Opinión Jurídica : 019 - del 20/02/2006

OJ-019-2006

20 de febrero de 2006

 

 

Lic. Gerardo González Esquivel

Presidente

Directorio Legislativo

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al proyecto de Ley para “DECLARAR ZONA URBANA A PLAYAS DEL COCO, DISTRITO TERCERO, SARDINAL, CANTÓN QUINTO DE CARRILLO, PROVINCIA DE GUANACASTE”, Expediente Nº 15.491, publicado en La Gaceta Nº 252 de 31 de diciembre de 2003, dictaminado afirmativamente por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración el 25 de octubre de 2005.

 

I.-  ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

Como es sabido la asesoría jurídica que brindamos al Poder Legislativo en el ejercicio de sus atribuciones parlamentarias lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por cuanto sus competencias son insustituibles por esta Institución vía dictamen.

           

Tampoco es procedente asumir la conformidad de este Despacho con el proyecto consultado ante una eventual falta de respuesta.  Ese efecto no lo atribuye la legislación en el caso, ya que la Procuraduría  no se encuentra comprendida dentro de los órganos y entidades previstas por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

            Dentro de esta óptica, hacemos los siguientes comentarios.

 

II.- MODIFICACIÓN PROPUESTA

 

            La iniciativa pretende exceptuar la aplicación de la Ley 6043 a los terrenos de la zona restringuida de Playas El Coco.

 

            III.- JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO

 

            En la exposición de motivos se afirma que los primeros pobladores llegaron alrededor de 1896 a lo que más tarde se llamó Playas El Coco, y con posterioridad la legislación impuso prohibiciones para adquirir títulos de propiedad.

 

Sin embargo, ya con antelación se había promulgado normativa que afectó a usos de utilidad general y dominio público los terrenos pertenecientes a la milla marítima terrestre. 

 

Así, en 1828 la Ley Nº 162 del 20 de junio reservó una milla de latitud sobre las costas del mar a favor de la marina, pesquería y salinas .

 

El 30 de julio de 1841, el Código General del Estado, estableció en su numeral 296: "…el flujo y reflujo del mar, sus riveras, los puertos, las ensenadas, radas y generalmente las porciones del territorio del Estado, que no son susceptibles de una propiedad privada, se considerarán como pertenecientes al dominio público."

 

La Ley Nº 7 del 31 de agosto de 1868, artículo 1º, prohibió denunciar tierras baldías comprendidas en una zona de dos mil varas de latitud, á lo largo de las costas de ambos mares.

 

En similar sentido a sus antecesoras, la Ley de Aguas Nº 11 del 26 de mayo de 1884, artículo 20, dispuso: "Es de dominio público la zona marítimo-terrestre o espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla."

 

También para justificar el proyecto se sostiene que los nacionales de escasos recursos no pueden competir con los megaproyectos turísticos provenientes de la inversión extranjera.  A pesar de ello, estimamos que "no es procedente desafectar bienes de dominio público, para atender necesidades específicas" (OJ-033-1997 del 21 de julio de 1997, OJ-058-1997 del 4 de noviembre de 1997 y OJ-178-2004 de 23 de diciembre de 2004).

 

Además, cabe preguntarse ¿si efectivamente los habitantes de Playas del Coco tendrán la capacidad técnica y económica para ser partícipes de manera directa en actividades de tipo comercial, incluyéndose la turística, o si por el contrario, operará igual principio que el señalado, en cuanto a que no podrán competir, quedando obligados a vender los terrenos, perder propiedades en embargos y remates, incrementándose el problema y agravándose sobre todo la situación particular y social?

           

En un asunto similar, en la opinión jurídica OJ-004-2005 señalamos:

 

“VI.1.4) RAZONES SOCIO-CULTURALES Y ECONÓMICAS COMO JUSTIFICANTES PARA PRIVATIZAR EL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE

 

            Por último, se invocan en el Proyecto “razones culturales, sociales, económicas y políticas” para su aprobación.

 

            La Sala Constitucional, en la resolución N° 02988-99, que declaró inconstitucional y anuló el artículo 8 de la Ley N° 7599, al analizar la desprotección de los bienes ambientales de dominio público, se opuso a que por solucionar un problema social "a unas cuantas personas, se pusiera en peligro nuestras áreas de conservación, con riesgo inminente de perjudicarlas, violentándose el principio precautorio de la Declaración de Río y el principio in dubio pro natura, pues en la protección de nuestros recursos naturales la precaución y la prevención contra la degradación y el deterioro deben ser principios dominantes”. (Dictamen C-321-2003).

