para desconocer el ejercicio de los poderes atribuidos.

 

-    Unilateralidad: las potestades de imperio se ejercen por la sola voluntad del Estado, sin que exista necesidad de contar con el consentimiento del particular.

 

-    Funcionalidad: estas potestades son otorgadas necesariamente en función de la realización de un interés público determinado, para evitar arbitrariedades por parte de la Administración en el ejercicio de estos poderes.  La Administración carece de libertad para decidir si ejercita o no sus potestades. Estas son atribuidas por el ordenamiento para la satisfacción del interés general, por lo que en la medida en que este se encuentre comprometido, la Administración debe ejercitar sus potestades.

 

      Este es el caso de la expedición de licencias de conducir, ejercicio de una potestad de imperio inherente al propio Estado. La licencia de conducir certifica la idoneidad y capacidad de un determinado particular para conducir en las vías públicas. En ese sentido, la licencia de conducir no es sino el documento mediante el cual el Estado, en uso de sus potestades, certifica las capacidades y la aptitud de un particular para la conducción de un vehículo automotor a fin resguardar el orden público y la integridad física de las personas. En el fondo, la obtención de la licencia de conducir autoriza al particular, una vez cumplidos los requisitos que la ley impone, para que conduzca un determinado automotor por las vías terrestres nacionales, bajo las regulaciones que la misma ley instaura. 

      En términos del artículo 220 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Ley Nº 7331 del 13 de abril de 1993, la licencia es el “permiso formal otorgado por el Estado, que faculta a una persona para conducir un vehículo durante un período determinado”.

     

      Dispone el artículo 64 de la misma Ley:

 

 “LAS LICENCIAS Y EL PERMISO DE APRENDIZAJE

ARTÍCULO 64.- La obtención del permiso temporal de aprendizaje y de la licencia de conducir, por parte de los habitantes de la República, es un derecho sujeto al cumplimiento de los requisitos o condiciones establecidos en esta Ley.”

 

             De un derecho a obtener la licencia de conducir podría pretenderse deducir el derecho a conducir el vehículo. Pero es claro que en nuestro país la conducción está sujeta a la licencia y que este es un acto de poder público. Por consiguiente, sólo quien tiene licencia puede conducir en el país.

 

            En ejercicio de su potestad, el Estado regla el otorgamiento de la licencia para conducir, así como los requisitos necesarios para su obtención y el procedimiento administrativo. El cumplimiento de esos requisitos y la sujeción al procedimiento permite al Estado comprobar si la persona cuenta con la idoneidad y capacidad requerida para conducir.

      En ese orden de ideas, la expedición de licencias de conducir es realizada por un  órgano del Estado, previa comprobación de los requisitos establecidos por la Ley de Tránsito, a fin garantizar los derechos del propio conductor, resguardar el orden público y la seguridad de las personas. Es el artículo 249 de la Ley de Tránsito el que otorga competencia al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de la Dirección General de Educación Vial, para tal acto. En efecto, dicho artículo dispone que la expedición y regulación de lo relativo a las licencias para la conducción de los vehículos pasa a ser función de la Dirección General de Educación Vial. De dicho texto no es posible derivar que la Dirección pueda delegar tal competencia.

 

 

II-.  UNA POTESTAD INDELEGABLE

 

Una de las características intrínsecas de las potestades de imperio es su carácter indelegable. Ello implica que la Administración debe ejercerlas directamente, salvo disposición expresa en contrario. La circunstancia misma de que se esté en presencia de una potestad pública implica, per se, que el particular no es libre para ejercerla, salvo que el ordenamiento expresamente autorice la delegación de dicha función.

Indelegabilidad de la potestad, pero también imposibilidad jurídica de considerar que el particular puede prestar la actividad a que se refiere la potestad, como si se tratase de una actividad privada dentro del comercio de los hombres, o bien una actividad sujeta a autorización.

      En este orden de ideas, debe resultar claro que el otorgamiento de licencias y, por consiguiente, la acreditación de la capacidad de conducir no corresponde a los particulares. Se trata de una potestad pública, que sólo puede ser ejercida por el órgano competente, por una parte. El ejercicio de esa potestad, precisamente por su carácter público, no puede ser delegada en un particular. Por consiguiente, ninguna entidad privada puede ser habilitada para ejercitar esa función, por otra parte. No se trata de una actividad cubierta por la libertad de empresa.

