Dictamen : 111 - del 15/03/2006

C-111-2006

15 de marzo de 2006

Doctor

Carlos Manuel Soto Guevara

Presidente

Colegio de Profesionales en Ciencias

Económicas de Costa Rica

Presente

Distinguido señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° CPCE-JD-101-06 del 22 de febrero del año en curso, a través del cual pide el criterio de la Procuraduría General de la República sobre, si de acuerdo con la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, Ley n.° 7105 de 31 de octubre de 1988, podría ese Colegio realizar, al igual que lo hacen otros colegios profesionales, elecciones descentralizadas para el nombramiento de su órgano directivo, sea mediante la instalación de centros de votación, previamente autorizados, en distintas partes del país el día de la elección.

I.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

Mediante oficio del 10 de enero del 2006, suscrito por el Dr. Fernando Bolaños Céspedes, asesor legal del ente consultante, se arriba a la siguiente conclusión:

“Para cumplir con el encargo que usted me hace, me permito entonces indicar que en mi criterio, la única forma en que se podría dar cabida a una forma descentralizada de elección de Junta Directiva, distinta a la que actualmente se realiza, sería por medio de una reforma del artículo 27 [debe ser 26] de la Ley del Colegio”.

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

En el dictamen C-018-1999 del 1° de marzo del 2004, el Órgano Asesor sobre un tema afín al consultado expresó lo siguiente:

“El acto colegial, en síntesis, es el resultado de momentos procedimentales claramente distinguibles e igualmente importantes para su formación: la votación de mayoría, la proclamación de la votación y las actas fieles de lo votado. Si falta uno de tales elementos o momentos, el acto colegial no existe y si uno cualquiera es nulo o ineficaz, igual defecto padecerá el acto colegiado. Es esta la peculiaridad del acto colegiado en su estructura: el ser no sólo un acto complejo (votación mayoritaria) sino, además, un acto compuesto por otros dos, la proclamación y la documentación del voto, igualmente importantes que este último para producir el efecto final." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, op.cit, p.13 y 14)”.

II.- SOBRE EL FONDO.

El numeral 26 de la Ley n.° 7105 indica que cada año habrá una asamblea general ordinaria para la elección de nuevos miembros de la Junta Directiva y conocer de los informes anuales. De acuerdo con el artículo 28 de ese mismo cuerpo normativo, el quórum de esta asamblea lo forma la mitad más uno de los miembros activos del Colegio Sin embargo, cuando el quórum no pueda integrarse la primera vez en la forma dicha, la Junta Directiva posee facultad para hacer una segunda y última convocatoria a asamblea, cuyo quórum se forma con cualquier número de miembros activos que concurran. La segunda y última convocatoria será treinta minutos después de la primera. Por su parte, el numeral 29 indica que la asamblea general ordinaria se debe realizar dentro de la segunda quincena del mes de junio de cada año, y la nueva Junta Directiva se instala en el mismo acto, una vez concluida la asamblea. Esta asamblea general ordinaria, al igual que las extraordinarias, es dirigida por el presidente de la Junta Directiva y, en ausencia suya, por el vicepresidente. En ausencia de ambos, la preside el miembro director de más edad entre los presentes (artículo 30). Además, el artículo 35 indica que dentro de las atribuciones de la Junta Directiva están el preparar el informe anual y presentarlo para su conocimiento en la asamblea general ordinaria. Por último, el numeral 36 expresa que corresponde al presidente de la Junta Directiva presidir las sesiones de las asambleas generales ordinarias y extraordinarias, así como coordinar la preparación del informe anual.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, se puede afirmar que la voluntad del legislador (ratio legis) es clara y precisa, en el sentido de que los miembros de la Junta Directiva deben ser electos en una asamblea general ordinaria, la cual debe celebrarse en una sola sesión, y realizarse en un mismo lugar donde concurran las personas que están autorizadas por el ordenamiento jurídico a participar en esta. Las razones de esta postura son las que a continuación pasamos a explicar.