 

            En las Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 y O. J.-058-97 la  Procuraduría emitió un criterio desfavorable a la desafectación de los bienes medioambientales del dominio público nacional, para favorecer a determinados grupos sociales, en perjuicio del interés público colectivo. 

 

            La Opinión Jurídica O. J.-033-97 se adhirió a las razones que llevaron al Poder Ejecutivo a vetar, el 6 de mayo de 1994, los artículos 158 y 160 de la Ley 7400, que autorizaban el otorgamiento de títulos de propiedad a quienes ‘tuvieran posesión decenal’ en terrenos situados dentro de la zona marítimo terrestre de ciertos sectores costeros de la provincia de Puntarenas.

 

            En ese veto, con acierto, el Poder Ejecutivo expresó que la existencia de pueblos o caseríos de escasos recursos ubicados en el demanio marítimo terrestre, si bien configura un problema social, no es justificación suficiente para privar, en beneficio de unos pocos, al resto de nacionales del derecho a disfrutar de esos bienes.

 

            Agregaba el veto que el surgimiento al mundo jurídico de disposiciones de este tipo, constituían no solo un nefasto precedente, por su lesión al patrimonio público estatal, sino también un auténtico portillo para que otras poblaciones en similares condiciones acudan al camino de analogía y reclamen para sí idénticos beneficios, con la consecuente mengua progresiva de nuestros litorales. Por otra parte, los fines sociales que presuntamente se lograrían pueden esfumarse con el tiempo a través de traspasos de los inmuebles, incluso a favor de personas extranjeras.

 

            “Los poderes públicos, anotamos en la  O. J.-058-97, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte los bienes del dominio público marítimo terrestre, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.).  Disponer el paso de estos a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado  es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen (ver dictámenes C-004-98 y C-264-2004, entre otros), con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y venideras.  En una palabra, daña el bien común.  De ahí que al no mediar un interés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente.

 

            El dominio público se justifica en la satisfacción del interés público. Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica.  La desafectación, cuando cabe, debe fundarse en  el hecho de haber cesado el interés público que originó la afectación”.

 

            (Sobre el deber de los poderes públicos de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales en orden al derecho a un medio ambiente sano, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 06322-2003 y 2004-04628 y los antecedentes que éste cita, entre otros).

 

            “El proyecto de Ley que se examina -adicionó la Opinión Jurídica O. J.-058-97- contradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en materia de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro patrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso racional y sostenible de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la población, etc. (Ver, entre otros, la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de 1976, art. 5 ; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, Ley Nº 7226 de 2 de abril de 1991, art. I ; Convenio sobre Diversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley Nº 7416 de 30 de junio de 1994; Convención de Ramsar , Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc.)

            Asimismo, es contrario a la tendencia de países más avanzados, que concientes de la fragilidad de los recursos marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones que satisfacen, han erigido en elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la titularidad y uso público de los bienes, la preservación de sus características naturales y una conveniente administración que concilie las necesidades a corto y largo plazo, en provecho de todos. Estos últimos objetivos inspiran la Carta Europea de Litoral suscrita en Khania (Creta), el 8 de octubre de 1981, por la Conferencia Plenaria de las Regiones Periféricas Marítimas de la entonces Comunidad Económica Europea.

 

            Acorde con ello en las legislaciones de diversos países europeos se potencia la técnica demanial del dominio marítimo-terrestre, ligada a una concepción conservacionista”. (…)

 

            Son aplicables al caso las palabras que consigna la Exposición de Motivos de la Ley española de Costas, N° 22/1988:

 

            El demanio marítimo terrestre es "patrimonio colectivo especialmente valioso", "espacio natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos". "Es responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes, conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras". (Opinión Jurídica O. J.-058-97).

 

            (Sobre la consideración de la zona marítimo terrestre como bien medioambiental, cfr. además los dictámenes C-004-98 y C-002-98).”

 

IV.- RESTRICCIONES PARA EL ACCESO PÚBLICO A LA PLAYA Y

      AFECTACION DEL PAISAJE

 

La Ley 6043 (artículos 20), y su Reglamento (artículo 21), determinan el acceso a la zona pública, para asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, mar litoral, riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural. (Dictámenes C-228-98 y C-026-2001).

 

 Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado”. (Dictámenes C-026-2000 y C-077-2001).  El acceso es funcional y se ejercita, por regla, a través de la vía pública (comunidad de medios) cuya previsión  deben contemplar los planes reguladores.  El libre y seguro tránsito que se garantiza en la zona pública es esencialmente para el disfrute colectivo, protección y vigilancia del demanio marítimo (mar, playas, etc.); no en función de fundos e intereses privados (Dictamen C-228-98).

