Dictamen : 435 - del 19/12/2005

C-435-2005

19 de diciembre de 2005

 

 

 

Licenciado

Rodrigo Alberto Campos Hidalgo

Gerente General

Instituto Mixto de Ayuda Social

S.      O.

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su atento oficio GG.1873-10-05 del 21 de octubre del 2005, en el cual solicita criterio técnico jurídico en relación con el pago del impuesto establecido en el articulo 14 de la Ley N°4760 del 4 de mayo de 1971, por los entes descentralizados con personalidad jurídica y las instituciones autónomas cuyos recursos provengan del presupuesto ordinario de la República. En concreto, se consulta:

 

“¿Se encuentran sometidos al pago del impuesto establecido en el articulo 14 de la Ley N° 4760, los denominados “entes descentralizados con personalidad jurídica”?

1-                 ¿Cuáles sujetos de derecho público se encuentran incorporados en la frase “(...) las instituciones autónomas del país, cuyos recursos no provengan del presupuesto general ordinario de la República (...)” y cuáles se entienden excluidas de dicha referencia?”

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio AJ-860-2005 de 7 de junio anterior. Sostiene la Asesoría que el Consejo Nacional de Rehabilitación es una institución autónoma, que cuenta con personalidad jurídica propia para actuar. Posee patrimonio propio y fuente de financiamiento independiente del presupuesto ordinario de la República.  En ese sentido, se afirma “Como podemos observar, dentro de las fuentes de financiamiento no se encuentra en ninguno de los incisos, alguno que haga referencia a que el Consejo Nacional de Rehabilitación obtenga financiamiento del Presupuesto Ordinario de la República, lo que la convierte en una Institución autónoma con independencia financiera”. Agrega que el Jefe Administrativo Financiero del citado Consejo ha indicado que la planilla se financia con “recursos del Presupuesto Ordinario de la República con base en la Ley 5347”, pero considera la Asesoría que dicha Ley no indica que “tengan Presupuesto Ordinario de la República”. Agrega la Asesoría que los recursos provenientes del impuesto a cigarrillos y licores deben ser destinados por el Consejo a gastos no operativos y administrativos, como son los salarios. Lo que, en su criterio, reafirma que el Consejo es una institución autónoma, que se financia con recursos ajenos a los otorgados por el Presupuesto Ordinario de la República. Estima la Asesoría que el Consejo no está exento del pago del aporte de los patronos, correspondiente al medio por ciento mensual sobre las remuneraciones, por ser una institución autónoma “independiente” del Presupuesto Ordinario de la República.

 

            El IMAS recibe una contribución parafiscal, que pagan determinados entes autónomos. Naturaleza que no corresponde al órgano denominado “Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial”.

 

 

I.-        UNA CONTRIBUCION PARAFISCAL QUE PESA SOBRE CIERTOS ENTES AUTONOMOS

 

            La Ley Constitutiva del Instituto Mixto de Ayuda Social establece una contribución parafiscal a favor de dicho Ente, que pesa sobre patronos privados y entes autónomos que no reciben financiamiento del presupuesto nacional.

 

1.-        Una contribución parafiscal

 

El artículo 14 de la Ley de Creación del IMAS dispone las fuentes de financiamiento para que el Instituto logre sus fines. En lo que interesa, indica el citado artículo:

 

“De los Recursos Económicos

ARTICULO 14.- Para el cumplimento de los fines que le fija esta ley, el IMAS tendrá los siguientes recursos:

 

a) Un aporte de los patronos de la empresa privada en general, correspondiente al medio por ciento mensual sobre las remuneraciones, sean salarios o sueldos, ordinarios o extraordinarios, que paguen a los trabajadores de sus respectivas actividades que estén empadronados en el INA y el Seguro Social o en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

También están obligados a pagar el aporte, a que se refiere este inciso, las instituciones autónomas del país, cuyos recursos no provengan del presupuesto general ordinario de la República.

 

(...)”.

 

Dentro de la clasificación tripartita de los tributos que nos da el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se encuentra la contribución especial o exacción parafiscal.  Las contribuciones parafiscales, como también se les ha llamado, nacen cuando mediante la ley crea un tributo a favor de un organismo público destinado a financiar actividades específicas, con independencia de las rentas estatales.  Sobre las contribuciones parafiscales la Procuraduría ha indicado:

 

“Las contribuciones parafiscales reciben las más variadas designaciones en el derecho positivo, tales como tasa, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones, retribuciones, derechos, caras, etc, y si bien son impuestas por el Estado, no figuran en el presupuesto general, de ahí el término de "parafiscalidad". También la diferencia se presenta no solamente en la forma, en cuanto a su pertenencia o no al presupuesto del Estado, como se ha indicado en las consideraciones anteriores, sino también se presenta otra sustancial ya que los tributos parafiscales "no suponen sólo un simple proceso de afectación de ingresos coactivos, sino que difieren de los impuestos en sus circunstancias económicas, porque no se proponen actuar la justicia tributaria y no tienen en cuenta la capacidad de pago del sujeto pasivo ... pues en los tributos fiscales, cuando el sujeto pasivo obtiene una ventaja individualizada paga una tasa, y si es indivisible, paga un impuesto. Entre ambos términos hay una zona difuminada; las ventajas que un grupo social encuadrado en el ámbito de acción de un ente administrativo puede obtener y este tipo de utilidad está compensada en la parafiscalización, contribuyéndose no por la capacidad económica, sino por la pertenencia a un grupo. Con arreglo a estas notas negativas, los tributos parafiscales se pueden caracterizar como tributos extrapresupuestarios, extrafiscales (que no se rigen por las reglas generales de recaudación y empleo de tributos fiscales) y afectados necesariamente a un fin público." (Carretero Pérez; Adolfo; Derecho Financiero; pc. 360.) [...] “ (Dictamen C-080-1996 del 23 de mayo de 1996).

 

La Sala Constitucional se ha referido a las contribuciones parafiscales, disponiendo:

 

“conocidas en la doctrina del Derecho Tributario, como "contribuciones parafiscales", que son impuestas por el Estado pero no figuran en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida. La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como "tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma". Quiere decir, lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta de la tributación general.” (Sala Constitucional resolución N°4785-1993 del 30 de setiembre de 1993). 

 

            El aporte que establece el inciso a) antes transcrito constituye una contribución especial o contribución parafiscal (cfr. Dictamen N. C-079-81 de 28 de abril de 1981),  por lo que se trata de una prestación de naturaleza tributaria, por ende, coactiva y sujeta a los principios propios de los tributos. Entre ellos, el principio de reserva de ley en materia tributaria, que obliga al legislador a establecer los elementos esenciales del tributo, incluido el sujeto pasivo. Es decir, el obligado a cumplir la prestación tributaria, la que depende del hecho generador previsto en la ley.

 

            En el caso que nos ocupa ese sujeto pasivo puede ser un particular, entidad física o jurídica o un ente autónomo, en el tanto en que no reciba recursos provenientes del Presupuesto Ordinario de la República.

 

2.-        La institución autónoma como sujeto pasivo

 

Del articulo 14 mencionado se desprende que son sujetos pasivos de la obligación tributaria los patronos privados que paguen a los trabajadores remuneraciones por concepto de salarios ordinarios y extraordinarios, que estén empadronados en el INA, el Seguro Social o en el Banco Popular y las instituciones autónomas, cuyos recursos no provengan del presupuesto general ordinario de la República.

 

            Dado los criterios externados por la Asesoría Jurídica del IMAS, corresponde referirse al concepto de institución autónoma.

 

            El concepto de autonomía surge antes de la Constitución de 1949 a efecto de garantizar la gestión de ciertos entes técnicos. Tal es, por ejemplo, la situación del Banco de Seguros y posteriormente de la Caja Costarricense de Seguro Social y la Universidad de Costa Rica. Dicho concepto se constitucionaliza en 1949, como una garantía a favor de los entes de que su gestión será independiente de criterios políticos y por el contrario, responderá a criterios técnicos. La institución autónoma es, entonces, la creada por la Constitución o bien, por el legislador mediante ley aprobada por mayoría calificada. Así, el legislador puede decidir crear un ente autónomo, al cual se le aplicará el régimen de garantía previsto constitucionalmente, artículo 188 y que abarca la autonomía administrativa y la autonomía política sujeta a la ley. De modo que en nuestro sistema atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el mayor grado de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es competente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo  o a otro órgano para que disponga  en orden a las políticas  y fines de los entes autónomos.

 

            La autonomía se convierte así en una garantía constitucional para estos entes, los que pueden hacerla  valer ante el Contralor de Constitucionalidad. Garantía de que carece todo ente que no haya sido creado con sujeción a lo dispuesto en los artículos 188 y 189 de la Carta Política.

