Dictamen : 122 - del 22/03/2006

C-122-2006

22 de marzo de 2006

 

 

Licenciada

Susy Moreno Amador

Gerente General de Correos de Costa Rica S.A.

S. O.

 

Estimada señora:

 

Me refiero a su oficio GG-04-0157-05, del 12 de julio del 2005, por medio del cual nos comunica el acuerdo n.° 3211, adoptado por la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., en su sesión n.° 610 celebrada el 11 de julio del 2005. En ese acuerdo se decidió solicitar a este órgano asesor reconsiderar lo resuelto en el dictamen C-241-2005 del 1° de julio del 2005.

 

Debido a que la solicitud se presentó dentro del plazo previsto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), se convocó a Asamblea de Procuradores para conocer el proyecto elaborado por el MSc. Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, cuyo texto se transcribe a continuación:

 

“ I.- RESPECTO AL DICTAMEN QUE SE SOLICITA RECONSIDERAR 

 

Mediante el dictamen C-241-2005, se dio respuesta a una consulta planteada por la Gerencia General de Correos de Costa Rica S.A. en la cual se requirió nuestro criterio     “… sobre si corresponde el pago de dietas al miembro de Junta Directiva en los casos en que presta servicios a la empresa en cumplimiento de sus obligaciones encomendadas previamente por acuerdo de Junta Directiva. Casos en los cuales es necesaria la representación oficial directa del Órgano Colegiado, y por ello no se asiste a la sesión de dicho Órgano”. 

 

Esta Procuraduría, en el pronunciamiento de cita, dictaminó que “… los directivos de Correos de Costa Rica deben estar presentes en la sesión para tener derecho al pago de dietas. Por ello, aun cuando la ausencia obedezca a que el interesado se encuentra en una misión oficial, no procede el pago de esa remuneración”.  

 

Para arribar a ese criterio, el dictamen mencionado sostuvo –con base en pronunciamientos anteriores sobre el tema– que la dieta no se paga por prestar cualquier tipo de servicio a un órgano colegiado, sino por participar en las sesiones que realice. Indicó que el pago de esa remuneración depende necesariamente de la presencia del director en las sesiones del órgano. Además, señaló que las sumas que se pagan por ese concepto, aplican tanto para remunerar los servicios prestados en la sesión respectiva, como para restituir los gastos normales en que ha podido incurrir el funcionario al desplazarse del lugar donde tiene su residencia o trabajo, al lugar donde se realiza habitualmente la sesión, de manera tal que cancelar viáticos conjuntamente con dietas resulta improcedente. 

 

 

II.- ARGUMENTOS EN QUE SE BASA LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN:

 

La Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A. solicita reconsiderar el dictamen mencionado fundamentándose para ello en las razones expuestas en el oficio de fecha 8 de julio del 2005, preparado por su Asesoría Legal. En ese oficio se plantean cinco argumentos que se consideran suficientes para que se varíe la tesis de esta Procuraduría sobre el tema. Seguidamente nos referiremos a cada uno de ellos y expondremos nuestra posición al respecto.

 

1.- Existencia de un derecho constitucional a recibir una remuneración por todo trabajo realizado:

 

Respecto a este punto, se indica que nuestra Constitución Política, en su artículo 56, consagra el derecho de todo individuo a procurarse una ocupación y a recibir por ella una remuneración. Agrega que la Sala Constitucional, en sus sentencias 3294-94 y 6554-94, ha sostenido que “Si el trabajo se concibe como un derecho del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad, y que en lo relativo al servidor le garantiza una remuneración periódica, no podría aceptarse que el Estado reciba el beneficio sin entregar al trabajador nada a cambio o entregándole tardíamente lo que le corresponde”. 

 

Sostienen que existe un derecho humano a una justa remuneración por un servicio prestado, y que el propio dictamen que se solicita reconsiderar, admite que la dieta es la retribución por un servicio, por lo que no entienden cómo se desconoce el pago en los casos en los cuales es plenamente demostrable la prestación de un servicio por parte del Director.

 

Sobre este tema, debemos indicar que la tesis de Correos de Costa Rica parte de la premisa según la cual, todo servicio prestado al Estado debe necesariamente ser remunerado; sin embargo, esta Procuraduría ha analizado ese punto en otras oportunidades y ha arribado a una conclusión distinta. Por ejemplo, en nuestro dictamen C-130-2004, del 3 de mayo del 2004, indicamos lo siguiente:

 

“… el artículo 57 de la Constitución Política dispone que todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna; no obstante, parece claro que dicha norma se refiere a los casos en los cuales existe una relación de empleo permanente entre el patrono (sea público o privado) y el servidor, retribuida mediante el pago de un salario, el cual constituye su medio de subsistencia.

 

En el caso de las personas que integran órganos colegiados, no existe entre ellas y el Estado una relación de empleo, ni podría atribuírsele carácter salarial a las dietas que eventualmente percibirían por sus servicios.

 

Aparte de lo anterior, muchas veces los integrantes de esos órganos representan en él los intereses de la institución para la cual prestan sus servicios y con quien sí tienen una relación de empleo asalariada.

 

En otros casos, los integrantes de tales órganos son representantes de un sector económico o social del país, o sea, representan sus propios intereses, lo que descarta la posibilidad de que sus servicios, necesariamente, deban ser remunerados.

 

Por otra parte, si se llegase a aceptar que en virtud del artículo 57 de la Constitución Política todo servicio prestado al Estado debe remunerarse, habría que afirmar que las normas que prevén la prestación de servicios ad honorem (de las cuales citamos con anterioridad algunos de los múltiples ejemplos) serían inconstitucionales, lo cual no parece ajustado a Derecho.

 

Así las cosas, consideramos no existe regla alguna en nuestro ordenamiento jurídico que permita afirmar que toda prestación de servicios al Estado deba ser remunerada”.  

 

Aparte de lo anterior, debe tomarse en cuenta que las resoluciones de la Sala Constitucional que se citan en la solicitud de reconsideración, a saber, la n.° 3294-94 y la n.° 6554-94, se refieren a relaciones de empleo permanentes, donde el patrono (que era el Poder Judicial en el primer caso y Correos y Telégrafos de Costa Rica en el segundo) incurrió en atrasos superiores a seis meses en el pago del salario de los recurrentes.

 

A nuestro juicio, la situación que fue conocida por la Sala Constitucional en los recursos de amparo mencionados, no es similar a la que aquí se analiza. El atraso tan marcado en el pago de un salario –que se supone es la única fuente de ingresos del trabajador–  implica una lesión clara al derecho constitucional al trabajo y a recibir oportunamente su remuneración; sin embargo, no consideramos que esa misma lesión constitucional se produzca cuando a un integrante de un órgano colegiado se le asignen algunas tareas adicionales a su función principal sin que esté previsto para ellas el pago de una remuneración.  

 

Si se afirma que todas las funciones encomendadas a los directores de Correos de Costa Rica S.A. deben remunerarse, deberían estarlo también aquellas que se ejecuten en horas que no coincidan con las que se realiza la sesión, lo cual no es así en la práctica.

 

Si no existe norma o disposición alguna que autorice a Correos de Costa Rica S.A. a remunerar a los directores por las funciones accesorias que les han sido encomendadas, no sería posible hacerles pago alguno por ese concepto; menos aún, remunerarlas con dietas, pues éstas últimas tienen otro objetivo y otra naturaleza.

 

2.- La Ley de Correos no exige la presencia del directivo para que sea procedente el pago de las dietas.

 

Se argumenta a favor de la solicitud de reconsideración que el artículo 7 de la Ley de Correos (norma donde se regula lo relativo al pago de dietas) no exige la asistencia a las sesiones, ni la presencia física del director, para el reconocimiento de esa remuneración. Sostienen que imponer ese requisito sería ampliar los alcances de la ley por vía interpretativa

 

El artículo 7 de la Ley de Correos (n.° 7768 de 24 de abril de 1998) dispone lo siguiente:

 

“Artículo 7.- Junta Directiva.  Correos de Costa Rica tendrá una Junta Directiva compuesta por cinco miembros, cuatro serán nombrados por el Poder Ejecutivo y uno por la Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Costa Rica. Todos durarán en sus cargos un período de cuatro años. La Junta Directiva elegirá de entre sus miembros a un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario, quienes permanecerán en sus cargos dos años y podrán ser reelegidos.

 

Los miembros de la Junta Directiva deberán reunir los siguientes requisitos:

 

a)   Ser costarricenses.

 

b) Poseer grado académico universitario, con excepción del miembro nombrado por la Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Costa Rica.

 

c) Tener experiencia en materia de administración pública o gestión empresarial.

 

Los directivos responderán personalmente por sus actos y gestión.

Ninguno podrá tener intereses directos en empresas privadas que exploten algún tipo de actividad postal.

 

Por las sesiones ordinarias y extraordinarias, los directivos devengarán dietas cuyo monto será fijado en el reglamento de la presente ley”. (El subrayado es nuestro). 

 

Ciertamente, la norma recién transcrita no se refiere expresamente a la asistencia a las sesiones como requisito para el pago de dietas, pero sí indica que los directivos devengarán dietas “por las sesiones ordinarias y extraordinarias”, de manera tal que esa remuneración no puede utilizarse para retribuir otras labores que no sea la asistencia a sesiones. 

 

Por otra parte, no consideramos que exigir la asistencia a la sesión como requisito para el pago de la dieta implique “…cambiar o ampliar disposiciones legales por vía interpretativa” como se afirma en la solicitud de reconsideración.

 

En ese sentido, nótese que el reglamento a la Ley de Correos, emitido mediante el decreto ejecutivo n.° 27238 de 18 de agosto de 1998, sí exige ese requisito. El artículo 15 de dicho reglamento dispone lo siguiente: 

 

“Artículo 15.- Dietas. Los miembros de la Junta, devengarán dietas por cada una de las sesiones a las que asistan, con un máximo de ocho sesiones mensuales remuneradas. El monto de éstas, será igual al devengado por los miembros de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica y se ajustarán anualmente de conformidad con el índice de inflación que determine esa entidad bancaria”. (El subrayado es nuestro). 

 

Así las cosas, no es posible el pago de dietas en los casos en los cuales el directivo esté ausente de la sesión.  Disponer lo contrario implicaría contradecir el texto expreso de la norma recién transcrita.

 

3.- Las funciones del Director no se circunscriben a la asistencia a las sesiones.

 

Manifiesta la solicitud de reconsideración que por disposiciones normativas internas e incluso internacionales, dentro de las funciones y deberes de los miembros de la Junta Directiva, como órgano directivo superior de la empresa, se encuentra la de representar a la institución, a nivel internacional, en las actividades en las cuales se requiera dicho nivel jerárquico.

 

Agrega que incluso, por delegación del Gobierno de la República, y por disponerlo así la Ley de Correos en su artículo 4 inciso e), Correos de Costa Rica S.A. es miembro de diversos organismos internacionales del más alto nivel, como la Unión Postal Universal y la Unión Postal de las Américas, España y Portugal.

 

Sostiene que el reglamento a la Ley de Correos, en su artículo 10 inciso b), confirma que las funciones y los deberes de los directores de Correos de Costa Rica S.A. no se circunscriben a las asistencia a las sesiones, pues se establece ahí la posibilidad de cesar a un funcionario de ese tipo no sólo cuando deje de asistir a las sesiones, sino también cuando abandone otros deberes.

 

Sobre este tema, debemos reiterar que aun cuando se acredite –como se ha hecho en este caso– que los directivos de Correos de Costa Rica tienen otras funciones distintas a la de asistir a las sesiones, no es posible pagar dietas para remunerar esos servicios, pues por su naturaleza y por las normas que las rigen, las dietas no constituyen la forma de retribuir ese tipo de labores. 

 

4.- La Contraloría General de la República y el Reglamento Interno de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., admiten el pago de dietas cuando la ausencia se produzca con motivo de la realización de labores propias del cargo.

 

Señala la gestión bajo análisis que la legalidad y validez jurídica del pago de dietas a los miembros de órganos colegiados que se ausenten de la sesión para ejercer labores propias del cargo, ha sido admitida por la Contraloría General de la República en diversos pronunciamientos. Cita entre ellos el oficio 255/L/76 del 9 de febrero de 1976, el 5677 del 24 de mayo de 1988, el DAJ-2171 del 16 de octubre de 1998, y el DGAJ/2267/2001 del 5 de diciembre de 2001.

 

Agrega que el Reglamento Interno de la Junta Directiva regula lo referente al pago de dietas, y que su artículo 20 autoriza el pago cuando el directivo no asista a la sesión, siempre que la ausencia obedezca al cumplimiento de obligaciones encomendadas previamente por acuerdo de Junta Directiva, vinculadas estrictamente con sus funciones y en las que sea necesaria la representación oficial y directa de la Junta Directiva.

 

En lo referente al primer tema, debemos indicar que, efectivamente, la Contraloría General de la República, en los oficios que se mencionan, sostuvo la procedencia del pago de dietas a los miembros de órganos colegiados que estuviesen ausentes de la sesión por encontrarse ejerciendo labores propias del cargo; sin embargo, ese criterio, tal y como lo indicó la propia Contraloría en el oficio DGAJ/2267/2001 citado en la solicitud de reconsideración, carece de efectos vinculantes. Indica dicho oficio:

 

“… si bien el reconocimiento o no de un derecho al pago de dietas constituye una decisión que afectará los fondos públicos -como muchas otras decisiones de la administración en general- no entra por sí mismo en el ámbito de la competencia consultiva de esta Contraloría, de modo que por tal motivo su criterio no resultará vinculante para la administración que formula la consulta respectiva. Lo cual sí sucede respecto a la Procuraduría General de la República, que ostenta una competencia genérica como órgano consultivo superior de la Administración Pública”. 

 

Con posterioridad al oficio recién citado, la Contraloría reiteró que la competencia para pronunciarse con carácter vinculante sobre el tema en estudio corresponde a la Procuraduría, por lo que se ha abstenido de dictaminar sobre el punto. Tal es el caso, por ejemplo, de los oficios 14931/2001 del 17 de diciembre del 2001 y del 9222/2003 del 25 de agosto del 2003.

 

Por otra parte, en lo que concierne al Reglamento Interno de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., debemos indicar que si bien es cierto su artículo 20 autoriza el pago de dietas “… cuando la ausencia obedezca al cumplimiento de obligaciones encomendadas previamente por acuerdo de Junta Directiva y que se vinculen estrictamente con sus funciones y en las que sea necesaria la representación oficial y directa de la Junta Directiva, dentro o fuera del país”, también lo es que esa norma (que forma parte de un reglamento autónomo de organización) no puede privar sobre la Ley de Correos, ni sobre el reglamento ejecutivo de esa ley, el cual –como ya vimos– exige expresamente la asistencia a las sesiones como requisito para el pago de dietas. 

 

Sobre ese aspecto, esta Procuraduría ha sostenido, de manera reiterada, que en virtud de la gradación normativa prevista en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, los reglamentos autónomos están supeditados a la ley y a sus reglamentos ejecutivos. Así, en nuestro dictamen C-073-99 del 14 de abril de 1999, indicamos lo siguiente:

 

“…el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública -norma en la cual se regula la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo- establece que los reglamentos autónomos de los entes descentralizados están subordinados a los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes. Sobre la relación de subordinación a que se hace referencia, la doctrina ha dicho: <<... los reglamentos están también relacionados jerárquicamente entre sí: Los reglamentos ejecutivos prevalecen sobre los demás reglamentos; es decir, los autónomos de organización y de servicio>>. <<Los reglamentos independientes son normas internas de organización, de rango inferior al reglamento ejecutivo, que carecen de valor como normas fuera del ámbito interno para el que fueron dictadas>>. ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, segunda edición, 1997, páginas 405 y 416 respectivamente”. 

 

En sentido similar, en nuestra OJ- 116-2005, del 8 de agosto del 2005, indicamos lo siguiente:

 

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuándo una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

 

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes”. 

 

De conformidad con lo anterior, es claro que con la emisión del Reglamento Interno de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., se incurrió en un abuso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, admitiendo el pago de dietas sin la asistencia a la sesión del director interesado, en contradicción con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Correos y en el 15 de su reglamento ejecutivo. Esa situación obliga a desaplicar la norma de rango inferior, como lo es, el artículo 20 del Reglamento Interno de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A.

 

5.- El reconocimiento de viáticos no constituye una remuneración por los servicios prestados.

 

Sobre este punto, indica la solicitud de reconsideración que el dictamen bajo estudio sostiene “de alguna manera” que el director se ve retribuido con el pago de viáticos. Considera que esa tesis está equivocada, pues los viáticos están destinados únicamente al reembolso de gastos, por lo que la dieta es necesaria para el pago de los servicios prestados.  

 

Al respecto, debemos indicar que el dictamen que se solicita reconsiderar no sostiene que con el pago de viáticos se remuneren los servicios adicionales prestados por un director cuando representa a la institución dentro o fuera del país. De la lectura del artículo 1° de la Ley Reguladora de Gastos de Viaje y Transporte de Funcionarios del Estado, n.° 3462 de 26 de noviembre de 1964, es claro que los viáticos tienen otro objetivo.

 

Lo que sí indica el dictamen mencionado –reiterando pronunciamientos anteriores, y como un argumento adicional para rechazar la tesis jurídica del consultante– es que, por regla general, el pago de dietas es incompatible con el pago de viáticos, pues la dieta lleva ya implícito el reconocimiento de los gastos de transporte del lugar de trabajo o de residencia al lugar donde habitualmente han de celebrarse las sesiones.  Por esa razón, si se pagan dietas y viáticos al mismo tiempo, se estaría cancelando dos veces el mismo rubro. 

 

Eventualmente, en los casos en que un órgano colegiado, por razones justificadas, sesione en un lugar distante al que normalmente lo hace, podría pensarse en la posibilidad de cancelar simultáneamente viáticos y dietas; sin embargo, esa no es la situación sobre la cual se nos consultó en su momento.

 

III.- CONCLUSIÓN:

 

Con base en lo expuesto, lo procedente es confirmar en todos sus extremos el dictamen C-241-2005 del 1° de julio del 2005.” La Asamblea de Procuradores, en sesión I-2006 celebrada a las 14:30 horas del día 21 de marzo del año en curso, conoció y aprobó el proyecto de dictamen recién transcrito.

 

De la señora Gerente General de Correos de Costa Rica, atenta se suscribe;

 

 

 Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General

C-122-2006