En primer término, no cabe duda que la asamblea general ordinaria tiene dos propósitos. El primero, la elección de los nuevos miembros de la Junta Directiva. El segundo, conocer de los informes anuales preparados por la Junta Directiva. En este supuesto, el legislador se decantó por un mecanismo de elección que supone que la asamblea general ordinaria está reunida en un mismo lugar geográfico, pues si no fuese así, y se pretendiera descentralizar el nombramiento mediante la instalación de centros de votación en distintas partes de país el día de la elección, sería imposible verificar el quórum. También existiría imposibilidad material para que fuera presidida por el presidente de la Junta Directiva o los suplentes que indica la ley, en caso de ausencia. Tampoco podría la Junta Directiva cumplir con uno de sus deberes legales, como sería el presentar los informes anuales a la asamblea general ordinaria.

Por otra parte, y este es un elemento que confirma la tesis que estamos siguiendo, la ley es precisa, en el sentido de que inmediatamente de concluida la asamblea general ordinaria, se debe instalar la junta directiva, norma que sería imposible de cumplir, si se siguiera la tesis de las elecciones descentralizadas, pues el escrutinio de los centros de votación podría demorar días e, incluso, algunas semanas, en el eventual caso de que se presente algún tipo de impugnación sobre el proceso de elección realizado en esos centros. Dicho en otras palabras, el hecho de que el legislador haya ordenado que la nueva Junta Directiva debe instarla inmediatamente después de concluida la asamblea general ordinaria, es prueba fehaciente de que él tuvo en mente una asamblea general ordinaria que se desarrolla en un mismo lugar, porque si no fuera así, esa norma carecería de sentido y lógica.

Por último, la tesis que estamos esbozando también se confirma en el Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, Decreto Ejecutivo n.° 20014 de 19 de setiembre de 1990 y sus reformas, cuando señala claramente en su numeral 34 que las elecciones de miembros de Junta Directiva se hace en sesión, mediante el sufragio directo y secreto. La elección se efectúa de acuerdo con los procedimientos que prescriba un reglamento especial o, en su defecto, la Junta Directiva. Por su parte, el artículo 36 de ese mismo cuerpo normativo prescribe que los miembros de la Junta Directiva son juramentados por quien presidio la asamblea general en que fueron electos, al finalizar la sesión en que se eligieron; debiendo el secretario de la Junta mandar a avisarlo a las autoridades correspondientes. Todo lo anterior supone que se trata de una sola sesión de la asamblea general ordinaria que se encuentra reunida en un mismo lugar, pues de lo contrario tampoco se podría cumplir con este mandato reglamentario.

Actuar en una dirección distinta a la que hemos trazado en este estudio, conllevaría, ni más ni menos, que vulnerar el principio de legalidad. Debemos recordar que, en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado; está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas de antemano, para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone. “En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado”. (Véase el Voto Nº440-98 de la Sala Constitucional.)

El Estado de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. “En efecto, cualesquiera que sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que se trata es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus representantes”. (HAURIOU, André. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona-España, 1970, página 191). Desde esta perspectiva, y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado sólo puede actuar a través del Derecho, ya que una actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta a ser anulada por las autoridades competentes.

A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).

El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior, el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones que afecten las libertades fundamentales de la persona. El principio de legalidad constituye un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él, el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica, el principio de legalidad es una garantía para el administrado, ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien, sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al ejercicio razonable y donde exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos, ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, “…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto”. (Véase el voto N° 440-98 de la Sala Constitucional).

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo siguiente:

“Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos - reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación”.

En síntesis, el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático. Ergo, ningún ente ni órgano, que conforma la Administración Pública, puede actuar si no existe una norma del ordenamiento jurídico que lo habilite.

III.- CONCLUSIÓN.

El Colegio no está autorizado por el ordenamiento jurídico a realizar elecciones descentralizadas para elegir el nombramiento de los miembros de su Junta Directiva.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc