Opinión Jurídica : 021 - del 21/02/2006

OJ-021-2006

21 de febrero de 2006

Licenciada

Rocío Barrantes Solano

Jefa de Área de la Comisión Permanente

Ordinaria de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su carta del 06 de julio del 2005, recibida en mi despacho el día de hoy, a través de la cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Autorización al Consejo Nacional de Producción para donar finca del Partido de Puntarenas, matrícula 026778-000”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 15.841.

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el diputado.

I.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.

Según se indica en la exposición de motivos y así se desprende de su articulado, la iniciativa tiene como finalidad el autorizar al CNP a segregar y donar un terreno de su propiedad a favor de una serie de órganos y entes públicos, así como entidades privadas de interés social, para que construyan o instalen sus sedes regionales en el cantón de Aguirre.

Se señala también en el proyecto de ley que los beneficiarios no pueden variar su uso, salvo que el Concejo de la Municipalidad de Aguirre así lo apruebe mediante una mayoría calificada.

Por último, se expresa que si pasado cinco años después del traspaso los diferentes beneficiarios no han comenzado las construcciones de las edificaciones respectivas, deberán traspasar los predios donados a la Municipalidad de Aguirre para darle el uso que el Gobierno local crea conveniente.

II.- SOBRE EL FONDO.

No cabe duda que, conforme al mandato constitucional del inciso 14 del artículo 121 constitucional, se requiere de una ley de la República para disponer de los bienes de la Nación (véase el voto de la Sala Constitucional n.° 3821-02). En el caso que nos ocupa, se le da una autorización al CNP para segregar y donar varios predios a distintos órganos y entes públicos, así como a entidades privadas de interés social, concretamente: a la Asociación Guías y Scout de Costa Rica y a la Cruz Roja Costarricense. Hasta aquí, se puede afirmar que se está cumpliendo con el precepto constitucional por doble partida, pues se propone la norma legal para disponer de los citados inmuebles, por un lado, y se autoriza a la institución autónoma respectiva, por el otro, con lo cual, en este último punto, se respeta la autonomía que le reconoce y garantiza el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), específicamente el numeral 188.

No obstante, nos surge una duda de constitucionalidad en relación con el numeral 3°, pues mediante él se podría estar quebrantado la independencia que le garantiza el numeral 9 de la Carta Fundamental al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, así como la autonomía que le garantizan los numerales 73 y 188 a la Caja Costarricense de Seguro Social, al Patronato Nacional de la Infancia, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y al Instituto Mixto de Ayuda Social, al condicionar cualquier decisión de estos órganos y entes públicos sobre el cambio de destino de los bienes donados a la aprobación por parte del Concejo de la Municipalidad de Aguirre. Desde nuestro punto de vista, esta intervención del Concejo podría lesionar principios y normas constitucionales. Por esta razón, siempre con el respeto acostumbrado, sugerimos eliminar la expresión “(…) únicamente podrán variar su uso previa aprobación de mayoría calificada del Concejo Municipal de la Municipalidad de Aguirre”. Lo anterior significa, que si alguno de estos beneficiarios quisiera variar el destino del bien donado requeriría de la aprobación legislativa, mediante la modificación respectiva a la ley que se promulgue, aspecto que es acorde y está a tono con el numeral 121, inciso 14 de la Carta Fundamental.

En este mismo artículo, y en el eventual caso de que la Asamblea Legislativa decida mantener la redacción actual del numeral 3 que estamos glosando, se recomienda, por razones de técnica legislativa, referir la mayoría calificada a la totalidad de los miembros del Concejo o, en su defecto, a los regidores presentes, para evitar problemas de interpretación a la hora de la aplicación de la ley.

Por otra parte, cuando se habla de la donación al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones se incurre en un error de concepto. Técnicamente los órganos carecen de personalidad jurídica, pues solo a los entes el ordenamiento jurídico les reconoce ese atributo. Ergo, un órgano, en este caso el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, no son centros de imputaciones de derechos y obligaciones, por lo que no tienen capacidad jurídica para recibir bienes. En esta dirección, en la opinión jurídica OJ-007-2000 de 20 de enero del 2000, manifestamos lo siguiente:

“En nuestro medio la técnica legislativa no ha sido la más adecuada. Muchas veces ha ocurrido, y sigue sucediendo, que cuando se pretende donar un bien a una institución el legislador se refiere al órgano y no al ente. Como bien saben los señores legisladores, existe una distinción elemental, básica o, si se quiere, esencial entre un órgano y ente. El primero, carece de personalidad jurídica y, por ende, no es un centro de imputación de derecho y obligaciones, por lo que no puede participar en tráfico jurídico. Mientras que el ente, tiene personalidad jurídica y, como tal puede ser sujeto de derechos y obligaciones.

Otro error, no menos frecuente, que nos encontramos, es que no se hace la distinción entre personalidad jurídica y personería jurídica. La personalidad jurídica nos remite a la existencia del ente, mientras que el segundo concepto, nos refiere al funcionario que ostenta el poder para actuar a nombre y cuenta del ente. Un ejemplo ilustra lo que venimos afirmando. En nuestro medio el Estado es una persona jurídica. Consecuentemente, los órganos que la integran, entre ellos: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones no son sujetos de Derecho, por lo que no tienen capacidad para participar del tráfico jurídico, es decir, no son sujetos de derechos y obligaciones, no tienen patrimonio propio, etc. Es por ello, que la personalidad jurídica es un atributo que se predica del Estado, porque es la persona jurídica. Más aún, esta condición la posee en forma exclusiva, por lo que ninguno de sus órganos puede arrogársela. No podemos olvidar, lo que tan acertadamente nos dice García de Enterría sobre el tema, en el sentido de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, no derivada, superior, indivisible, es decir, no puede ser usurpada o asignada en forma parcial a los órganos que forman parte de él, y coadyuva a la unidad política del Estado (1). Diferente es la situación de la personería jurídica, que de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, corresponde, en sede judicial, a la Procuraduría General de la República ( inciso a del artículo 3 de su Ley Orgánica), y, en sede extrajudicial, al superior jerarca supremo de la Administración Pública ( artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública) y a los Ministros del Estado, que les compete firmar en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de sus ministerios ( inciso h del artículo 28 de Ley General de la Administración Pública). Con base en lo anterior, podemos decir que la personalidad jurídica del Estado es única, lo que no significa que no cuente con varias personerías jurídicas, es decir, con un conjunto de funcionarios autorizados por el ordenamiento jurídico que pueden actuar a su nombre y por su cuenta.

Pues bien, sucede muchas veces que en la redacción de las leyes en lugar de referirse al Estado, que es la persona jurídica, se menciona a uno de sus órganos para que realice el negocio jurídico. Así tenemos casos en los cuales se habla de que se autoriza al Ministerio X para que done, traspase o transfiera un bien de su propiedad. Un ejemplo real de lo que venimos afirmando, es el artículo 32 de la Ley 7089 que autorizó al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a traspasar al CENECOOP R.L. dos buses que le fueron donados. En la redacción de esta norma encontramos dos errores: el primero, el dueño de esos bienes era el Estado, toda vez de que un órgano, al no ser persona jurídica, no puede tener patrimonio, por lo que la autorización debió recaer sobre aquel y no sobre éste. El segundo, la donación se hace a la persona jurídica, sea el Estado, y no al órgano. Empero, pese a esta deficiencia de la técnica legislativa, en el uso de los conceptos básicos del Derecho, lo cierto del caso es que los operadores jurídicos han interpretado, en la práctica, de que cuando se hace referencia al órgano en el fondo lo que se está haciendo es autorizando al ente del cual forma parte para que realice el negocio jurídico”.

Con fundamento en lo anterior, con el mayor respeto, sugerimos que en el inciso e) del artículo primero se indique lo siguiente:

“e) Al Estado, en el órgano del Tribunal Supremo de Elecciones, cédula jurídica n.° 2-400-042156….”

Asimismo, en el inciso h) de ese mismo numeral se recomienda la siguiente redacción:

“h) Al Estado, en el órgano del Poder Judicial….”

De esta manera, se depura no solo la técnica legislativa sino que se comienza a corregir un error registral que se viene atrasando desde hace muchos años de inscribir bienes a nombre de órganos, cuando lo correcto es inscribirlo a nombre del Estado en el órgano correspondiente.

Por último, el artículo 4 del proyecto podría constituirse en el germen de destrucción de la finalidad del proyecto del ley, que busca que un terreno del CNP, el cual ya no es destinado al fin público originalmente asignado por las razones que en la exposición de motivos se indican, se edifiquen las sedes regionales de una serie de órganos y entes públicos, así como las de dos entidades privadas de interés social, ya que si no se construyen en el plazo de cinco años, los beneficiarios deberán traspasar los bienes a la Municipalidad de Aguirre para darle el uso que el Gobierno local crea conveniente; lo cual también constituye un “cheque en blanco” a favor de la corporación, pues no se le establecen parámetros objetivos en los cuales se tenga alguna idea sobre a que fines podrían destinarse esos bienes. Además de lo anterior, en lo que respecta a los órganos fundamentales del Estado y las instituciones autónomas, se podría estar vulnerando nuevamente el principio de independencia consagrado en el numeral 9 de la Carta Fundamental, en relación con los primeros, y los numerales 73 y 188, en relación con las segundas.

III.- CONCLUSIÓN.

El proyecto de ley, tal y como está concebido en su numerales, 2° 3° y 4°, presenta algunas dudas de constitucionalidad y problemas de técnica legislativa.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc