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Dictamen : 438 - del 20/12/2005
C-438-2005
20 de
diciembre de 2005
Señora
Carmen D. Sequeiro Gamboa
Secretaria del Concejo
Municipal
Municipalidad de Guácimo
Estimada señora:
Con la aprobación de la
señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio
N° S.M. 461-2005, de fecha 19 de julio del 2005, por medio del cual, con base
en el acuerdo Nº 16 de la sesión Nº 28-05, celebrada el día 11 de julio del
presente año, nos consulta sobre la posibilidad de que la Municipalidad de
Guácimo, a través del Concejo Municipal, autorice por medio de acuerdo la
segregación de propiedades de un familiar a favor de otras a través de una
donación.
I.- ASPECTOS CONCRETOS DE LA CONSULTA:
Concretamente se consulta lo
siguiente:
"(…)
Para solicitar el criterio de la Procuraduría General de la República en cuanto
a la posibilidad de que la Municipalidad de Guácimo, a través del Concejo
Municipal, tomando acuerdo para autorizar segregación de propiedades de un
familiar a otras, como donación de caso excepcional, ya que debido a esta
limitación hay personas que quieren construir su vivienda a través del bono y
no pueden(…)"
Según indica la
Municipalidad de Guácimo, la materia objeto de la consulta tiene relación con
la ley N° 7783 del 23 de abril de 1998 mediante la cual se autorizó a la
Municipalidad de Guácimo la donación de determinados terrenos ahí descritos, y
que como requisito para su adquisición se imponía -como se verá a continuación-
límites a ciertos atributos de la propiedad.
De esta manera, para poder
analizar si procede o no que el Concejo Municipal autorice por medio de acuerdo
la segregación de esos terrenos a favor de terceras personas, se hace necesario
analizar con detenimiento si con ello se violentaría el Principio de Legalidad,
a lo cual nos avocaremos en los apartados que siguen.
II.- CRITERIO LEGAL DE LA UNIDAD TÉCNICA DE
ASISTENCIA MUNICIPAL DEL ATLÁNTICO:
Mediante oficio N°
PGR-469-2005 del 26 de julio del 2005, la Licda. Mariamalia Murillo, Abogada de
Procuraduría, solicitó a la Secretaria del Concejo Municipal de Guácimo, la
presentación del criterio legal correspondiente a tenor de lo establecido en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Dicho requisito fue
subsanado por oficio N° DL-123-05 de fecha 05 de agosto del 2005, suscrito por
el señor Dani Ramón Argüello Morales, Asesor Jurídico UTAMA-CAPROBA, quien al
referirse a la cuestión que nos ocupa, realizó las siguientes consideraciones:
"(…) conforme lo regula
actualmente el Código Municipal, Ley n° 7794, en el artículo n° 62, se
establece que para que las Municipalidades puedan donar bienes, requerirán de
una ley especial que las autorice. Por lo que, en el caso en particular, es a
través de la Ley n° 7783, "Autorización a la Municipalidad de Guácimo para
donar terrenos", que se obtiene la autorización especial para poder donar
lotes pertenecientes a la (sic) fincas n° 3397, 1720, 10246, 10889,
respectivamente.
(…) el artículo 5° de la Ley no 7783 (sic) establece que los
inmuebles adjudicados y traspasados, conforme esa Ley, tendrán una limitación
de 10 años, para que los mismos puedan ser vendidos, gravados, arrendados o
cedidos; nótese como la Ley en cuestión con respecto a la limitación incluye no
solo el acto de adjudicación, sino también el de traspaso o lo que es lo mismo el acto formal de
otorgamiento de la escritura, a partir del cual empezaría correr el plazo de la
limitación.
(…) es más que claro que la
limitación contemplada en el artículo 5° de la Ley no 7783;
establece como única excepción en los casos de no haber transcurrido 10 años,
posterior a la adjudicación y traspaso de los inmuebles, las operaciones de los
adjudicatarios con entes autorizados del Sistema Nacional Financiero de la
Vivienda; por lo que no se deriva del texto de dicho numeral, que el Concejo
Municipal pueda autorizar un traspaso a favor de un familiar de un beneficiario
de una donación, previamente verificada por el Municipio.
(…) a criterio del
suscrito, la vía idónea para que se contemple la opción de que la Municipalidad
de Guácimo, excepcionalmente pueda autorizar a título gratuito la segregación
de terrenos a favor de un familiar de un beneficiario de una donación formal
previa, autorizada por la Ley no 7783, sería la reforma del numeral
5°, de la Ley de cita, aspecto que corresponderá plantearse ante la Asamblea
Legislativa (…)".
III.- IMPOSIBILIDAD DE LA MUNICIPALIDAD DE
GUÁCIMO DE DISPONER, POR ACUERDO DEL CONCEJO MUNICIPAL, DE LOS INMUEBLES
DONADOS MEDIANTE LEY N° 7783 EN VIRTUD DE LA EXISTENCIA DE UNA PROHIBICIÓN
LEGAL EXPRESA. CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
La
posibilidad de que las Municipalidades dispongan de sus bienes, se encuentra
consagrada en nuestra Constitución Política, la cual prevée la eventualidad de
que, para poder realizar dichas transacciones, sea necesaria la existencia
previa de una autorización legislativa.
Concretamente en el artículo
174 constitucional, dispone:
"Artículo 174.- La ley indicará en qué casos
necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos,
dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar
bienes muebles o inmuebles." (La negrita no está en el
original)
En
relación con el término "autorización legislativa" mencionado en el
artículo citado, la jurisprudencia nacional ha explicado:
"(…) Es claro que la intervención de la
Asamblea Legislativa en esta materia es un acto de autorización típicamente
tutelar, que consiste en la remoción de un obstáculo legal para que el órgano
competente, realice la actividad autorizada.(…)" (Voto N° 5026-97 de las
dieciséis horas veintiún minutos del veintisiete de agosto de mil novecientos
noventa y siete. Sala Constitucional de la Corte Suprema De Justicia)
En
ese sentido, al hablar de un acto de autorización estamos haciendo referencia a
un requisito de validez y no de eficiacia, por lo que de no cumplirse según lo
indicado, el acto o transacción realizada estaría viciado de nulidad.
Por
su parte, y con el fin de determinar los alcances de dicha norma, es necesario
determinar con claridad qué debemos entender con el término
"enajenar".
Revisadas las Actas de la
Asamblea Nacional Constituyente de 1949, se desprende que no existió mayor
discusión sobre el tema, por lo que no es posible determinar a ciencia cierta
cuál era la intención del constituyente originario al establecer, para
determinados casos que previamente deberá regular la ley, la necesidad de la
existencia previa de una autorización legislativa para, entre otras cosas,
"enajenar bienes muebles o
inmuebles".
De esta manera, se hace
necesario acudir a las fuentes bibliográficas disponibles para poder establecer
con claridad, qué acciones encierra el vocablo "enajenar".
Según el "Diccionario
de la Lengua Española", el verbo indicado refiere a "pasar o
transmitir a otro el dominio de una cosa o algún otro derecho sobre ella"
(1).
Por
su parte, Guillermo Cabanellas, en su "Diccionario Enciclopédico de
Derecho Usual" (2) señala que el vocablo "enajenación", en su
concepción amplia, es la transmisión de la propiedad de una cosa a cambio de otra
(como en la compraventa o en la permuta) o gratuitamente (como en la donación y
el préstamo sin interés).
Asimismo,
nuestro Código Civil en su artículo 291, establece la posibilidad del
propietario de un bien de enajenar o
transmitir a otro el todo o parte de su propiedad. Obsérvese igualmente que
el artículo en cuestión asimila los términos "enajenar" y
"transmitir" sin hacer diferenciación alguna en relación a si estos
negocios deben realizarse a título oneroso o gratuito.
De
esta forma, en relación con lo indicado se concluye que el artículo 174
constitucional supracitado, al hacer referencia a que la Municipalidad puede
"enajenar bienes muebles o inmuebles" , está previendo la
facultad de éstas de transmitir la propiedad de sus bienes -de forma gratuita u
onerosa- sin perjuicio de que la ley establezca la existencia de requisitos
previos para que dicha transacción sea válida, como el caso concreto de la
"autorización legislativa".
En
ese sentido, la normativa indicada debe relacionarse con el numeral 62 del
Código Municipal -Ley N° 7794- que, en lo que interesa dispone:
"ARTÍCULO 62.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio
mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de
Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus
fines.
Las donaciones de cualquier
tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en
favor de otras personas, solo serán
posibles cuando las autorice expresamente una ley especial. Podrán darse
préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el
convenio o el contrato que respalde los intereses municipales.(…)" (La negrita no se
encuentra en el original)
En
virtud de lo anterior, se observa que es precisamente el Código Municipal la
ley a que hace referencia el artículo 174 de la Constitución Política,
estableciendo clara y expresamente en su numeral 62 la necesidad de una ley
especial, como requisito sine qua non, para que las Municipalidades puedan
disponer de sus bienes inmuebles a través de la figura de la donación.
En
el caso específico, la consulta que la Municipalidad de Guácimo plantea a este
órgano asesor de la Administración Pública, se refiere a la posibilidad de que,
a través de acuerdo del Concejo Municipal, una Municipalidad pueda segregar y
transmitir por medio de la donación -"de caso excepcional", agrega-
bienes inmuebles que son propiedad de un familiar a favor de otro, lo anterior
-según dice- con base en lo estipulado en la ley N° 7783.
En
concreto, la ley N° 7783 mencionada, denominada "Autorización a la
Municipalidad de Guácimo para donar terrenos", da su anuencia para que ese
ente autónomo traspase, por donación, la propiedad de una serie de inmuebles,
descritos en el artículo 1 de dicha norma (3).
Por
su parte, de la lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley, se
desprende que su fin era el solventar el problema de repartición de tierras, en
relación con tierras que a ese momento tenían poseedores de muchos años y que por
una imposición legal no habían podido obtener su título de propiedad.(4)
La ley N° 7783 en cuestión dispone,
entre otras cosas, que la donación que ahí se regula se hará en favor de los
poseedores de los inmuebles a traspasar que hayan ejercido su derecho por un
mínimo de diez años (artículo 2), debiendo estos demostrar el período de
posesión, plazo dentro del cual se computará la posesión de anteriores
poseedores, de acuerdo con el numeral 860 del Código Civil (artículo 4).
En adición a lo anterior, y para
efectos del análisis de la situación que se nos plantea, cobra especial
importancia lo ordenado en el artículo 5 de la ley N° 7783 en estudio, el cual
establece ciertas limitaciones a los atributos de la propiedad sobre los
inmuebles donados, tal es el caso de que no podrán ser vendidos, gravados,
arrendados, cedidos ni traspasados a terceros, hasta tanto no hayan transcurrido diez años de acaecida la adjudicación
y traspaso. Lo anterior, con excepción de las operaciones que los
adjudicatarios tuvieren con entes autorizados del Sistema Nacional Financiero
de la Vivienda (5).
De lo anteriormente indicado se
desprende que existe una prohibición de carácter legal de traspasar los
inmuebles donados a terceros "hasta tanto no hayan transcurrido diez años"
de la adjudicación y traspaso de estos, y siendo que la ley N° 7783 que
autorizó la donación fue emitida en el año 1998, es claro que a la fecha de hoy
el plazo decenal ordenado no ha transcurrido, persistiendo la limitación
indicada que, por no estar así dispuesto en la propia ley, no admite excepción
alguna.
En
este punto es importante hacer énfasis en que la prohibición de traspaso de
dichos bienes es de naturaleza legal por lo que, en respeto del Principio de
Jerarquía de las Fuentes (artículo 6 de la Ley General de la Administración
Pública), no es posible obviarla o dejarla sin efecto mediante un acto que no
sea de igual carácter -o una norma de rango superior a esta-, es decir, que un
Concejo Municipal no puede pretender dejar sin efecto lo ordenado en una ley
mediante un acuerdo municipal ya que este se encuentra muy por debajo de
aquella en la escala de fuentes, y lo contrario daría como resultado la nulidad
absoluta de dicho acto.
Lo
anteriormente indicado, se refuerza con lo preceptuado en el artículo 11 de la
Ley General de la Administración Pública, según el cual:
“ Artículo 11.-
1. La
Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o
prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la
escala jerárquica de sus fuentes.
2. Se considerará autorizado el acto regulado
expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque
sea en forma imprecisa." (La negrita no se encuentra en el original)
El numeral transcrito tiene
su homólogo en el 11 de la Constitución Política, y relación con ambos
artículos, la Sala Constitucional ha señalado:
"(…) Estas normas consagran el principio de
legalidad, postulado fundamental del Estado de Derecho. Este principio
establece que la Administración Pública, sólo puede realizar aquellas
actuaciones que expresamente estén permitidas en una norma del ordenamiento
jurídico positivo, de modo tal que, lo que no está permitido está
prohibido.(…)" (Ver Voto N° 2000-08023 de las diez horas con
veintidós minutos del ocho de setiembre del dos mil. Sala Constitucional de la
Corte Suprema De Justicia).
Con base en todo lo anteriormente indicado, es claro que
existe una prohibición legal expresa en el sentido de no traspasar los bienes
que fueron donados y dicha limitación se encuentra prevista en una ley -en este
caso la N° 7783-, resultando que ninguna autoridad municipal, incluido el
Concejo Municipal, se encuentra autorizada para segregar y traspasar -a título
gratuito y oneroso- dichos inmuebles, salvo que se emita una norma posterior de
igual o mayor rango (ley) que disponga lo contrario, todo ello en cumplimiento
del Principio de Legalidad, según el cual los funcionarios y se encuentran
obligados a cumplir con los deberes que la ley le impone sin que puedan
arrogarse en ningún momento, potestades que ésta no les conceda.
IV.- CONCLUSIONES:
Con base en los argumentos fácticos y de derecho señalados, se
concluye que:
1.- La posibilidad de que las Municipalidades
dispongan de sus bienes, se encuentra consagrada en el artículo 174 de la
Constitución Política, donde se prevée la eventualidad de que para ello sea
necesaria la existencia previa de una autorización legislativa.
2.- El artículo 174 indicado, al referirse a
la facultad de las Municipalidades de enajenar o transmitir la propiedad de sus
bienes, no hace referencia alguna a si dicho negocio debe realizarse de forma
gratuita u onerosa, por lo que puede entenderse que se refiere a ambos tipos,
pero sí establece la necesidad de una autorización legislativa en los casos que
una ley previa así lo ordene.
3.- El artículo 62 del Código Municipal
establece la necesidad de una ley especial, como requisito sine qua non, para
que las Municipalidades puedan disponer de sus bienes inmuebles a través de la
figura de la donación.
4.-
La ley N° 7783 a que hace mención la entidad consultante, se emitió como
autorización a la Municipalidad de Guácimo para traspasar, por medio de la
donación, la propiedad de una serie de inmuebles, descritos en el artículo 1 de
dicha norma. Concretamente, en su numeral 5 se establece que dichos bienes no
podrán ser vendidos, gravados, arrendados, cedidos ni traspasados a terceros,
hasta tanto no hayan transcurrido diez años de la presente adjudicación y
traspaso. Lo anterior, con excepción de las operaciones que los adjudicatarios
tuvieren con entes autorizados del Sistema Nacional Financiero de la Vivienda.
5.-
Que la ley N° 7783 fue emitida en el año 1998, por lo que a la fecha de hoy el
plazo decenal ordenado no ha transcurrido, persistiendo la limitación legal
indicada sin excepción alguna.
6.- Que a tenor del Principio de Legalidad,
una autoridad municipal, incluido el Concejo Municipal, no puede pretender
dejar sin efecto lo ordenado en una ley mediante un simple acuerdo municipal ya
que este se encuentra muy por debajo de aquella en la escala de fuentes, y lo
contrario causaría la nulidad absoluta de dicho acto.
En espera de haber evacuado la consulta
solicitada, se suscriben,
Lic.
Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría
Rbf/agrs/dahs
(1) "Diccionario de
la Lengua Española". Real Academia Española. Tomo I. 21° Edición.
Madrid. 1998.
(2) CABANELLAS (Guillermo),
"Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual". Tomo III. 28° Edición. Editorial Heliasta.
Argentina. 2003.