 

            Para que pueda calificarse a un ente como autónomo se requiere que haya sido creado por la Constitución como tal, o bien por la ley con base en ésta. No se trata de cualquier organización creada por ley. Esta Ley debe atribuir la condición de institución autónoma. No obstante, podrá considerarse que se está ante un ente autónomo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, si la creación legislativa se produce mediante una mayoría calificada. De ese modo, la noción de ente autónomo se vincula a un elemento de procedimiento, que no es otro que la mayoría requerida para crear el ente autónomo.

 

            Se sigue de lo expuesto que no todo proceso de descentralización administrativa conduce a la creación de un ente autónomo. No es institución autónoma la organización creada por la Asamblea Legislativa a la cual no se ha dado expresamente personalidad jurídica plena. Pero, además, aún cuando se le hubiere dado personalidad jurídica plena, no podrá beneficiarse de esa naturaleza la organización que no haya sido creada por mayoría calificada. Para las entidades creadas con una mayoría no calificada, se ha acuñado el término de “semi-autónoma”.

 

Entidades que no pueden ampararse en la autonomía que la Constitución consagra. Las entidades semiautónomas son entidades descentralizadas y como tales cuentan con personalidad jurídica propia, pero por no cumplir con los requisitos constitucionalmente establecidos no pueden ser consideradas entes autónomos.

 

Puesto que la Ley de creación del IMAS se refiere a institución autónoma, se sigue como lógica consecuencia que para un organismo público sea sujeto pasivo de la contribución parafiscal no sólo se requiere que sea creado por ley. Dicho organismo debe ser un ente descentralizado y gozar, por disposición de ley, de la autonomía constitucionalmente garantizada, lo cual requiere mayoría calificada. Ergo, no todo ente descentralizado es sujeto pasivo del aporte IMAS.

 

Pero además, conforme el artículo 14 de mérito no toda institución autónoma es sujeto pasivo del impuesto. Lo serán aquellas que no reciban financiamiento del Presupuesto Ordinario de la República. Ergo, que no reciban transferencias de dicho presupuesto. Aspecto que resulta de la Ley de Presupuesto y de existir duda, puede ser determinado en consulta con la Dirección General de Presupuesto.

 

Por el contrario, de la simple lectura del articulo 14 de la Ley N°4750, se desprende en forma nítida que los denominados “entes descentralizados con personalidad jurídica” (el ente es persona jurídica, por definición el ente es persona) no son contemplados en forma separada como sujetos pasivos del tributo. De los entes descentralizados y que por ende, gozan de personalidad jurídica, sólo los entes autónomos pueden llegar a ser sujetos pasivos del impuesto. Decimos “pueden llegar”, porque ello depende del sistema de financiamiento.

 

3.-        La determinación de los entes autónomos obligados por la Ley

 

Consulta el IMAS cuáles sujetos de Derecho Público se encuentran comprendidos dentro del artículo 4 de su Ley Orgánica y cuáles se encuentran excluidos.

 

Como se indicó en el parágrafo anterior, los entes públicos cubiertos por el artículo 4 de la Ley de creación del IMAS son los entes autónomos que reciban transferencias de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.

 

En relación con esta interrogante corresponde recordar que el crecimiento del Estado costarricense ha estado marcado por la proliferación de organismos administrativos, cuya naturaleza puede ser difícil de establecer sin un estudio detallado del acto jurídico de creación. A fin de ilustrar la situación del desorden institucional costarricense, corresponde recordar que en el período 1990-1999 se crearon 84 organismos, con distinta naturaleza y respondiendo a diferente tipología. Señala el Décimo Informe del Programa Estado de la Nación sobre esa creación:

 

“El crecimiento institucional del periodo 1990-1999 refleja una alto grado de atomización y dispersión. De las 84 nuevas entidades, 30 son órganos adscritos a los ministerios, 16 son entidades públicas de naturaleza “particular”, 11 son empresas públicas e igual número corresponden a entidades autónomas o semiatónomas (Alfaro, 2004). Sobresalen el surgimiento de entidades como tribunales (Aduanero, Ambiental), fondos (Forestal, Ambiental), consejos (Vialidad, Concesiones) y la llegada de nuevas instituciones al sistema financiero nacional (puesto de bolsa, sociedades administradoras de fondos de inversión y operadoras de pensiones).

 

La otra característica del periodo es, como ya se menciono, la creación de un sistema de “atajos” para la ejecución de políticas, a fin de contar con mayor flexibilidad administrativa y presupuestaria de la que tienen las instituciones formales del Estado...”  (Alfaro, R. “Instituciones Estatales en Costa Rica: un balance del periodo 1994-2002”. Ponencia separada para el Décimo Informe Estado de la  Nación. Capitulo 5. Litografía e Imprenta Guilá, San José, Costa Rica, 2004, p. 325).

 

No corresponde a la Procuraduría por este medio entrar a realizar una tipología de la organización administrativa correspondiente. Como tampoco le corresponde entrar a determinar si X, Y y Z instituciones autónomas reciben transferencias del Presupuesto nacional. Corresponde al IMAS como Administración Tributaria realizar esa labor, para lo cual podrá consultar el criterio de la Dirección de Presupuesto Nacional.

 

Dados los errores conceptuales evidenciados en el criterio de la Asesoría Jurídica, considera conveniente recordar que el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica realiza periódicamente una listado de la Administración Pública costarricense, que pretende englobar los organismos públicos según su naturaleza y, por consiguiente, que tipifica instituciones autónomas. Documento que si bien es perfectible podrá ser de gran utilidad para los efectos de determinar cuándo se puede estar en presencia de un ente autónomo, posible sujetos pasivos del tributo que nos ocupa.

 

Se cuestiona si el Consejo Nacional de Rehabilitación está sujeto o no al pago del referido aporte. Aspecto que requiere determinar si cumple los presupuestos para constituirse como sujeto pasivo de la contribución.

 

 

II.-       EL CONSEJO NACIONAL DE REHABILITACIÓN NO ES ENTE AUTONOMO

 

            Corresponde precisar la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Rehabilitación, a fin de determinar si está o no sujeto al pago de tributo establecido en la Ley N°4760 del 4 de mayo de 1971, Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social.

 

1.-        Un órgano administrativo

 

Sobre la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial esta Procuraduría mediante el dictamen C-068-2004 del 26 de febrero del 2004, dirigido a la señora Directora Ejecutiva del Consejo, concluyó en lo que aquí interesa:

 

“1-.      La Ley de creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, N° 5347 de 3 de setiembre de 1973, no atribuye a dicho organismo personalidad jurídica propia. La discusión legislativa evidencia el interés del legislador en no crear un ente descentralizado.

2.-       Dado que el legislador no transfirió al Consejo la competencia de decisión de los organismos que lo integran, se sigue que no puede considerársele un órgano desconcentrado.

3-.       El Consejo es un órgano administrativo con personalidad presupuestaria para la gestión de su propio presupuesto.

4-.       La Ley no establece a cuál Ministerio pertenece el Consejo. Corresponde al Poder Ejecutivo en ejercicio de su potestad de autoorganizar determinar dicha ubicación.

(…)”.

 

            Conclusiones que se apoyan en los siguientes razonamientos:

 

“El proyecto de ley que propuso la creación del Consejo lo contemplaba como un “organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios”. No obstante la redacción propuesta no fue la aceptada por los señores Diputados. Incluso la propia Comisión de Rehabilitación, que había sido creado por Decreto Ejecutivo, propuso que fuese un ente semiautónomo (folio 9 del expediente legislativo). Naturaleza jurídica que fue cuestionada en la Comisión de Asuntos Sociales, ya que había diputados opuestos a crear nuevos entes por la desintegración administrativa que esa creación produce. El informe de Subcomisión creaba al Consejo “como una entidad del Estado descentralizada”. Pero este no fue el texto definitivo. En el curso de la discusión, se presentó una moción para modificar el artículo 1, creando el Consejo pero sin referirse a la naturaleza jurídica. La moción fue aprobada (folio 44 del proyecto) y pasó a formar parte del dictamen afirmativo de mayoría. Se elimina del proyecto la referencia a la descentralización. (...)

 

Dado lo anterior, considera la Procuraduría que no es posible derivar del texto de la Ley que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial constituya una persona jurídica independiente del Estado, integrante de la Administración Pública Descentralizada. Cabe recordar que la descentralización administrativa implica una transferencia de competencia a favor de un ente, que se produce en forma definitiva y exclusiva. El ente es formalmente un centro de acción independiente, que recibe la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La discusión legislativa conduce a negar a la Comisión el carácter de ente descentralizado.

 

La Ley no sólo no hace referencia a la naturaleza de entidad descentralizada, sino que tampoco atribuye personalidad jurídica a la Comisión. Uno de los caracteres propios de los entes públicos es la personalidad jurídica. En efecto, una determinada organización no puede ser catalogada como ente si el ordenamiento no le ha atribuido personalidad jurídica. Una organización que carezca de personalidad es un órgano y como tal forma parte de otra organización mayor. Esa personalidad entraña, entonces, un régimen jurídico particular y es por ello que su otorgamiento debe ser dispuesto por ley.

 

La personalidad jurídica determina que la organización sea un centro de acción distinto del Estado. En efecto, el otorgamiento de la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición jurídica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y deberes. Los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza incompatible con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica. Además, por su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente y que es de principio. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio.

 

En el ámbito del Derecho Público la personalidad es un factor de la existencia del ente público. Factor que debe ser consecuencia de la Ley. En efecto, el artículo 15 del Código Civil expresamente señala que “la existencia de las personas jurídicas proviene de la ley o del convenio conforme a la ley”. De allí que al crear el legislador los “organismos de servicio nacional” (artículo 121, inciso 20 de la Carta Política) debería otorgar la personalidad jurídica, máxime cuando su finalidad es crear un ente descentralizado.

 

La Procuraduría ha sido del criterio que el otorgamiento de personalidad jurídica debe derivar expresamente de la Ley. En ausencia de una norma que atribuya personalidad jurídica al Consejo estima la Procuraduría que no puede considerarse que éste constituya un ente descentralizado. Se trata de un órgano del Poder Ejecutivo.

 

El criterio del origen legal de la personalidad se aplica tanto para la personalidad plena como para la personalidad instrumental o presupuestaria (dictamen N° C-076-99 21 de abril de 1999). De ese hecho cuando la Procuraduría ha concluido que un ente tiene personalidad instrumental es porque la ley expresamente así lo indica. Tal es el caso del Consejo de Transporte Público (C-037-2000 de 25 de febrero de 2000). El calificativo de personalidad presupuestaria se ha utilizado para referirse a los supuestos en que la ley califica a la organización como persona, manteniendo su integración a la Administración estatal (tal es el caso, por ejemplo, del Consejo de Seguridad Vial (dictamen N° C- 087-88 de 25 de mayo de 1988), el Consejo Técnico de Aviación, etc, o bien, para referirse a un supuesto en que el legislador no habló de personalidad pero sí especificó que el órgano contaría con un presupuesto propio que sería aprobado por la Contraloría General de la República. Este fue el caso en su momento de la Dirección General de Educación Física y Deportes, por cuanto el artículo 16, inciso c) de la Ley que la creaba disponía que el presupuesto de la Dirección sería elaborado por el Consejo Nacional de Deportes y sometido a aprobación de la Contraloría General de la República, por lo cual la Dirección podía tener un presupuesto separado del Presupuesto del Estado, aún cuando el legislador no la hubiera calificado de persona jurídica instrumental, concepto que no había sido acuñado a la época de creación (cfr. Dictamen N° C-075-98 de 23 de abril de 1998).

 

Lo anterior es importante porque podría argumentarse que la calidad de entidad descentralizada deriva de la titularidad de un patrimonio propio e incluso de un presupuesto separado del Presupuesto de la República. En cuanto al patrimonio, la Ley dispone que está integrado por las subvenciones que el Consejo reciba, las contribuciones de las instituciones autónomas, por fondos provenientes de créditos, la subvención municipal en los cantones en que funcionen escuelas de enseñanza especial y rehabilitación física, legados, donaciones (artículo 9 de la Ley).

 

Por otra parte, al disponer el artículo 8 de la Ley que “La Contraloría General de la República será la encargada de la fiscalización y liquidación de los presupuestos del Consejo, el cual estará sujeto a las leyes financieras del país”, implícitamente le está reconociendo la titularidad de un presupuesto propio. Titularidad que hace necesario un conjunto de facultades indispensables para la gestión presupuestaria y, por ende, para el manejo de los fondos asignados y presupuestados.

 

Es de advertir, sin embargo, que la titularidad de un presupuesto propio no constituye un elemento para considerar que se está ante un proceso de descentralización de competencias y, por ende, que se ha constituido una nueva persona jurídica. A lo sumo, lo que podría considerarse es que el órgano al cual la ley le otorga la titularidad de un presupuesto propio goza de una personalidad jurídica instrumental, dirigida precisamente a la gestión del presupuesto. Personalidad que va unida a las competencias desconcentradas, sin que pueda hablarse de una descentralización.

 

La configuración misma del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial impide considerar que se trata de un ente descentralizado. El Consejo en sí mismo es un órgano interdisciplinario que cuenta con un Secretario Ejecutivo y un Auditor. La Ley no establece el Consejo como órgano superior de un ente, sino que ese Consejo es la organización misma a la que se atribuyen funciones. Es por ello que la Ley establece la forma de sesionar (artículo 6), el desempeño ad honórem (artículo 4), el nombramiento de una especie de junta directiva (compuesta por un Presidente, un vicepresidente y un secretario) (artículo 5), sin que en ningún momento la Ley establezca a quién corresponde la representación del Consejo.

 

Bajo esas condiciones no es de extrañar que a pesar de que en el informe jurídico se sostenga la tesis de la descentralización administrativa, al referirse al Consejo se utilice el término “órgano rector” (páginas 5 y 6 del dictamen legal).

 

Criterio que, por demás, ha mantenido la Procuraduría en anteriores dictámenes: (…).

Pero, cabe preguntarse qué clase de órgano es el Consejo, máxime que en la consulta se solicita establecer “cuál es la potestad de autodeterminación y autoadministración de la institución y cuál es la relación que liga al CNREE con el Estado?”. La interrogante de la Comisión nos obliga a plantearnos si el Consejo es un órgano desconcentrado.

 

Como es sabido, la circunstancia de que se opere una transferencia de competencias no conlleva la atribución de personalidad jurídica y, por ende, no necesariamente provoca un fenómeno de descentralización. Para que opere la descentralización es necesario que la transferencia de competencia sea definitiva y, ante todo, a favor de una persona jurídica independiente de aquella que transfiere. Caso contrario se está ante un proceso de desconcentración. Al igual que la descentralización, la desconcentración supone un cambio en la competencia; empero, la transferencia se produce dentro de una misma organización personalizada. La atribución de competencias autoriza al órgano desconcentrado a ejercer la competencia como propia, en nombre propio, resolviendo definitivamente. Lo que no excluye la posibilidad de una tutela jurídica y material. El superior jerárquico del órgano desconcentrado en grado mínimo puede fijar criterios y dictar instrucciones al órgano desconcentrado. En algunos supuestos, esa tutela conlleva el conocimiento de recursos jerárquico contra las decisiones del desconcentrado. Supuesto que no ocurre en el caso del Consejo de Rehabilitación. En ese sentido, se ha expresado que:

 

“La esencia de la desconcentración es la competencia de resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro órgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurídica y material. La desconcentración supone un cambio objetivo en el orden jurídico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no afecte a la titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo de la misma organización..". Alfredo, GALLEGO ANABITARTE: Transferencia y Descentralización; Delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda". Revista de Administración Pública, N° 122, mayo-agosto 1990, pp. 33-34.

(…).

 

El Consejo es ante todo un órgano de coordinación de las diversas instancias públicas y privadas que intervienen en actividades de rehabilitación y educación especial. El carácter interdisciplinario del órgano propicia dicha coordinación. La coordinación es un concepto muy amplio. Empero, importa destacar que se trata de un proceso administrativo dirigido a lograr la cohesión y unidad del Estado, de manera que se integre  la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto del sistema. Dado ese objetivo, la coordinación debe corresponder al Poder Ejecutivo y no a la Administración Descentralizada.  Pero el ejercicio de esa función, no implica que el órgano que coordina asuma la titularidad o el ejercicio de las competencias de los organismos coordinados. De la definición de competencia del artículo 2 antes transcrito,  no se deriva que el Consejo haya recibido la titularidad de las competencias de los organismos que lo integran, de manera que pueda ser conceptuado como un órgano desconcentrado. Al contrario, se requiere la coordinación porque esos organismos mantiene su competencia en materia de rehabilitación y educación especial. Por demás, la discusión legislativa deja claro que la creación del Consejo no es que asuma esas competencias sustanciales, sino que coordine las “actividades que independientemente y hacia la rehabilitación especial llevan algunas dependencias cada una por su lado”.

 

            Siguiendo esta línea de pensamiento, y con vista en la Ley de Creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, Ley N°5347 de 3 de setiembre de 1973, en la cual no se le atribuye a dicho organismo personalidad jurídica propia, ni tampoco se le transfirió al Consejo la competencia de decisión de los organismos que lo integran, tenemos que este Consejo se encuentra constituido como un órgano administrativo con personalidad presupuestaria para la gestión de su propio presupuesto. Al carecer de personalidad jurídica plena no puede considerarse un ente descentralizado y mucho menos, un ente autónomo en el sentido del artículo 188 de la Constitución Política.

 

            Al no ser el Consejo Nacional de Rehabilitación, ni un patrono privado, ni una Institución Autónoma, no está obligado al pago del tributo a favor del IMAS, por no ser sujeto pasivo de dicha obligación.  Lo que se reafirma analizando su financiamiento. 

 

2.-        El Consejo de Rehabilitación recibe recursos del Presupuesto Ordinario de la República

 

Indica la Asesoría Legal del IMAS que dentro de las fuentes de financiamiento del Consejo Nacional de Rehabilitación, establecidas en el numeral 9 de la Ley N°5347, no se encuentra que el Consejo obtenga financiamiento proveniente del Presupuesto Ordinario de la República, y que por está razón, este órgano se convierte en una Institución Autónoma con independencia financiera.

 

Sobre el punto en particular, debemos advertir a la Asesoría Jurídica que en el ordenamiento jurídico costarricense la existencia o inexistencia de financiamiento por medio de la Ley de Presupuesto de la República no es un factor determinante de la categoría de “institución autónoma”. Como se indicó, esta categoría descansa sobre dos elementos fundamentales: la personalidad jurídica y la aprobación por mayoría calificada. Dicha aprobación ocupa una posición relevante porque si el ente no es creado con mayoría calificada, no podrá disfrutar de la garantía constitucional de autonomía administrativa plena en el marco de la ley y de autonomía política o de gobierno que si bien está sujeta a la ley, mantiene un contenido esencial que no puede ser desconocido por el propio legislador.

 

Ahora bien, dentro del análisis realizado por la Asesoría Legal del IMAS, no se advierte lo indicado por el inciso “a” del articulo 9 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y de Educación Especial, el cual se señala:

 

“Del Régimen Financiero

 

Artículo 9º.- El Patrimonio del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial estará constituido:

 

a) Por las subvenciones nacionales e internacionales que el Consejo reciba. (...)”

 

Es importante definir el término de “subvención” como forma de financiamiento del órgano en cuestión. Se puede considerar una subvención como “toda disposición gratuita de fondos públicos realizada por el Estado o sus Organismos autónomos a favor de personas o Entidades públicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad o interés social o para promover la consecución de un fin público” (...)  “cualquier tipo de ayuda que se otorgue con cargo al Presupuesto del Estado o de sus Organismos autónomos ...” (J. Pascual García: Régimen Jurídico de las Subvenciones Públicas, Estudios Jurídicos, 6; Ministerio de la Presidencia, Boletín Oficial del Estado. Madrid, 1999. Página 35).

 

Al establecer el legislador las formas de financiamiento del Consejo dejó previsto que por medio de subvenciones, ya sea nacionales como internacionales, dicho órgano obtuviera recursos. Es así como, al dejar previsto el mecanismo de subvenciones, se deja abierta la posibilidad de que el Estado decida transferirle recursos. Transferencia que debe ser autorizada por ley y manifestarse en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.

 

A manera de ejemplo, tenemos que la Ley N°8428, Ley del Presupuesto Ordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2005, transfiere fondos al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial mediante una subvención incluida dentro del presupuesto del Ministerio de Salud. Estos fondos están destinados a dotar al Consejo de recursos para sufragar los gastos de operación (dentro de los que se encuentran las planillas) según la Ley N°5347, por el orden de lo trescientos millones de colones (Ver partida N°664-01-132-21-229). Con vista en el ejemplo citado no cabe duda que el Consejo de Rehabilitación y Educación Especial, recibe subvenciones provenientes del Presupuesto Ordinario de la República; razón por demás, para no considerarla sujeto al cobro del tributo por parte del IMAS. 

 

Reiteramos que la independencia económica de que goce un órgano o incluso un ente no autoriza al intérprete u operador jurídico para considerar que se está en presencia de una Institución Autónoma, ya que existen otros elementos necesarios para que un ente con esa garantía surja a la vida jurídica.

