Dictamen : 419 - del 07/12/2005

C-419-2005

7 de diciembre del 2005

Señor

Carlos Leitón Villalobos, Presidente

Comité Cantonal de Deportes y Recreación

Escazú

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio número C.C.D.R 69-05, del 3 de febrero del 2005, recibido en la Procuraduría General de la República el 11 del mismo mes y año, mediante el cual manifiesta:

"En mi condición de presidente del Comité de Deportes y Recreación de Escazú, en aras de apegarme al bloque de legalidad vigente y ante algunas dudas que han surgido en torno al ejercicio del doble voto por parte del presidente del mismo, me permito solicitar el criterio de la Procuraduría, a efecto de erradicar cualquier práctica indebida que en lo futuro pueda surgir, en caso de empate en las votaciones que llevamos a cabo para la decisión de asuntos internos o de la colectividad, que es atendida por nuestra organización."

Previo a referirme a su consulta, le presento las disculpas del caso por la tardanza en la atención de su requerimiento, esto por el volumen de trabajo que atiende este Órgano Asesor.

I. Requisitos de admisibilidad de las consultas

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su numeral cuarto dispone que podrán consultar el criterio técnico jurídico "los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos".

No obstante, en el presente caso no se acredita que el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Escazú haya adoptado un acuerdo tendente a solicitar nuestro criterio técnico jurídico, lo cual, como lo ha señalado este órgano consultivo, "atenta contra el requisito de que la consulta sea formulada por el “jerarca administrativo” […] No está de más hacer la observación que, precisamente por la trascendencia que puede tener el criterio vinculante que emane del pronunciamiento, nuestra Ley Orgánica establece el presente requisito con el fin de que sea el máximo órgano del ente consultante el que pondere y analice, adecuadamente, las consecuencias que puedan derivarse al interno de su estructura. (Pronunciamiento N° C-074-2004 del 2 de marzo del 2004)

En el futuro se requerirá de dicho acuerdo.

II. Naturaleza jurídica del Comité Cantonal de Deportes.

De conformidad con el artículo 164 del Código Municipal, en relación con el numeral 165 del mismo cuerpo normativo, los comités cantonales de deportes son órganos colegiados, adscritos a la Municipalidad respectiva y dotados por el legislador de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones de su propiedad u otorgadas en administración.

Con otras palabras, como lo ha reiterado este Órgano Asesor, "…los Comités Cantonales de Deportes, desde el punto de vista jurídico, no son organizaciones independientes, sino más bien órganos colegiados de naturaleza pública, dotados por el legislador de personalidad jurídica instrumental, con una relación de adscripción a los gobiernos locales, lo que los lleva a formar parte de la estructura organizativa de las corporaciones municipales, y por ende sujetos al control de éstas". (C-272-2004 del 23 de setiembre del 2004, en el mismo sentido, OJ-118-2005 del 9 de agosto del 2005, C-007-2004 del 9 de enero del 2004, OJ-138-2004 del 2 de noviembre del 2004, C-053-2003 del 25 de febrero del 2003)

Asimismo, como se explica en el pronunciamiento número C-174-2001, del 19 de junio del 2001, existe una estrecha relación entre el Comité de Deportes y Recreación y el Concejo Municipal, señalándose en esa oportunidad en lo que interesa:

En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.

El carácter limitado de la personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trate de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha relación entre el comité y el Concejo Municipal:

1 La municipalidad determina el funcionamiento del comité y lo hace a través de la emisión de un reglamento (artículos 167 y 169 del Código Municipal).

2 Los comités deben someter a conocimiento del Concejo Municipal los programas anuales de actividades, obras e inversión, antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad (artículo 172 del Código Municipal).

3 Los comités deben presentarle un informe de los resultados de la gestión correspondiente al año anterior (artículo 172 Código Municipal).

4 El comité debe coordinar con la municipalidad las inversiones y obras que va a realizar en el cantón. La personalidad instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos atinentes a la obra por construir.

Lo que se justifica porque además de los controles antes indicados, la municipalidad está obligada a contribuir al financiamiento del comité."

Pese a lo anterior, y como se verá de seguido, tal pertenencia del Comité Cantonal de Deportes y Recreación a la estructura organizacional de la Municipalidad no implica la aplicación de las normas que rigen las votaciones del Concejo Municipal, las cuales conforman efectivamente una legislación especial pero para ese órgano colegiado en particular y no otros.

I. De la normativa aplicable a las votaciones del Comité Cantonal de Deportes.

Si bien el Comité Cantonal de Deportes forma para de la Municipalidad, como se comentó supra, lo cierto del caso es que el legislador crea un órgano colegiado integrado por dos miembros de nombramiento del Concejo Municipal, dos de las organizaciones deportivas y recreativas del cantón y uno de las organizaciones comunales restantes. (Artículo 165 del Código Municipal)

De aquí que por su naturaleza de órgano colegiado y por no haber norma, con rango legal, que regule lo relativo a las votaciones, específicamente cuando se presente empate en éstas, deberá regirse por el artículo 49 inciso f de la Ley General de la Administración Pública, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2 inciso 1° de la Ley 6227, que establece:

"Artículo 2º.-

1. Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos."

De esta manera, reiterando las consideraciones expuestas en el pronunciamiento N° C-174-2001 del 19 de junio del 2001, se puede afirmar que

"…en la medida en que el Código Municipal no dispone sobre el funcionamiento de estos órganos y al ser el comité un órgano colegiado, le resultan aplicables supletoriamente lo dispuesto en los artículos 49 a 58 de la Ley General de la Administración Pública. Consecuentemente, cuando el Concejo emita el reglamento correspondiente debe tomar en consideración lo dispuesto en dicha Ley. "

En el mismo sentido, en cuanto a la aplicación supletoria de la Ley General de la Administración Pública en caso de ausencia de norma legal que regule lo concerniente al procedimiento deliberativo, de formación de la voluntad de los órganos colegiales, se ha expresado que la normativa que se encuentra en dicha Ley "…se aplica a todos los órganos colegiados, en ausencia de disposiciones especiales de igual rango (artículo 2.1 de la Ley General de la Administración Pública). Además, a partir de los numerales 49 y siguientes de ese cuerpo normativo, se regula ampliamente lo relativo a la celebración, quórum, dirección y mayorías en los órganos colegiados" (C-301-2002 del 8 de noviembre del 2002)

Recientemente, dichas argumentaciones son retomadas a través del dictamen N° C-230-2005 del 21 de junio de 2005, en los siguientes términos:

"Independientemente de su especial conformación, no puede desconocerse que en el tanto están compuestas por servidores públicos, [se refiere a las Juntas de Relaciones Laborales en el Sector Público] y ejercen un tipo de función consultiva, de clara índole administrativa, dentro del procedimiento administrativo disciplinario, bien pueden catalogarse como órganos administrativos colegiados. En cuyo caso, ante la ausencia o insuficiencia del precepto normativo que rija lo referente a su funcionamiento interno, le resultan aplicables las disposiciones normativas contempladas en el Título Segundo, Capítulo Tercero “De los órganos colegiados” de la citada Ley General (arts. 2º.1 y 9º de la Ley General de la Administración Pública)."

El tema es analizado en la opinión jurídica N° 135-2005, del 14 de setiembre del año en curso, en los mismos términos, al realizarse el estudio que se transcribe a continuación.

