Dictamen : 068 - del 20/02/2006

C-068-2006

20 de febrero de 2006

Señor

Alfredo Jones León

Director Ejecutivo

Poder Judicial

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número 9346-DE-05, de fecha 28 de noviembre de 2005, por medio del cual consulta lo siguiente:

a)      Sumas giradas de más por concepto de salario a un exservidor, que para el momento en que se detecta el error ostenta la condición de jubilado. Tiene claro esta Administración que el procedimiento sería el ordinario contemplado en la LGAP, con un plazo de prescripción  de cuatro años.

b)      Sumas giradas de más por cálculo incorrecto de extremos laborales con ocasión de la conclusión de la relación laboral. Igualmente tiene claro esta Administración que el procedimiento ordinario contemplado en la LGAP sería el que debe seguirse, con un plazo de prescripción de cuatro años.

c)      Procedimiento a tramitar en el caso de sumas giradas de más a quienes ostentan la condición de jubilados o pensionados y el plazo de prescripción en estos supuestos?

d)      Procedimiento a tramitar en el caso de sumas giradas de más a jubilados o pensionados que disfrutando de tal condición, reciban salario del Estado y el plazo de prescripción a aplicar en estos supuestos?

e)      Plazo de prescripción a aplicar y a partir de cuándo se computa en el caso de que una suma girada de más sea girada en un solo tracto o sea  girada por un determinado lapso.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la División de Asesoría, materializada en el oficio 2024-DE/AL-05 de 28 de noviembre de 2005, según la cual, por un lado, en los casos de recuperación de sumas pagadas en exceso a exservidores, sea por concepto de salarios cuando ostentaban la condición de servidores activos o por concepto de prestaciones legales ante su retiro, se estima que el plazo de prescripción al que está sujeta aquella potestad cobratoria es de 4 años (art. 198 de la Ley General de la Administración Pública) y que para ello debe seguirse indistintamente el procedimiento ordinario previsto por el numeral 308 y siguientes de esa misma Ley. Por otro lado, en tratándose del cobro de sumas giradas con base en cálculos erróneos en la fijación inicial del monto de pensión o jubilación asignable, o bien en la determinación de los reajustes de pensión posteriores, e incluso en los casos en los que debió operar una suspensión de la prestación económica por devengar sueldos del Estado, considera que el plazo extintivo de la gestión cobratoria es de 10 años (868 del Código Civil), y que por no ser servidores públicos sus beneficiarios, no puede desarrollarse procedimiento administrativo ordinario para recuperar aquellas sumas indebidamente pagadas.

I.- Sobre lo consultado.

Como es del estimable conocimiento del órgano consultante, tanto el trámite para recobrar sumas dinerarias pagadas de más, como el plazo de prescripción dentro del cual debe ejercerse aquella acción cobratoria por parte de la Administración Pública, han sido temas recurrentes en nuestra jurisprudencia administrativa (Véanse al respecto los dictámenes C-061-96 de 6 de agosto de 1996, C-137-96 de 6 de agosto de 1996, C-124-97 de 8 de julio de 1997, C-226-97 de 1º de diciembre de 1997, C-250-97 de 24 de diciembre de 1997, C-111-2002 de 7 de mayo de 2002 y C-376-2004 de 13 de diciembre de 2004, así como el pronunciamiento OJ-252-2003 de 1º de diciembre de 2003).

             Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre esas materias, que por demás no desconoce el órgano consultante, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos temas. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa dos importantes corolarios de interés para abordar la puntual respuesta a sus interrogantes.

Dichos corolarios son los siguientes:

Ø      Para efectos de recuperación de sumas dinerarias pagadas en exceso o indebidamente reconocidas por parte de la Administración Pública, independientemente de que éstas sean o hayan sido giradas a favor de servidores públicos, exservidores, jubilados, con base en lo dispuesto por los numerales 198, 207 y 208 de la Ley General de la Administración Pública, se tendrá siempre un plazo de cuatro años como límite para gestionar la acción cobratoria respectiva, ya sea a través del cobro administrativo pertinente (arts. 308 y siguientes, en relación con el 148 y siguientes, todos de la Ley General de la Administración Pública)  o bien, en caso de resultar infructuoso aquél, planteando el proceso ejecutivo correspondiente en sede jurisdiccional.

Cabe mencionar que como punto de partida de aquel plazo extintivo, debe tomarse el momento en que la denuncia o el informe que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo tendente a determinar la responsabilidad civil, se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para incoarlo. Y cabe indicar que dicho plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento administrativo levantado al efecto por parte de la Administración activa, con conocimiento del interesado, y vuelve a correr una vez dictado el acto final respectivo (Dictamen C-307-2004 op. cit).

Ø      El único elemento diferenciador a tomar en cuenta en todos esos casos, es si aquél pago indebido o en exceso se sustentó formalmente en un  acto administrativo declaratorio de derechos; pues la existencia o no de aquella manifestación formal de la voluntad administrativa determinará la exigencia inexcusable de ejercer o no, de previo a la gestión cobratoria aludida en el párrafo anterior, la potestad de autotutela administrativa, ya sea a través del instituto de la lesividad  (numerales 183.1 de la Ley General de la Administración Pública, 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) o bien, de manera excepcional, de la potestad anulatoria administrativa (artículo 173 de la citada Ley General); procedimientos que deberán de seguirse en respeto del principio constitucional de intangibilidad de los actos propios (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995, de la Sala Constitucional) y siempre dentro del plazo de caducidad de 4 años; plazo rígido y fatal —aceleratorio y perentorio— que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular, y que legalmente se establece en ambos casos (arts. 35.1 de la citada Ley Reguladora y 173.5 de la Ley General).

Véase que la propia Ley General de la Administración Pública, en su numeral 200 sugiere que  una vez que se declare la invalidez de actos administrativos, la autoridad que la resuelva deberá, entre otras cosas, iniciar de oficio el procedimiento que corresponda para deducir las responsabilidades consiguientes.

Así las cosas, de previo a que la Administración decida iniciar cualquier gestión cobratoria, es aconsejable  que analice y valore detenidamente, si aquél pago indebido o en exceso se fundamenta o no en un acto declaratorio de derechos, pues en caso de ser así, de previo a iniciar el proceso de cobro administrativo aludido en el primer corolario, deberá revertir aquel acto administrativo a través de los procedimientos especiales aludidos en el corolario segundo, según corresponda en atención del grado de disconfomidad sustancial con el ordenamiento jurídico que contenga.

Ahora bien, a pesar de que el consultante afirma tener claro tanto el trámite como el plazo de prescripción por aplicar en los supuestos enunciados en las preguntas a) y b) de su consulta, sugerimos que se reexamine su posición especialmente respecto al trámite a seguir en esos casos, y la adecue, como corresponde, a los presupuestos o corolarios anteriormente aludidos, pues según sea que el pago indebido o en exceso se sustente o no formalmente en un  acto administrativo declaratorio de derechos, ello determinará el trámite a seguir en cada caso.

Nos limitaremos a continuación a darle especial atención a las preguntas d) y e), no así a la c), porque ésta puede ser subsumida en los corolarios anteriormente enunciados; quizás respecto de esta última debamos hacer una única y especial mención: de que a falta de normativa de rango legal que prevea en nuestro ordenamiento jurídico algún plazo genérico de prescripción en materia de pagos indebidos o excesivos en materia de pensiones y jubilaciones, y ante la carencia de regulación especial al respecto dentro del régimen especial contributivo del Poder Judicial, la obligada conclusión a la que debemos llegar, por necesaria integración normativa (artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública), es que el ejercicio de la potestad cobratoria de la Administración Pública en esos casos, deberá de regirse por las disposiciones atinentes de la Ley General (numerales 198, 207 y 208). Y es que si la relación jurídica entre la Administración y el administrado está regentada por el Derecho Administrativo, las reglas aplicar, en cuanto a la prescripción, serán las que señale este subsistema o, en su defecto, las de carácter general aplicables a todas las disciplinas jurídicas. Recuérdese además que “El Derecho Administrativo no se heterointegra con las normas y principios del Derecho Privado (civil y mercantil), puesto que, esta última rama del derecho resulta ‘non grata’ y aplicable en último término o in extremis para resolver los diversos problemas de hermenéutica y aplicación, dada la peculiaridad de las instituciones del derecho administrativo (v. gr. responsabilidad administrativa, servicio público, función pública, etc.)…" ( JINESTA LOBO, Tratado de Derecho Administrativo, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín Colombia, Tomo I, páginas 145 y 146).

La pregunta d), por su parte, nos adentra sin lugar a dudas al tema de incompatibilidad del desempeño de un cargo público remunerado con el percibo de pensiones públicas; regla que en el Poder Judicial está prevista en el numeral 234  de su Ley Orgánica.

            Pese a la existencia de aquella previsión normativa, en materia de pensiones y jubilaciones hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones, en las que ya ampliamente a ahondado la Procuraduría General:

            En primer lugar, con estricta sujeción a los mandatos constitucionales derivados de los artículos 73 y 74 de nuestra Carta Política, podemos afirmar que dada la naturaleza de la prestación económica en la que se traduce o materializa ese derecho, y por su índole social, el derecho a la pensión se constituye como un derecho de aplicación inmediata en aquellos eventos en los cuales está destinado a suplir el mínimo vital básico de las personas, por lo que su desconocimiento una vez consolidado, comprometería seria e ilegítimamente la dignidad de su titular, en el tanto éste depende de la pensión para satisfacer sus necesidades básicas (Pronunciamiento C-368-2003 del 20 de noviembre del 2003). Con lo cual se dejaría en franca desprotección a los adultos mayores beneficiarios de tales derechos, todo en violación con el deber constitucional contenido en el numeral 51 de nuestra Carta Política (dictamen C-165-2005 de 4 de mayo de 2005).

            Segundo término, si un administrado cuenta con una declaratoria a su favor de un beneficio de pensión por determinado régimen, a todas luces ello constituye un acto declaratorio de derechos subjetivos que sólo puede ser revocado o en su caso anulado, por los medios previstos por el ordenamiento; y hasta tanto ello no se produzca, aquél se presume legítimo, eficaz, y por tanto, ejecutorio, es decir, obliga a su inmediato cumplimiento aunque se discrepe sobre su legalidad. (Resolución número 2003-03633 de las 16:52 horas del 6 de mayo del 2003, así como las sentencias números 2002-4916 de las 08:49 horas del 24 de mayo del 2002 y 2002-5430 de las 11:18 horas del 31 de mayo del 2002, todas de la Sala Constitucional).

Y en ese contexto, ya en algunas oportunidades la Procuraduría General ha señalado, de forma categórica, que la Administración no está jurídicamente habilitada para dejar de aplicar unilateralmente beneficios económicos que - a su criterio- fueron mal reconocidos a un jubilado o pensionado. Para suprimir esos pagos sería necesario anular el acto en que se fundamentan o bien corregir el error material que pudiese presentar, todo lo cual requiere de un procedimiento administrativo previo (Entre otras, véase el dictamen C-328-2001 de 28 de noviembre de 2001).

Y no puede obviarse que existe jurisprudencia constitucional que delimita, en forma contundente, el trámite a seguir, previo a cualquier gestión cobratoria que pudiera intentarse, cuando debió operar aquella suspensión del beneficio económico concedido por concepto de jubilación o pensión del régimen del Poder Judicial; máxime cuando se ha establecido, de forma contundente y en total armonía con nuestra posición al respecto, que el otorgamiento de aquella prestación económica constituye un típico acto declaratorio de derecho, que forma parte del "patrimonio constitucional" del beneficiario y del cual éste no puede ser despojado por la Administración Pública sin seguir los procedimientos legales establecidos al efecto, a los que ya hemos hecho expresa referencia (Resolución Nº 2005-08897 de las 17:53 horas del 5 de julio de 2005).

Y cabe advertir que la Sala Constitucional ha sido enfática en advertir que a falta de regulación normativa de rango legal y de carácter especial sobre la materia, para suspender o cancelar un beneficio de pensión o jubilación: “No puede someterse al administrado a un procedimiento administrativo que otorgue menos garantías que las que un ordenamiento superior a reconocido como integrante del debido proceso. En ese sentido, si la Ley General contiene un procedimiento ordinario, establecido para aquellos supuestos en los que el administrado podría derivar del acto final, un perjuicio grave, no puede la Administración someterlo a otro distinto, sumario y menos garantista. Hacerlo lesiona su derecho a un debido proceso, así como los principios de legalidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica” (Resolución Nº 2005-10380 de las 14:49 horas del 10 de agosto de 2005).

Por último, en cuanto al “dies a quo” o momento a partir del cual se comienza a computar el plazo de prescripción aludido, podríamos afirmar, como criterio orientador, que cuando la obligación es, como sería en los casos consultados, de pagar una suma de dinero, como regla general la prescripción comienza a correr desde el momento en que el acreedor tiene expedita su acción de exigir el pago respectivo, conforme a la doctrina del numeral 874 del Código Civil. Este el caso típico de las obligaciones pagaderas en cuotas periódicas o sucesivas, en que cada una de ellas empieza a prescribir desde la fecha de su respectivo vencimiento, por ejemplo.

         Aunque el principio enunciado pareciera ser en sí mismo claro, sabemos que su aplicación –como bien lo advierte Usted en su misiva- suele dar lugar a ciertas dificultades. En todo caso, consideramos que es resorte exclusivo de la Administración activa, y en especial del órgano consultante, el determinar y decidir sobre la correcta implementación de estos principios en cada una de las situaciones en las que la solución pareciera no ser del todo clara. Y serán en última instancia, nuestros Tribunales de Justicia quienes tendrán la última palabra al respecto (Véase en sentido similar el dictamen C-368-2003 de 20 de noviembre de 2003).

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General en lo que interesa concluye que:

¨      Indistintamente que se esté frente a servidores activos, exservidores, pensionados o terceros administrados, de previo a que la Administración decida iniciar cualquier gestión cobratoria, es aconsejable  que analice y valore detenidamente, si la suma que pretende recuperar por el pago indebido o en exceso se fundamenta o no en un acto declaratorio de derechos, pues en caso de ser así, de previo a iniciar el procedimiento de cobro administrativo (art.s 308 y siguientes, en relación con el  149 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), deberá revertir aquel acto administrativo, ya sea a través del instituto de la lesividad (numerales 183.1 de la Ley General de la Administración Pública, 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) o bien, de manera excepcional, de la potestad anulatoria administrativa (artículo 173 de la citada Ley General); procedimientos que deberán de seguirse según corresponda en atención del grado de disconfomidad sustancial con el ordenamiento jurídico que contenga aquél acto.

¨      Para efectos de recuperación de sumas dinerarias pagadas en exceso o indebidamente reconocidas por parte de la Administración Pública, independientemente de que éstas sean o hayan sido giradas a favor de servidores públicos, exservidores, jubilados o terceros como simples administrados, con base en lo dispuesto por los numerales 198, 207 y 208 de la Ley General de la Administración Pública, se tendrá siempre un plazo de cuatro años como límite para gestionar la acción cobratoria respectiva, ya sea a través del cobro administrativo pertinente (arts. 308 y siguientes, en relación con el 148 y siguientes, todos de la Ley General de la Administración Pública)  o bien, en caso de resultar infructuoso aquél, planteando el proceso ejecutivo correspondiente en sede jurisdiccional.

¨      La determinación del “dies a quo” o momento a partir del cual se comienza a computar el plazo de prescripción aludido en caso de sumas giradas en un único tracto o bien en tracto sucesivo, es de resorte exclusivo de la Administración activa.

Sin otro particular,

  

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

 

 

LGBH/gvv

[1]           La Administración debe resolver y notificar la resolución final del procedimiento (artículo 150.1 de la Ley General de la Administración Pública) y cumplir con los requisitos de ley, indicando de forma expresa el adeudo, su razón de ser y el monto al que asciende. Asimismo, debe realizar dos intimaciones que prevengan al funcionario o bien al interesado de la devolución de la suma pagada en exceso (artículo 150.2 Ibídem).

[1]           Una vez realizado el trámite, y ante la negativa de pago, el Jerarca Administrativo puede proceder a expedir certificación de conformidad con el artículo 149 de la Ley General, que servirá como título ejecutivo en el proceso judicial, el cuál se respaldará con el expediente administrativo levantado al efecto.

[1]               De conformidad con lo dispuesto por el numeral 878 del Código Procesal Civil, "El efecto de la interrupción es inutilizar para la prescripción todo el tiempo corrido anteriormente". Lo cual nos lleva a concluir, que una vez que aquella interrupción cesa, inicia de nuevo el plazo originalmente establecido.

[1]           La lesividad es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional. En efecto,  el proceso de lesividad está concebido en nuestro ordenamiento como un proceso de carácter especial, con trámites y características propios, que lo diferencian de otros procesos en los que se manifiesta la potestad de autotutela administrativa; tanto así, que la declaratoria de lesividad por parte de la Administración, no es más que un trámite procesal, que no afecta el acto o contrato cuya nulidad se pretende; inclusive este caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente o incluso, pero también excepcionalmente, la Contraloría General de la República, según reforma efectuada al artículo 10 de la citada Ley Reguladora, por la Ley 8422 -, ya que será el Juez, quien con los elementos que se hagan llegar al juicio, el que determine si el acto se encuentra viciado o no. Y de acuerdo con los artículos 10.4, 35.1 y 37.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Administración tiene cuatro años[1] –contados  de la fecha en que hubiese sido dictado- para declarar lesivo el acto; fuera de ese plazo la Administración no puede ejercer válidamente su potestad de autotutela.  Y dos meses, a partir de ese momento, para interponer el respectivo proceso judicial, de lo contrario, en aquél último supuesto, existirá caducidad de la acción de lesividad (Véase al respecto el pronunciamiento C-107-2005 de 9 de marzo de 2005,  la resolución Nº 251-2000 de 16 horas del 4 de setiembre del 2000 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera, así como las sentencias Nºs 28 de las 14:30 horas del 18 de abril de 1997, 134 de las 14:35 horas del 23 de setiembre de 1992, 17 de las 16:00 horas del 13 de febrero de 1998, 56 de las 14:40 horas del 29 de mayo de 1998 y 177 de las 09:05 horas del 11 de octubre de 1991, todas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

[1]           La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”

[1]           Norma que indica, en forma clara y precisa, que el ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del Derecho, el cual recoge el principio de la autonomía del Derecho Administrativo, y que sólo puede recurrirse al Derecho privado y sus principios en el tanto y cuanto no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, debemos necesariamente determinar si existe o no una norma escrita en este ordenamiento que regule la materia.

[1]           “Artículo 234.- Al jubilado o pensionado, se le suspenderá del goce del beneficio, durante el tiempo que esté percibiendo cualquier otro sueldo del Estado, de sus bancos, de sus instituciones, de las municipalidades, de las juntas de educación y de las empresas de economía mixta (...) “.

[1]           Una vez realizado el trámite, y ante la negativa de pago, el Jerarca Administrativo puede proceder a expedir certificación de conformidad con el artículo 149 de la Ley General, que servirá como título ejecutivo en el proceso judicial, el cuál se respaldará con el expediente administrativo levantado al efecto.