 

Dado que esta función es de la esencia del Estado y del poder público, se sigue que la Administración no es libre para descargarse de esa potestad, acudiendo a un particular para que éste ejercite la competencia pública. Competencia pública que abarca, tal como se ha indicado, la comprobación de los requisitos impuestos por la Ley para la expedición de la licencia, el trámite de los procedimientos y el acto mismo de otorgamiento. Cabe recordar, al efecto, que nuestro ordenamiento no permite la contratación de servicios cuando se trate de actividades que impliquen “actos de autoridad” o ejercicio de potestades públicas. La atribución de una competencia y, por ende, de una potestad de imperio, tiende a la satisfacción del interés general y no del interés particular de la Administración. Es por ello que cuando una autoridad pública ha sido investida de una competencia por el legislador debe ejercerla, sin posibilidad de renuncia. Las autoridades administrativas no pueden, en efecto, disponer de la competencia otorgada por el ordenamiento (doctrina del artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). Lo que las obliga a ejecutar con sus propios recursos, humanos, técnicos, financieros, las actividades de que se trate. Si la Administración no puede transferir esas competencias, delegarlas en otra entidad u órgano, con mucha menos razón puede descargar en un sujeto privado su realización o ejecución (así dictamen N. C-002-2002 de 7 de enero de 2002 y  Opinión Jurídica OJ-27-97 de 15 de junio de 1997, entre otros pronunciamientos). En este mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, el que al referirse al principio de legalidad ha expresado:

 

“Por principio general, las potestades públicas son un poder-deber, lo que sin duda implica que la institución que tiene una determinada potestad en materia de su competencia, no sólo puede, sino que debe ejercerla”. Sala Constitucional resolución 6326-2000 de 16:18 hrs. del 19 de julio de 2000.

 

            Procede recordar, al efecto, lo dispuesto por el artículo 74, primer párrafo, de la Ley de Contratación Administrativa:

 

“ARTICULO 74.- Supuestos y régimen.

La administración podrá gestionar, indirectamente y por concesión, los servicios de su competencia que, por su contenido económico, sean susceptibles de explotación empresarial. Esta figura no podrá ser utilizada cuando la prestación del servicio implique el ejercicio de potestades de imperio o actos de autoridad”.

 

            La correcta interpretación y aplicación de ese artículo implica que no es posible la delegación de funciones públicas, en tanto expresión de potestades de imperio. Por consiguiente, no es factible habilitar a un particular para que expedida licencias de conducir o en cualquier forma acredite la idoneidad de un tercero para tal conducción.

 

            La naturaleza misma de la actividad impide, entonces, la referida delegación. La expedición de licencias, repetimos, es una función pública. No se trata de un servicio industrial y comercial. Y en nuestro ordenamiento la gestión indirecta de servicios sólo procede cuando se trate de servicios industriales y comerciales. Naturaleza que no puede pretender atribuirse a la de expedición de licencias en tanto autorización para conducir.  Obsérvese la diferencia que la propia Ley de Tránsito hace respecto de los requisitos para obtener la licencia. En tratándose de los cursos teóricos, la Ley prevé la posibilidad de que la Administración habilite a terceros para prestarlos. Pero expresamente se dispone que la realización de la prueba práctica deberá ser realizada por Educación Vial. El artículo 219 de la Ley reafirma que la comprobación de la idoneidad es una potestad pública indelegable. Dispone tal norma:

 

“ARTÍCULO 219.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por medio de la Dirección General de Educación Vial y mediante el procedimiento de concesión puede autorizar a los centros educativos públicos y privados para impartir el Curso Básico de Educación Vial y el Curso para Infractores, pero la Dirección General de Educación Vial se reserva la aplicación de la prueba teórico práctica”.

 

Reserva que se justifica por el hecho de que la prueba teórico práctica permite determinar si la persona conoce, tanto desde el punto de vista teórico como práctico, los principios y normas que rigen la conducción en las vías públicas y si cuenta con las destrezas necesarias para dicha circulación, de manera tal que la expedición de la licencia no sea un peligro para la seguridad vial.

 

Es de advertir que la indelegabilidad de la potestad de expedir licencias se acompaña de la indelegabilidad de la potestad de certificar. El certificar o acreditar que una persona es titular de una licencia de conducir en el país es también una potestad de imperio, que como tal corresponde a la autoridad pública. En ese sentido, cabe recordar que el artículo 65 de la Ley General de la Administración regula la potestad de certificación, haciéndola recaer en quien tiene potestad de decidir. Se sigue de lo expuesto que la certificación de la titularidad de una licencia de conducir es competencia del MOPT a través de la Dirección de Educación Vial.