 

 

III.             CONCLUSIONES.

 

Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.                  La contribución parafiscal creada por el artículo 14  de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, Ley N° 4760 de 4 de mayo de 1971, pesa sobre los entes autónomos que no reciben transferencias de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.

 

2.                  Se sigue de lo expuesto que no todo ente descentralizado puede ser sujeto pasivo de dicha contribución. Antes bien, es necesario que ese ente descentralizado constituya una entidad autónoma en los términos constitucionalmente establecidos y no reciban transferencias presupuestarias.

 

3.                  La titularidad de un presupuesto propio no constituye el elemento para considerar que se está ante una Institución Autónoma. Por el contrario, debe estarse a la definición del legislador y al procedimiento de creación.

 

4.                  El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial es un órgano administrativo del Poder Ejecutivo. No existe norma legal que atribuya al Consejo  la naturaleza de Institución Autónoma, por lo cual no puede ser considerado como tal.

 

5.                  Dicho órgano se beneficia de un financiamiento vía Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.

 

6.                  Dado que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial no constituye una institución autónoma y, en todo caso, recibe transferencias de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario, se sigue como lógica consecuencia que no se encuentra sujeto al pago de la contribución parafiscal a favor del IMAS.

 

7.                  No corresponde a la Procuraduría General de la República establecer cuáles son las instituciones autónomas que reciben recursos provenientes del Presupuesto Ordinario de la República, punto que por demás puede variar de un año a otro. Tal determinación es propia del IMAS como administración tributaria, para lo cual puede consultar con la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.

 

De usted, con toda consideración;

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves        Esteban Alvarado Quesada

Procuradora Asesora                       Asistente de Procuraduría

 

 

MIRCH/EAQ/mvc

 

Copia:  Consejo Nacional de Rehabilitación

 

 

C-435-2005

 

IMAS. CONTRIBUCION PARAFISCAL. INSTITUCIONES AUTONOMAS. CONSEJO NACIONAL DE REHABILITACION. FINANCIAMIENTO

 

            El Gerente General del Instituto Mixto de Ayuda Social, en oficio GG.1873-10-05 del 21 de octubre del 2005, solicita criterio técnico jurídico en relación con el pago del impuesto establecido en el articulo 14 de la Ley N°4760 del 4 de mayo de 1971, por los entes descentralizados con personalidad jurídica y las instituciones autónomas cuyos recursos provengan del presupuesto ordinario de la República. En concreto, se consulta:

 

“¿Se encuentran sometidos al pago del impuesto establecido en el articulo 14 de la Ley N° 4760, los denominados “entes descentralizados con personalidad jurídica”?

2-     ¿Cuáles sujetos de derecho público se encuentran incorporados en la frase “(...) las instituciones autónomas del país, cuyos recursos no provengan del presupuesto general ordinario de la República (...)” y cuáles se entienden excluidas de dicha referencia?”

 

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora y Esteban Alvarado Quesada, Asistente de Procuraduría, dan respuesta a la consulta, concluyendo que:

 

1.        La contribución parafiscal creada por el artículo 14  de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, Ley N° 4760 de 4 de mayo de 1971, pesa sobre los entes autónomos que no reciben transferencias de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.

 

2.        Se sigue de lo expuesto que no todo ente descentralizado puede ser sujeto pasivo de dicha contribución. Antes bien, es necesario que ese ente descentralizado constituya una entidad autónoma en los términos constitucionalmente establecidos y no reciban transferencias presupuestarias.

 

3.        La titularidad de un presupuesto propio no constituye el elemento para considerar que se está ante una Institución Autónoma. Por el contrario, debe estarse a la definición del legislador y al procedimiento de creación.

 

4.        El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial es un órgano administrativo del Poder Ejecutivo. No existe norma legal que atribuya al Consejo  la naturaleza de Institución Autónoma, por lo cual no puede ser considerado como tal.

 

5.        Dicho órgano se beneficia de un financiamiento vía Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.

 

6.        Dado que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial no constituye una institución autónoma y, en todo caso, recibe transferencias de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario, se sigue como lógica consecuencia que no se encuentra sujeto al pago de la contribución parafiscal a favor del IMAS.

 

7.        No corresponde a la Procuraduría General de la República establecer cuáles son las instituciones autónomas que reciben recursos provenientes del Presupuesto Ordinario de la República, punto que por demás puede variar de un año a otro. Tal determinación es propia del IMAS como administración tributaria, para lo cual puede consultar con la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.