"En general, la normativa que rige al CONAI es bastante parca en la regulación de los temas sobre los cuales se nos consulta: la ley n.° 5251 citada nada dice sobre el procedimiento de convocatoria a Asamblea General, ni sobre las formalidades que han de observarse durante esa Asamblea; no existe reglamento ejecutivo para esa ley; tampoco existen reglamentos autónomos (emitidos por la propia Asamblea General con base en lo dispuesto en el artículo 12.b de la ley) que regulen el funcionamiento interno de los órganos de la institución. Ante ese panorama, lo procedente es hacer uso de las normas y principios que rigen de manera supletoria en el ámbito del Derecho Público, particularmente, de las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública que regulan la organización y el funcionamiento de los órganos colegiados (artículo 49 y siguientes), cuya aplicación en estos casos se encuentra autorizada por esa misma ley, la cual señala que sus normas, en tanto regulan la actividad del Estado, “se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos” (artículo 2.1).

III.- Del artículo 49 inciso f) de la Ley General de la Administración Pública.

Como es sabido, mediante el artículo 49 inciso f) de la Ley General de la Administración Pública el legislador le otorgó al Presidente de los órganos colegiados la potestad o atribución de "Resolver cualquier asunto en caso de empate, para cuyo caso tendrá voto de calidad " ()

Cabe anotar que respecto a dicha norma, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al evacuar la Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad del proyecto de Ley de creación de la Corporación Ganadera, expediente legislativo número 12.550, específicamente en relación con el artículo 17 que establece la facultad del Presidente de la Junta Directiva de ejercer el doble voto en los supuestos de empate -frente al posible quebrantamiento del artículo 33 de la Constitución Política- resolvió lo siguiente:

"En el caso que nos ocupa la Sala no encuentra un solo motivo que cause desigualdad, puesto que el voto de calidad del presidente de un órgano colegiado, es en esencia un medio jurídico que tiene como fin el de establecer una vía que conduzca a la toma de una decisión en firme. Desde luego que existen otros medios distintos al propuesto, como los que se incluyen en el Código Municipal para las tomas de los acuerdos de los Concejos, o el de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero también existen disposiciones en pro del doble voto, como por ejemplo el artículo 184 del Código de Comercio, en lo que atañe a la Junta Directiva de las sociedades anónimas. En consecuencia, es criterio de la Sala que el voto de calidad para el presidente de un órgano colegiado, no es contrario al principio constitucional de igualdad." (Lo que se resalta no es del original)

Se logra deducir con absoluta claridad del texto transcrito -aparte de su constitucionalidad- dos ideas principales, a) el fin que persigue la norma, y b) de mayor trascendencia para dar respuesta a la consulta que se nos formula, que el Código Municipal establece un medio distinto para lograr la formación de la voluntad en la toma de acuerdos del Concejo Municipal, en su carácter de jerarca de la Municipalidad, con competencias propias de gobierno municipal así como administrativas (artículos 12 y 13 del Código Municipal); apreciación que determina la especialidad del artículo 42 de la Ley 7794, por lo que no podría extenderse su aplicación a otros órganos colegiados diversos al Concejo Municipal.

Conclusión

Por lo expuesto, en ausencia de norma especial, con rango de ley, que regule la eventualidad de un empate al verificarse las votaciones del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Escazú, deberá aplicarse supletoriamente la Ley General de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2.1 de la Ley General de la Administración Pública.

De usted, atentamente,

María del Rocío Solano Raabe

Procuradora Adjunta

MRSR/dbc

Nota:

1) Algunos autores consultados definen el voto de calidad de la siguiente manera.

A) "Denominado también preponderante o decisivo, es el que corresponde en una junta, asamblea, colegio o Consejo a determinada persona o miembro del mismo, casi sin excepción a su presidente, para resolver en caso de empate, adhiriéndose al parecer que mejor le parezca."

Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de derecho usual. Tomo VIII, 28° Edición, Editorial Heliasta, Argentina, año 2003, página 434.

B) "El que por ser de persona de mayor autoridad, decide la cuestión en caso de empate." Santo Victor De, Diccionario de Ciencias, Jurídicas, Políticas, Sociales y de Economía. Editorial Universidad, Buenos Aires, Argentina, año 1996, p.972.