 

  Para que un particular pueda certificar se requiere que el Estado lo dote de “fe pública” permitiéndole certificar. La potestad de certificar, con efectos sobre otros, es excepcional en tratándose de entes privados y debe ser otorgada por la ley cuando exista un evidente interés público que lo justifique. Permítasenos la siguiente cita:

 

 

"II. La potestad certificadora, que es propia de los entes públicos, es otorgada por la ley 4179 del 22 de agosto de 1968, a las Asociaciones Cooperativas, lo que conlleva un necesario ejercicio de la potestad de imperio del Estado, pues se les autoriza a través de esta ley a crear títulos que son ejecutivos y ejecutorios, siendo sujetos de derecho privado. A pesar de la cualidad de estos entes, de ser sujetos cuyo funcionamiento es de utilidad pública e interés social, ello no les da carácter público ni puede depositarse en las mismas competencias que sólo corresponden a entes del Estado, regidos por el derecho administrativo. El artículo 13 de la Ley de Asociaciones Cooperativas consultado, considera la Sala que es abiertamente contrario al principio de igualdad jurídica que rige nuestro sistema de derecho, por lo que lo pertinente es declararlo inconstitucional, ya que la posibilidad de certificar otorgada a un acreedor, deja al deudor en franca indefensión ante lo que administrativamente pueda certificar con referencia al monto, condiciones, exigibilidad y demás extremos que puedan serle reclamados". Sala Constitucional, resolución N. N° 998-93 de 15:54 hrs. de 23 de febrero de 1993.

En este mismo sentido, puede verse resoluciones Ns. 4273-1999 de 11:15 hrs. de 4 de junio de 1999 y N. 12006-2002 de 8:55 hrs. de 18 de diciembre de 2002.

 

            En la consulta se hace referencia a que una asociación privada del país “da fe o certifica que la persona cuenta con licencia de conducir debidamente expedida”. Además, en el documento que expide la asociación incluye información prescrita por convenciones internacionales que regulan el tema de la circulación vial. Tratados que no forman parte de nuestro ordenamiento. Se habla al efecto de licencias internacionales. Lo que obliga a referirnos al tema.

 

 

III-. “UNA ACREDITACION DE LA LICENCIA INTERNACIONAL”

 

De conformidad con la información que ha sido remitida a la Procuraduría, una asociación privada expide licencias de conducir internacionales al amparo de de dos Convenciones: la Convención sobre Circulación por Carretera, suscrita en Ginebra el 19 de setiembre de 1949  y el Convenio sobre Circulación Vial, suscrito en Viena el 8 de noviembre de 1968. Estas normas no forman parte de nuestro ordenamiento. En todo caso, dichos documentos no generan un derecho para que los particulares acrediten la idoneidad de un conductor para conducir.

 

            Los convenios y tratados internacional se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico, artículos 7, 121 inciso 4, 140, inciso 10, a partir de su aprobación por la Asamblea Legislativa.  Una vasta jurisprudencia constitucional señala la imperiosa necesidad del efectivo cumplimiento del procedimiento de suscripción y aprobación de las normas internacionales. Indica la Sala:

 

“IV.- Las potestades limitadas del Poder Legislativo en materia de aprobación de convenios internacionales.   Según se encuentra consagrado en el inciso 10) del artículo 140 de la Constitución Política, constituye una atribución exclusiva a cargo del Poder Ejecutivo "Celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la exija esta Constitución". Es decir, el Presidente de la República, en forma conjunta o no con su Ministro de Relaciones Exteriores, o por intermedio de algún otro funcionario que haya sido formal y debidamente apoderado para ese acto, tienen la potestad de conducir las relaciones internacionales del Estado, uno de cuyos aspectos más relevantes es el proceso de negociación y posterior suscripción del instrumento internacional de que se trate. Es en esa fase en la que entran en juego las políticas que ha adoptado el Poder Ejecutivo en un determinado momento histórico y respecto de la materia determinada sobre la cual versa el convenio o tratado a negociar. Una vez suscrito por el representante del Poder Ejecutivo, entra en juego la segunda fase para la incorporación al derecho interno de esa normativa internacional ya negociada, sea, su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, atribución que le confiere de manera exclusiva el inciso 4) del artículo 121 constitucional. Lo dicho hasta aquí tiene por objeto insistir sobre una clara delimitación de las competencias que corresponden a cada uno de los Poderes. En ese sentido, debe recordarse que la facultad para negociar, valorar y cuestionar con criterios de oportunidad el contenido de un determinado tratado internacional, le corresponde únicamente al Poder Ejecutivo. Ahora bien, una vez suscrito en el marco de una negociación multilateral, se remite a la Asamblea Legislativa para su aprobación. Esto implica que las facultades que el legislador ostenta en esta materia están claramente limitadas y son distintas de las que posee tratándose del proceso de producción de la legislación ordinaria e interna. En este último caso, el proyecto originalmente sometido a consideración del legislador está sujeto a sufrir variaciones durante su proceso de discusión y aprobación, a base de las mociones que sobre su texto pueden someter a consideración los propios legisladores, en ejercicio de las facultades que el ordenamiento les concede. Igualmente, se pueden hacer toda clase de correcciones en su redacción, usualmente como una fase técnica en la tramitación del proyecto. Sin embargo, distinto es el caso del acto de aprobación de un convenio o tratado suscrito previamente por parte del Poder Ejecutivo, pues la competencia constitucional de que hace uso el legislador en este caso se constriñe a aprobar o improbar su texto, sin que ostenta la menor facultad para alterarlo, suprimirle alguna de sus partes o ampliarlo, salvo la introducción de reservas, que se trata de una materia expresamente regulada por el Derecho Internacional, básicamente en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y que constituye un mecanismo especial para la adaptación al régimen constitucional de los países participantes...” (Sala Constitucional, resolución Nº 1508-2001 del 23 de febrero del 2001).

 

            Conviene, entonces, distinguir entre celebrar un tratado y “aprobarlo”. La celebración del tratado comprende su negociación y su adopción. Al respecto, conforme el artículo 11 del Convenio sobre el Derecho de los Tratados, el consentimiento de un Estado en comprometerse por medio de un tratado puede manifestarse mediante la firma, el canje de instrumentos, la ratificación, la aceptación, la aprobación o adhesión. Formas que en Costa Rica están sujetas a la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. La celebración del tratado corresponde al Poder Ejecutivo, que puede hacerlo mediante la suscripción o firma del respectivo instrumento internacional. Empero, este instrumento no tendrá validez y eficacia en el ordenamiento interno si no es aprobado por la Asamblea Legislativa. Dicha aprobación constituye un acto de control sobre lo negociado por el Ejecutivo y es manifestación de la soberanía popular.  Es a partir de esa aprobación que el tratado se incorpora a nuestro ordenamiento y lo hace con rango superior a la ley, conforme lo dispuesto por el artículo 7 de la Carta Política.

 

            Es de advertir que para la eficacia de ese tratado en el plano internacional puede ser requerida la ratificación. En términos de la Sala Constitucional la ratificación es:

 

“…el acto de derecho internacional mediante el cual el Estado se adhiere plenamente al Convenio o tratado, en Costa Rica, mediante un acto del Poder Ejecutivo que se emite después de su aprobación legislativa, que es su incorporación en el derecho interno..." (Sala Constitucional Resolución Nº 2596-1991 del 4 de diciembre de 1991).

 

En síntesis, para que un convenio internacional forme parte del ordenamiento jurídico costarricense no basta la suscripción del instrumento internacional por parte del Poder Ejecutivo. Por el contrario, se requiere que la Asamblea Legislativa, artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política, apruebe el texto del convenio internacional suscrito por el Poder Ejecutivo. Aprobado el tratado, se incorpora al derecho interno.

 

Ahora bien, respecto de la Convención sobre Circulación por Carretera de Ginebra del 19 de setiembre del año 1949 y al Convenio sobre Circulación Vial de Viena del 8 de noviembre de 1968, procede señalar que dichos instrumentos no han sido aprobados por la Asamblea Legislativa. Por consiguiente, no forman parte de nuestro ordenamiento y, por ende, no pueden convertirse en el sustento jurídico de una determinada actividad como lo es la expedición de “licencias de conducir internacionales” por parte de una asociación privada.

 

            Es de advertir, por demás, que los citados convenios no otorgan a particulares el derecho de expedir licencias para conducir. Por el contrario, al prever la participación de un particular en la función pública de expedir licencias, ambos instrumentos parten del supuesto de una asociación “habilitada” por el Estado. Suponen, entonces, que el Estado dicta un acto delegando en un particular la facultad sea de expedir las referidas licencias internacionales, sea de acreditar que se ha extendido por parte del Estado la licencia correspondiente.

 

            En efecto, partiendo del texto transcrito por la Asesoría Jurídica, tenemos que el artículo 24 inciso 3 de la Convención sobre Circulación por Carretera de 1949 dispone que el permiso internacional para conducir será expedido por “la autoridad competente de un Estado Contratante o de una de sus subdivisiones o por una asociación habilitada por esa autoridad”. En consecuencia, la Convención no autoriza a cualquier asociación para expedir licencias internacionales. Antes bien, parte de que esta es una función pública. Por ese mismo hecho, tampoco da validez y eficacia a cualquier documento expedido por una asociación. Estos efectos podrán ser adquiridos en el tanto en que el Estado, por medio de la autoridad competente habilite, delegue en la asociación la facultad de expedir las referidas licencias.

            Conclusión que también se impone en tratándose del Convenio sobre Circulación Vial de Viena. Las Partes de esta Convención se comprometen a dar validez a la licencia internacional de conducir expedida por otra Parte Contratante “o una asociación que debidamente responde ante esta otra Parte Contratante”. El punto 5 del artículo 41 de dicho Convenio también establece que la licencia internacional deberá expedirse solo a las personas que disponen de una licencia de conducir doméstica y que responda a los requisitos mínimos expuestos en la Convención.

            De modo que aún cuando las referidas convenciones internacionales hubiesen sido aprobadas por la Asamblea Legislativa, ninguna asociación podría alegar la titularidad de una habilitación para expedir licencias de conducir internacionales. Simplemente, el otorgamiento de una licencia es ejercicio de una potestad de imperio, que en el estado actual del ordenamiento no es delegable.

La habilitación reafirma que la actividad de expedir licencias no es una actividad dentro del comercio de los hombres, por lo que si una asociación privada pudiere llegar a expedir tal tipo de documentos, ello se debería a que ha habido una delegación por parte de la autoridad pública. Delegación requerida porque hay una función pública. La expedición de licencias internacionales, al igual que la expedición de licencias nacionales, es una potestad pública, carácter que en modo alguno desvirtúan las referidas convenciones.

 

Potestad pública que debe respetarse aún cuando el acto que se expida surta sus efectos en el territorio extranjero. Cabe recordar, al efecto, que si un determinado Estado acuerda valor y eficacia a un permiso o licencia para conducir, lo hace en virtud de las disposiciones internacionales que haya suscrito pero sobre todo porque le da eficacia al acto público de otro Estado que certifica la idoneidad y capacidad para conducir. El Estado reconoce la soberanía del otro Estado, manifestada en la expedición de la licencia, concediéndole los efectos consecuentes. Es este principio el que está presente en las referidas Convenciones y que no es extraño a nuestro ordenamiento. Cabe recordar que nuestra Ley de Tránsito dispone:

“ARTÍCULO 74.- Las personas con licencia para conducir los vehículos automotores, expedida en el extranjero, quedan autorizadas para conducir, en el territorio nacional, por un período máximo de tres meses, el mismo tipo de vehículos que les autoriza esa licencia. La licencia debe estar al día y el conductor debe portarla junto con su pasaporte.

Sin embargo, podrán obtener la licencia de conducir con la sola presentación de la licencia del otro país y el examen médico, de conformidad con lo que establece esta Ley”.

 

El hecho mismo de que se dé eficacia temporal a la licencia expedida en el extranjero viene a reafirmar que no existe libertad para conducir si no se demuestra la idoneidad correspondiente, que esa idoneidad se comprueba con el documento legalmente establecido para tal efecto, la licencia de conducir y que ésta debe ser emitida por quien tiene la facultad para hacerlo. Por consiguiente, un particular no puede pretender que es parte de la libertad de empresa el emitir licencias internacionales o bien, certificar la licencia nacional otorgada por la autoridad competente.

 

 

IV-. CONCLUSIONES.

 

Por lo anteriormente expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1-.  La licencia de conducir es el documento mediante el cual el Estado, en uso de sus potestades, certifica las capacidades y la aptitud de una persona determinada para la conducción de un vehículo automotor, a fin resguardar el orden público y la seguridad vial, lo cual comprende la vida, la salud y la propiedad de los individuos.

 

2-. La expedición de licencias de conducir es ejercicio de una potestad de imperio inherente al Estado.

 

3-. Como potestad de imperio, la expedición de licencias es una potestad indelegable. Por consiguiente, ninguna persona privada, física o jurídica, puede ser autorizada para expedir licencias de conducir, nacionales o internacionales.

4-. La naturaleza pública de la potestad impide, además, considerar que la expedición de licencias para conducir o el certificar la licencia nacional otorgada por la autoridad competente constituya una actividad protegida por la libertad de empresa o de comercio. 

 

5-. La potestad de certificar o acreditar que X persona es titular de una licencia para conducir en Costa Rica corresponde exclusivamente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de la Dirección General de Educación Vial, competencia que se ejerce independientemente de la finalidad para la cual se requiera la certificación o acreditación. Dicha potestad no puede ser delegada en un particular.

 

6-. La Convención sobre Circulación por Carretera de Ginebra del 19 de setiembre de 1949 y el Convenio sobre Circulación Vial de Viena del 8 de noviembre de 1968, no han sido aprobados por la Asamblea Legislativa. Al no formar parte de nuestro ordenamiento jurídico, no pueden convertirse en el sustento jurídico del ejercicio por un particular de la función pública de expedir  “licencias de conducir internacionales” o de certificar o acreditar que un tercero es titular de una licencia de conducir otorgada por la Dirección General de Educación Vial.

 

7-.  Consecuentemente, ninguna asociación privada puede ser válidamente habilitada para expedir licencias de conducir internacionales o acreditar la titularidad de una licencia de conducir nacional.

 

De Ud, muy atentamente

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves                        Esteban Alvarado Quesada

PROCURADORA ASESORA                       Asistente de Procuraduría

 

MIRCH/EAQ/gas

C-124-2006

 

LICENCIAS PARA CONDUCIR. LICENCIA INTERNACIONAL. POTESTAD DE IMPERIO. INDELEGABILIDAD DE LA POTESTAD. PODER CERTIFICADOR. CONVENIOS INTERNACIONALES. APROBACIÓN LEGISLATIVA.

 

El Director Ejecutivo del Consejo de Seguridad Vial, en oficio DE-2006-478 del 6 de marzo del 2006, solicita criterio técnico jurídico sobre si una asociación privada está autorizada para expedir permisos o licencias de conducir internacionales, acreditando la expedición de la licencia de conducir en Costa Rica, de manera tal que ese documento se constituya en un respaldo para conducir en el exterior. Se agrega que ni la Dirección General de Educación Vial ni el Ministerio de Obras Públicas y Transportes han otorgado a la entidad privada una autorización para realizar tal acreditación.

 

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora y el señor Esteban Alvarado Quesada, Asistente de Procuraduría, dan respuesta a la consulta, mediante oficio N. C-124-2006 de 24 de marzo siguiente, concluyendo que:

 

1-.  La licencia de conducir es el documento mediante el cual el Estado, en uso de sus potestades, certifica las capacidades y la aptitud de una persona determinada para la conducción de un vehículo automotor, a fin resguardar el orden público y la seguridad vial, lo cual comprende la vida, la salud y la propiedad de los individuos.

 

2-. La expedición de licencias de conducir es ejercicio de una potestad de imperio inherente al Estado.

 

3-. Como potestad de imperio, la expedición de licencias es una potestad indelegable. Por consiguiente, ninguna persona privada, física o jurídica, puede ser autorizada para expedir licencias de conducir, nacionales o internacionales.

 

4-. La naturaleza pública de la potestad impide, además, considerar que la expedición de licencias para conducir o el certificar la licencia nacional otorgada por la autoridad competente constituya una actividad protegida por la libertad de empresa o de comercio. 

 

5-. La potestad de certificar o acreditar que X persona es titular de una licencia para conducir en Costa Rica corresponde exclusivamente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de la Dirección General de Educación Vial, competencia que se ejerce independientemente de la finalidad para la cual se requiera la certificación o acreditación. Dicha potestad no puede ser delegada en un particular.

 

6-. La Convención sobre Circulación por Carretera de Ginebra del 19 de setiembre de 1949 y el Convenio sobre Circulación Vial de Viena del 8 de noviembre de 1968, no han sido aprobados por la Asamblea Legislativa. Al no formar parte de nuestro ordenamiento jurídico, no pueden convertirse en el sustento jurídico del ejercicio por un particular de la función pública de expedir  “licencias de conducir internacionales” o de certificar o acreditar que un tercero es titular de una licencia de conducir otorgada por la Dirección General de Educación Vial.

 

7-.  Consecuentemente, ninguna asociación privada puede ser válidamente habilitada para expedir licencias de conducir internacionales o acreditar la titularidad de una licencia de conducir nacional.