(3) "ARTÍCULO
1.- Autorízase a la Municipalidad de Guácimo para donar las siguientes fincas:
a) finca No. 1720 con una medida de 35.854,00 m2; b) finca No. 3397 con una
medida de 73.424,44 m2, c) finca No. 10246 con una medida de 69.080,86 m2, d)
finca No. 10889 con una medida de 1,310.282,93 m2. Todas estas fincas están
ubicadas en el distrito 6º, Pocora, cantón de Guácimo, provincia de Limón."
Ley N° 7783. "Autorización a la Municipalidad de Guácimo para donar
terrenos". 1998.
(4) Ver exposición de motivos expediente N°
12.422. En dicho texto se hace asimismo incapié en la prohibición para los
adjudicatarios de disponer del bien.
(5)
"ARTÍCULO 5.- Los inmuebles adjudicados y traspasados conforme a lo
establecido en el artículo 292 del Código Civil no podrán ser vendidos,
gravados, arrendados, cedidos ni traspasados a terceros, hasta tanto no hayan
transcurrido diez años de la presente adjudicación y traspaso. Se exceptúan de
esta regulación, las operaciones de los adjudicatarios con entes autorizados
del Sistema Nacional Financiero de la Vivienda." Ibídem.
- C-438-2005
-
- IMPOSIBILIDAD
DE LA MUNICIPALIDAD DE GUÁCIMO DE DISPONER, POR ACUERDO DEL CONCEJO
MUNICIPAL, DE LOS INMUEBLES DONADOS MEDIANTE LEY N° 7783 EN VIRTUD DE LA
EXISTENCIA DE UNA PROHIBICIÓN LEGAL EXPRESA. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
- La
señora Carmen D. Sequeiro
Gamboa, Secretaria del Concejo Municipal de Guácimo, consultó
a esta Procuraduría, con base en el acuerdo Nº 16 de la sesión Nº
28-05, celebrada el día 11 de julio del presente año, sobre la
posibilidad de que la Municipalidad de Guácimo, a través del Concejo
Municipal, autorice por medio de acuerdo la segregación de propiedades de
un familiar a favor de otras a través de una donación, ello a tenor de
lo establecido en la ley N° 7783.
- Este
Despacho, mediante dictamen N° C-438-2005,
de fecha 20 de diciembre del 2005, suscrito por el Lic.
- 1.-
La posibilidad de que las Municipalidades dispongan de sus bienes, se
encuentra consagrada en el artículo 174 de la Constitución Política,
donde se prevée la eventualidad de que para ello sea necesaria la
existencia previa de una autorización legislativa.
- 2.-
El artículo 174 indicado, al referirse a la facultad de las
Municipalidades de enajenar o transmitir la propiedad de sus bienes, no
hace referencia alguna a si dicho negocio debe realizarse de forma
gratuita u onerosa, por lo que puede entenderse que se refiere a ambos
tipos, pero sí establece la necesidad de una autorización legislativa en
los casos que una ley previa así lo ordene.
- 3.-
El artículo 62 del Código Municipal establece la necesidad de una ley
especial, como requisito sine qua non, para que las Municipalidades puedan
disponer de sus bienes inmuebles a través de la figura de la donación.
- 4.-
La ley N° 7783 a que hace mención la entidad consultante, se emitió
como autorización a la Municipalidad de Guácimo para traspasar, por
medio de la donación, la propiedad de una serie de inmuebles, descritos
en el artículo 1 de dicha norma. Concretamente, en su numeral 5 se
establece que dichos bienes no podrán ser vendidos, gravados, arrendados,
cedidos ni traspasados a terceros, hasta tanto no hayan transcurrido diez
años de la presente adjudicación y traspaso. Lo anterior, con excepción
de las operaciones que los adjudicatarios tuvieren con entes autorizados
del Sistema Nacional Financiero de la Vivienda.
- 5.-
Que la ley N° 7783 fue emitida en el año 1998, por lo que a la fecha de
hoy el plazo decenal ordenado no ha transcurrido, persistiendo la limitación
legal indicada sin excepción alguna.
- 6.-
Que a tenor del Principio de Legalidad, una autoridad municipal, incluido
el Concejo Municipal, no puede pretender dejar sin efecto lo ordenado en
una ley mediante un simple acuerdo municipal ya que este se encuentra muy
por debajo de aquella en la escala de fuentes, y lo contrario causaría la
nulidad absoluta de dicho acto.