 

            El uso público y común de la zona pública debe ser normal y razonable.  Su destino a libre tránsito peatonal y uso común en la práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento no se concilia con una declaratoria de “zona urbana” a Playas de El Coco, pues la privatización de la zona restringida menoscaba en forma gravemente riesgosa la posibilidad de acceder a la zona pública a través de accesos idóneos previstos en los instrumentos de planificación costera, y afecta la preservación del estado natural de sus recursos, entre ellos el paisaje, bien jurídico  de reconocida tutela (artículos 50 y 89 constitucionales; Sala Constitucional, votos 3705-93, 6240-93, 2001-3967, 2003-6324, adicionado por el Nº 2004-4949; opinión jurídica Nº OJ-042-2005 de 31 de amrzo de 2005), ante la desmedida proliferación de construcciones de alto impacto que ya aqueja a otras ciudades litorales como Jacó y Puntarenas. 

 

V.- BOSQUES DE MANGLAR, NATURALEZA, SERVICIOS AMBIENTALES,

     AFECTACIONES PERJUDICIALES

 

En Playas El Coco hay dos manglares 3 has. 9350 m2 y 2 has. 230 m2.  El primero, alcanza una distancia de 329 m. sobre el continente desde la pleamar, mientras que el segundo, 185 m..  Ambos se ubican entre las coordenas horizontales 281 - 282 y las verticales 349.5 - 351 de la hoja cartográfica Carrillo Norte. (Instituto Geográfico Nacional, Oficio Nº 06119 de 17 de febrero de 2006, cuya copia se adjunta), y por ende quedan comprendidos dentro de la extensa porción de terreno que el proyecto declara zona urbana.

 

Sobre estos bienes demaniales, en la opinión jurídica Nº 122-2000 del 6 de noviembre del 2000, señalamos:

 

"Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).

 

Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la actualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa calificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas Protegidas y sus respectivas Areas de Conservación regionales, regulados en diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio de Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58 incs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58 sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2° de su Reglamento).

 

A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohíbe las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".

 

Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar aun taladas continúan siendo de dominio público.

 

Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público e imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares puede consultarse el dictamen C-102-96."

           

            Con anterioridad, el domino público de las áreas de manglar lo consagra la Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942, artículos 1, inciso 2); 3, inciso 3) y 69.  Y, con base en esas disposiciones, Sala de Casación en sentencia 121 de 16 horas de 14 de noviembre de 1978, sentó el criterio de que los esteros y man­glares salados donde crecen éstos, forman una sola unidad inmobi­liaria, sin tener relevancia los vocablos bajo los que se deno­mine la porción de agua salada que se conecta con el mar ("Quebrada", "Estero”, en sentido amplio, etc.).

           

            Valga tomar en cuenta que los manglares son ecosistemas costeros exclusivos de las áreas tropicales y subtropicales, con una temperatura del agua superior a los 20°C, las diversas especies han desarrollado estrategias anatómicas y fisiológicas, que les permiten sobrevivir en condiciones fluctuantes de salinidad y suelos casi anaeróbicos. Así por ejemplo, poseen glándulas secretoras de sal en la superficie de las hojas o mecanismos de filtración que impiden la entrada de grandes cantidades de sal a través de sus raíces.  Su forma de pirámide les da mayor capacidad en suelos inestables y les permite un mayor intercambio de gases a través de poros que absorben el oxígeno del aire durante la marea baja.  Algunas especies poseen estrategias reproductivas como la viviparidad, que permite que la semilla germine y crezca en la planta madre antes de desprenderse, o de criptoviviparidad, donde la semilla que está dentro de una cápsula germina cuando encuentra las condiciones adecuadas.

 

            Constituyen la base de una cadena alimentaria, pues al caer al agua sus hojas y ramas, éstas se descomponen por la acción de la temperatura, las bacterias y los hongos.  Como resultado de ese proceso, se liberan sustancias nutritivas que proveen alimento a una gran variedad de animales, como peces, cangrejos, camarones y moluscos, y éstos forman también parte del alimento de otros organismos.  Los manglares a su vez son refugio para las larvas y juveniles de muchas especies de peces y crustáceos; así como para aves migratorias o permanentes que encuentran en ellos un lugar ideal para anidar o vivir.  Actúan como barrera estabilizadora que impide la erosión de la costa y juegan un papel importante en el funcionamiento de otros ecosistemas adyacentes, como pastos marinos y arrecifes de coral (SILVA, Margarita, Manglares, Centro de Investigaciones en Ciencias del Mar, Escuela de Biología, Universidad de Costa Rica, en Historia Natural de Golfito, Editado por Jorge Lobo Segura y Federico Bolaños Vives, Santo Domingo de Heredia, Instituto Nacional de Biodiversidad, 2005, pp. 55-56).

 

            La Unión Mundial para la Naturaleza elenca los servicios que brindan los humedales costeros así:  control de inundaciones, bloqueo de aguas saladas, vías de comunicación, mantenimiento de la biodiversidad, conservación de especies silvestres, investigación y educación, retención de sedimentos, retención de nutrimentos, remoción de tóxicos, mantenimiento de microclimas y previenen el desarrollo de suelos ácidos azulfatados (Humedales de Mesoamérica. Sitio Ramsar de Centroamérica en México, área de humedales y zonas costeras de la UICN, directores Enrique Laman y Rocío Córdoba, 1999, p.12).

 

Sin embargo, el exceso en la población humana y la intensidad de uso de los recursos entre ellos el crecimiento urbano en los límites del manglar amenazan con su rápido deterioro y áreas grandes han desaparecido. (“Inventario de los Humedales en Costa Rica”, MINAE/SINAC - UICN/HORMA, primera edición, San José, Costa Rica, 1998, p.174 a 175 y “Manual para la identificación y clasificación de humedales en Costa Rica” MINAE/SINAC - UICN/HORMA, primera edición, San José, Costa Rica, 1997, p. 11).

 

En una oportunidad anterior, donde también se pretendió privatizar áreas insulares en perjuicio de bosques de mangle, en la opinión jurídica Nº OJ-058-1997, indicamos:

 

"La Isla de Chira contiene importantes y densas áreas de manglar y un estero (Nancite), que sea cual fuere su extensión constituyen zona pública (artículo 11 de la Ley 6043).  Según estudio de los investigadores de la Universidad de Costa Rica Geovanny Cordero y Sergio Feoli, el manglar de la Isla Chira conforma el humedal más grande del área continental, 9.95 kilómetros cuadrados, y representan un porcentaje de 25.19 de la superficie de la isla. Con lo cual, alcanza una franja superior a los cincuenta metros; extremo que no toma en cuenta la norma propuesta…Disponer el paso de éstas a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente. “

 

            Al declarse zona urbana la faja de terreno con un ancho de 400 m. a partir del nivel máximo de la pleamar, es claro que el proyecto desmejora la protección de los únicos humedales costeros con que cuenta Playas El Coco, así como sus valiosos servicios ambientales ya reseñados.

 

VI.- RAZONES DE ORDEN POLITICO-ADMINISTRATIVO

 

Si la ciudad es el eje del cantón donde se concentra el gobierno local.  Y por ende constituye un centro administrativo unitario, cuya unidad es el propio municipio; y en nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio, entonces no se entiende cómo se le atribuye a un sitio (Playas El Coco) del distrito Sardinal, del cantón de Carrillo, los efectos de excepción previstos en el artículo 6 de la Ley 6043.

 

Esa falta de orden político administrativo no se subsana haciendo una declaratoria de zona urbana a espaldas del procedimiento contemplado en nuestra Constitución (artículos 168 y 169). En ese sentido, en la opinión jurídia Nº OJ-004-2004, apuntamos:

 

“IV.-CONDICIÓN DE CIUDAD

 

También están excluidas de la Ley 6043 las áreas de las ciudades (vid. artículo 6°).

 

En aplicación sistemática del Código Municipal (artículo 3° del actual, Ley 7794, y 3° del anterior, Ley 4574, vigente al promulgarse la 6043) y la normativa de división territorial administrativa de la República (Ley N° 4366 y Decretos 25677, 21860, 29267-G del 2001), ciudad es la población cabecera de cantón…

           

Las ciudades litorales en el país son: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó (Garabito),Golfito y Quepos (Aguirre). (Dictamen C-002-99 y Opinión Jurídica O. J.-253-2003).

 

            IV.1) CIUDAD LITORAL 

 

Ahondando en el tema de ciudad litoral, hemos señalado:

 

“La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades situadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en nuestro dictamen C-002-99.

 

Esto plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.

 

"La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema de vida urbano, bajo un gobierno local.

 

La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un mínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo reconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de 1969, en el artículo 15.

En suma, la ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la realización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad; ocupado por una población relativamente grande, permanente y socialmente heterogénea, en la que se dan funciones de residencia, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura las condiciones de vida humana.

 

En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio.  La ciudad constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos." (Dictamen C-062-89 y Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003 y O. J.-172-2004. Se incorpora el subrayado). 

 

Para erigir un nuevo cantón el territorio debe contar con al menos el uno por ciento de la población total del país. (Ley 4366, art. 9°).

 

IV.3) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA

 

La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población". De donde se deduce que "toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.

 

Con la errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’ bastaría la creación o desarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar esos espacios, lo que no es el espíritu que inspira la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al contrario, por el régimen publicista (…). A lo que se liga la dificultad a menudo existente para precisar los límites de lo urbano, dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y haciendo movediza o sutil la frontera entre ambos."

 

En lo atinente a las costas las únicas ciudades litorales, cabeceras de cantón, que ostentan ese rango por declaratoria legal son: “Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 de 1° de agosto de 1902), Puerto Cortés de Osa (Ley 2155 de 13 de setiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980, art. 3),  Golfito y Quepos (Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963”. (Dictamen C-002-99 y Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, y 172-2004).

 

VII.- VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

 

            Además, de desproteger bienes medioambientales que requieren conservarse para uso y disfrute actual y futuro (artículos 50 y  121, inciso 14, constitucionales), y de vulnerar nuestro orden político administrativo, la iniciativa incorpora otro probable roce de constitucionalidad, contrario a los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

 

            Ello pues se introduce una discriminación negativa que infringe los numerales 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sin razonable justificación al privilegiar a los presuntos pobladores y ocupantes costeros de Playas El Coco, a quienes faculta adquirir propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, mientras que a los demás en el resto del país sólo se les permitió continuar ocupando los inmuebles, en calidad de usuarios del dominio público, previa aprobación de solicitud formal por el municipio, con observancia de requisitos legales (Ley 6043, artículos 48, pfo. 2°, y 70; y 75  de su Reglamento.), siendo esa condición de carácter personal e intransferible (Dictámenes C-157-95 y C-155-2003; Opinión Jurídica O. J.-253-2003, entre otros).

 

VIII.- CONCLUSION

 

Los aspectos anteriormente mencionados reafirman el criterio de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que el Proyecto es desfavorable para los intereses públicos y por ende aconseja no aprobarlo.

 

Cordialmente,

 

 

Lic. Mauricio Castro Lizano             Licda. Meylin Gutiérrez Méndez

Procurador Adjunto                           Abogada de Procuraduría      

 

 

OJ-019-2006  

ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. MANGLARES. PAISAJE. DESAFECTACIÓN. CIUDAD LITORAL. ZONA URBANA.  

La Comisión Permanente de Gobierno y Administración dictaminó afirmativamente el proyecto de Ley para “DECLARAR ZONA URBANA A PLAYAS DEL COCO, DISTRITO TERCERO, SARDINAL, CANTÓN QUINTO DE CARRILLO, PROVINCIA DE GUANACASTE”, Expediente Nº 15.491, publicado en La Gaceta Nº 252 de 31 de diciembre de 2003, que exceptúa la aplicación de la Ley 6043 a los terrenos de la zona restringida de Playas El Coco, al declarar zona urbana la faja de terreno con un ancho de 400 m. a partir del nivel máximo de la pleamar.  

El Lic. Mauricio Castro Lizano , Procurador Adjunto y la Licda. Meylin Gutiérrez Méndez, Abogada de Procuraduría, en la opinión jurídica Nº OJ-019-2006 del 20 de febrero de 2005, dirigida al Presidente de la Asamblea Legislativa, Lic. Gerardo González Esquivel, señalan que el proyecto desmejora la protección de los únicos humedales costeros con que cuenta Playas El Coco, así como sus valiosos servicios ambientales.  Agregan que la privatización de la zona restringida menoscaba en forma gravemente riesgosa la posibilidad de acceder a la zona pública a través de accesos idóneos previstos en los instrumentos de planificación costera, y afecta la preservación del estado natural de sus recursos, entre ellos el paisaje, pues se verá perjudicado con obras de alto impacto, como ya acontece en otras ciudades litorales como Puntarenas y Jacó.  

Además, el pronunciamiento sostiene que la iniciativa vulnera nuestro orden político administrativo, pues la ciudad es el eje del cantón donde se concentra el gobierno local, y en nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio (dictamen C-002-99 y opiniones jurídicas 122-2000, 253-2003, 004-2004,y 172-2004), entonces no se entiende cómo se le atribuye a un sitio (Playas El Coco) del distrito Sardinal, del cantón de Carrillo, los efectos de excepción previstos en el artículo 6 de la Ley 6043. Esa falta de orden político administrativo no se subsana haciendo una declaratoria de zona urbana a espaldas del procedimiento contemplado en nuestra Constitución (artículos 168 y 169).  

Y, con base en los aspectos mencionados, se reafirma el criterio de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que el Proyecto es desfavorable para los intereses públicos y por ende aconseja no aprobarlo.