Dictamen : 133 - del 09/06/1995

C-133-95

San José, 9 de junio de 1995

Lic.

Juan Diego Castro Fernández

Ministro de Seguridad Pública

S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio 0770-95 de 30 de marzo de 1995, mediante el cual solicita criterio en torno a "cuáles son las funciones de la Policía Municipal y a su vez cuál es el cuerpo normativo que la establece".

I.-PREGUNTAS PLANTEADAS

El Despacho consultante establece dos interrogantes, cuyo orden invertiremos en razón de nuestro análisis:

1.- Cuál es el cuerpo normativo que establece a la Policía Municipal?

2.-Cuáles son las funciones de la Policía Municipal?

II.- FUNDAMENTO JURIDICO Y LIMITES A LA POLICIA

Para dar respuesta a la consulta formulada, se debe iniciar el análisis partiendo en primer término de lo dispuesto por la norma suprema del ordenamiento jurídico, la Constitución Política.

La Carta Fundamental establece en el numeral 12 que "(...) Para la vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias (...)"

Por otra parte, el numeral 140 inciso 6) y 16) constitucional, dispone que es deber y atribución del Poder Ejecutivo -Presidente y respectivo Ministro- "6) Mantener el orden y la tranquilidad de la nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas." "16) Disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país."

Además, el artículo 139 constitucional establece que "Son deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la República (...) 3) Ejercer el mando supremo de la fuerza pública."

En desarrollo de lo dispuesto por los numerales 139 inciso 3) y 140 incisos 6) y 16) se dictó la "Ley General de Policía" ley No.7410 de 26 de mayo de 1994 en la que se dispone la organización, competencia, funciones y atribuciones de la policía en nuestro país.

Es así como se establece, en el artículo 1 de la ley indicada, que al Presidente de la República y al Ministro del ramo les corresponde "tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la seguridad del país, así como las que aseguren la tranquilidad y el libre disfrute de las libertades públicas."

Por su parte, el numeral 4 de la Ley de Policía, dispone que "Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico."

El numeral 6 de la ley citada determina las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, las cuales son: "la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la Policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas; la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección se Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía penitenciaria y las demás fuerzas de policía cuya competencia esté prevista en la ley."

Además, el artículo 8 de la misma ley establece en quince incisos las atribuciones generales de todas las fuerzas de policía.

Por otra parte, es preciso señalar que el poder de policía tiene varios límites derivados de la propia Constitución Política. Es así como se indica que: "(...) el ejercicio del poder de policía está sometido a límites precisos, como lo son el principio de legalidad, el principio de proporcionalidad, la necesidad de la medida adoptada y el control jurisdiccional." (HERNANDEZ VALLE, Rubén, El Derecho de la Constitución, Vol. II, San José, Editorial Juricentro, 1995, p.180).

De esta forma, las fuerzas de policía están sujetas a límites y controles en su actuación, propios de un Estado de Derecho.

III.- FUNDAMENTO JURIDICO Y LIMITES DE LA POLICIA MUNICIPAL

1.- Policía Local:

Claro lo dispuesto con respecto a la policía cuyo ámbito territorial es todo el país, cabe analizar la posibilidad jurídica de la existencia de una policía local.

En primer término, se debe indicar lo dispuesto por el Código Municipal en el numeral 4 inciso 9) el cual dispone que "Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional. Dentro de estos cometidos las Municipalidades deberán (...) 9) Velar por la seguridad de las personas y el orden público, mediante una acción coordinada con las autoridades y entidades nacionales. (...)"(El subrayado no es del original).

La Sala Constitucional ha manifestado en diversas ocasiones, sentando una reiterada Jurisprudencia, que:

"(...) IIo.- Es a las Municipalidades, entre otros entes, a las que les corresponde dar permisos de uso a las personas que tengan el deseo de dedicarse al comercio mediante ventas ambulantes o estacionarias en aceras públicas, parques y otros, para ejercerlo, previo permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las disposiciones que regulan la actividad comercial que se pretenda desarrollar, sin que las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana, la excesiva aglomeración de público en los parques y las vías, entre otros.

IIIo.- Esta Sala ha reconocido la facultad con que cuentan las autoridades municipales de retirar de las aceras y vías, los enseres y mercaderías de los vendedores ambulantes o estacionarios que no se encuentren a derecho, en el entendido claro está, de que los mismos les sean devueltos a sus legítimos propietarios una vez concluido el operativo, por lo que el recurso, en cuanto se endereza contra ello, resulta improcedente.

IVo.-También ha reconocido que la competencia Municipal lleva implícita las potestades de policía, habida cuenta de la normativa que la rige, a lo que al efecto señaló:

"...De conformidad con el artículo 4 inciso 9) es facultad de las municipalidades velar por el orden público, de modo que bien pueden los gobiernos locales crear los cuerpos necesarios -como lo es la policía municipal- a fin de dar cabal cumplimiento al contenido del artículo mencionado. Por otra parte, ya esta Sala ha dicho que bien puede la Administración despojar por la vía de hecho a aquellas personas que sin autorización alguna se instalen o invadan -como en este caso- las vías públicas, sin que para ello sea necesario cumplir con las reglas del debido proceso y a tal efecto puede, incluso, retirar los bienes de los sitios públicos ocupados, a reserva, eso sí, de devolverlos a sus dueños en cuanto éstos lo soliciten, salvo el caso de los bienes perecederos, los que por razones de protección a la salud pública, pueden ser destruidos si llegan a constituir un peligro para ese bien superior (ver Voto N º 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno). (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.0061-95 de las 16:03 horas del 4 de enero de 1995) ( Vid en igual sentido, entre muchos otros, Voto No. 5911-93 de las 13:57 horas del 12 de noviembre de 1993, Voto No. 6034-93 de las 16:45 horas del 17 de noviembre de 1993, Voto No.6597-93 de las 14:33 horas del 15 de diciembre de 1993, Voto No. 6613-93 de las 15:21 horas del 15 de diciembre de 1993, Voto No. 6747-93 de las 15:12 horas del 22 de diciembre de 1993, Voto No.0040-94 de las 15:54 horas del 5 de enero de 1994, Voto No 0383-94 de las 16:36 horas del 19 de enero de 1994, Voto No. 1115-94 de las 9:21 horas del 25 de febrero de 1994, Voto No. 1335-94 de las 15:57 horas del 9 de marzo de 1994, Voto No. 3667-94 de las 16:33 horas del 21 de julio de 1994, Voto No. 0244-95 de las 9:18 horas del 13 de enero de 1995, Voto No. 0508-95 de las 11:27 horas del 27 de enero de 1995,Voto No. 1397-95 de las 12:21 horas del 10 de marzo de 1995).

Queda en evidencia así que el artículo 4 inciso 9) citado es la norma legal que faculta la creación de una policía municipal y la misma es un desarrollo del artículo 169 de la Constitución Política.

Es necesario también mencionar otros dos numerales del Código Municipal que complementan lo dispuesto por el artículo 4 inciso 9) antes citado, estos son el artículo 12 y el 98.

El artículo 12 dispone que "Las autoridades nacionales estarán obligadas a colaborar para que las decisiones municipales tengan el debido cumplimiento."

Por su parte el numeral 98 indica que "Nadie podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas o realizar el comercio en forma ambulante, sin contar con la respectiva licencia municipal. (...) La violación de lo dispuesto en este artículo dará lugar al cierre del local o a la imposibilidad de comerciar ambulantemente, medidas que se ejecutarán por medio de las autoridades de policía."

De acuerdo con lo expuesto la Municipalidad tiene dentro su competencia la actividad de policía, la cual como se vio debe ser regulada a nivel legal. Dicha actividad de policía deberá ser ejercida dentro de los límites territoriales locales y dentro de las competencias legales establecidas en la materia.

Además al igual que cualquier fuerza policial, la policía municipal está sujeta también, lógicamente, el principio de proporcionalidad, la necesidad de la medida adoptada y el control jurisdiccional*

2.- Fines y Competencia de la Policía Local

La policía municipal, como la misma Sala Constitucional ha precisado, tiene como fin dar un debido cumplimiento al numeral 4 inciso 9) del Código Municipal, el cual se puede dividir en dos partes, la primera, define unos de los fines de la Municipalidad es decir, velar por la seguridad de las personas y el orden público; y la segunda, determina el modo de realizar ese fin público, es decir, mediante una acción coordinada con las autoridades y entidades nacionales.

Ahora bien, siendo que el concepto corporativo del Código Municipal y la naturaleza "local" de la actividad municipal se restringe a la delimitación cantonal correspondiente, es preciso acotar que la actividad policial municipal deber ser ejercida, en estricta coordinación con los entes policiales nacionales ya indicados y precisados por la Constitución Política y la Ley General de Policía.

Nótese que el propio artículo 4 inciso 9) del Código Municipal subraya la necesidad de que esa labor local de policía sea ejercida en plena coordinación con los órganos policiales con competencia nacional.

Debe por ello analizarse esta disposición legal con base en una interpretación que asegure la realización del fin público, conforme a lo establecido por el artículo 10 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, según el cual: "La norma administrativa deberá interpretarse en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.".

Es claro que la interpretación de esta disposición que permite la plena realización del fin público coincidente en la actividad de policía local y nacional, deberá ser aquella que en coordinada labor, no duplique funciones ni obstaculice las actividades de una y otra, facilite y haga eficaz la labor policial.

En ese sentido, dado que el artículo 1 de la Ley General de Policía determina que el Presidente de la República y Ministro del ramo son los funcionarios con la potestad de garantizar el orden, defensa y seguridad del país en general, todo ello como producto del desarrollo del artículo 140 incisos 6) y 16) constitucional, es lo lógico que, cuando las circunstancias así lo exijan, sea con éstas con quienes se coordinen las labores de policía local.

La municipalidad podrá actuar en la función de policía indicada, siempre y cuando ésta sirva como instrumento para hacer efectivos los actos administrativos que en razón de la competencia municipal se dicten.

Es así como el marco de actuación de la policía municipal será pues el marco competencial de la Municipalidad.

VI.-CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que:

1.- Las normas que posibilitan la creación de la Policía Municipal, son el artículo 169 constitucional y el numeral 4 inciso 9) del Código Municipal.

2.- La Policía Municipal tiene los mismos límites que cualquier fuerza policial, es decir sujeción al principio de legalidad, al principio de proporcionalidad, a la necesidad de la medida adoptada y al control jurisdiccional. Además la policía municipal esta sujeta a la circunscripción territorial y a las competencias legales establecidas en la materia.

3.- Las funciones generales de la policía municipal son velar por la seguridad de las personas y el orden público, dentro del cometido de la gestión de los intereses locales, verbigracia: control de patentes, permiso de uso de áreas de demanio municipal, regulación del tránsito en calles y aceras municipales, etc..

4.- El ejercicio de las potestades de policía locales deberá prever necesariamente la coordinación con las autoridades policiales nacionales.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

RSZ/MLE