Opinión Jurídica : 102 - del 19/07/2005

OJ-102-2005

19 de julio de 2005

Señora

Hannia Durán

Jefa de Área

Comisión Permanente

Asuntos Agropecuarios

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio de fecha 11 de octubre del año próximo pasado, en el cual se somete a consideración de este despacho el proyecto de ley denominado “Modificación de varios artículos de la Ley de Creación de la Corporación Hortícola Nacional No.7628 de 26 de septiembre de 1996 y sus reformas”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 15.659.

Se aclara que, nuestra respuesta debe tener carácter de pronunciamiento, de naturaleza no vinculante, en razón de que en tratándose del procedimiento de formación de ley de la Asamblea Legislativa no actúa como Administración Pública, y por ende, escapa de nuestra competencia. Es en forma de colaboración que se procede a realizar el análisis del proyecto consultado.

I. Comentarios acerca del proyecto

De conformidad con la exposición de motivos y del mismo articulado que da origen al proyecto de ley en estudio señala, la Corporación Hortícola Nacional se creó para dotar al sector hortícola de una organización moderna y eficiente que pudiera hacer frente a las transformaciones que presentan las relaciones comerciales con tendencias al fenómeno mundial de la globalización.

Se hace alusión también al hecho de que las políticas “poco visionarias” del Estado, así como el “incumplimiento” en la dotación de recursos económicos, han generado que se tenga que afrontar los cambios que se avecinan sin un desarrollo óptimo; y que pese a ello la Corporación Hortícola Nacional se ha transformado en aras de desarrollar un trabajo de concientización entre los horticultores nacionales para impulsar propuestas de desarrollo y modernización del sector.

El proyecto en cuestión tiene como objetivo fundamental reformar la ley que le dio origen a la Corporación Hortícola Nacional y de esa manera modernizarla y ponerla al día con los tiempos y retos del presente.

El proyecto se compone de tres artículos: el artículo 1 pretende reformar los numerales 2, 3, 11, 15, 18, 22, 25 y 26; el artículo 2 pretende la reforma del Capítulo X de Disposiciones Finales en sus artículos 29, 30, 31, 32; y el artículo 3 busca adicionar un nuevo artículo 5, todo ello sobre la ley 7628 de 26 de septiembre de 1996.

Destacamos a continuación los aspectos que ameritan observaciones por parte de la Procuraduría General:

II. Sobre el Fondo:

Tal y como hemos señalado en el apartado anterior, el proyecto de ley en estudio pretende reformar la Ley de Creación de la Corporación Hortícola Nacional.

En cuanto al marco jurídico que propone el proyecto está la protección y promoción de la actividad hortícola nacional, en forma integral. Se busca englobar dentro de este concepto lo siguiente: la producción agrícola, el proceso agroindustrial, la comercialización local, y las exportaciones e importaciones de los productos del sector. El artículo 2 del proyecto dice:

“Artículo 2.- El objetivo fundamental de la Corporación será establecer un régimen equitativo en las relaciones de producción, industrialización, mercadeo y asistencia técnica y financiera entre productores, semilleristas, comercializadores e industrializadores de productos hortícolas, fomentando los niveles de gestión empresarial competitiva en el desarrollo de la actividad hortícola. La Corporación tendrá bajo su responsabilidad la protección y promoción de la actividad hortícola nacional, en forma integral, englobando dentro de este concepto lo siguiente: la producción agrícola, el proceso agroindustrial, la comercialización local y las exportaciones e importaciones de los productos del sector.”

Sobre el particular, la Procuraduría General de la República ha externado su posición, en la Opinión Jurídica número O.J. 113-99 de 29 de setiembre de 1999:

Como puede observarse, en los últimos años, se ha dado una tendencia en nuestro país de ampliar el régimen jurídico de los entes públicos estatales a los no estatales. Esta situación ha provocado que haya decaído el interés de crear éstos últimos, en aquellos supuestos, en los cuales las características del ente no compaginan con esa naturaleza. Sin embargo, gracias a los procesos de reforma del Estado, también se ha dado el fenómeno de otorgar esa naturaleza a entes de Derecho Público de base corporativo, como ocurrió con la transformación del Instituto del Café de Costa Rica y la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, mediante Leyes N° 7736 de 19 de diciembre de 1997 y N° 7818 de 2 de setiembre de 1998 y la creación de la Corporación de Fomento Ganadero, a través de la Ley N° 7837 de 5 de mayo de 1998, lo que sí está acorde con esta figura organizativa administrativa. La única excepción a este correcto enfoque de los entes públicos no estatales, lo constituyó la creación de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica, mediante ley N° 7638 de 30 de octubre de 1996, la que en el artículo 7, le atribuye esa naturaleza jurídica.

Por consiguiente, este tipo de entes pretenden crean un justo equilibrio entre los intereses de los productores e industriales que participan de una actividad económica determinada, lo cual se engloba dentro del concepto de Estado Social de Derecho.

No obstante, es menester señalar que en la actualidad las funciones de exportación e importación se enmarcan dentro de los objetivos y funciones del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora de Comercio Exterior, regulados en la ley N° 7638 de 30 de octubre de 1996, artículo octavo, que dice:

Artículo 8.- Objetivos y funciones

Serán objetivos y funciones de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica los siguientes:

a) Diseñar y coordinar programas relativos a exportaciones e inversiones, con sujeción a las directrices que dicte el Poder Ejecutivo. La ejecución de estos programas se coordinará con las entidades privadas, sin fines de lucro, relacionadas con las exportaciones y las inversiones.

Nos parece oportuno por ello que, para brindar una mayor claridad y evitar eventuales conflictos de competencias entre la Corporación Hortícola y el Ministerio de Comercio Exterior (Comex), se determine el ámbito de competencias en materia de exportaciones e importaciones de productos hortícolas entre ambas instituciones, como relaciones complementarias, teniendo presente que la Corporación debe coordinar o sujetarse a las directrices que en ésta materia emita el Comex. Cabe añadir que también se haría necesaria una eventual reforma legislativa sobre el artículo 8 recién citado, precisamente para evitar esas eventuales contradicciones.

Otro aspecto que llama la atención de la Procuraduría es que el proyecto de ley propone sustituir del artículo 3 del texto vigente el concepto “regulaciones” por el término “principios de derecho público”.

ARTICULO 3.- En su actuación ordinaria, la Corporación se regirá por el derecho privado. En el tanto administre fondos de la hacienda pública, estará sujeta a las regulaciones de derecho público que rigen la materia.

(el subrayado no es original.)

La Ley General de la Administración Pública N° 6227 de 2 de mayo de 1978, en su artículo 7, trata de las fuentes del Derecho Administrativo, entre las que incluye las normas no escritas. En éstas se ubican los principios generales del derecho público, como aquellos que servirán para interpretar integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de las normas que interpretan, integran o delimitan.

Por lo anterior resulta más apropiada y se ajusta mejor al resguardo de los fondos públicos la redacción del texto actual que el propuesto en el proyecto.

La Corporación Hortícola Nacional indica que su capital inicial será de mil millones de colones, monto que será incluido por el Poder Ejecutivo en el presupuesto ordinario o extraordinario.

Con la reforma propuesta en el proyecto, se pretende que el capital inicial pase a mil doscientos cincuenta millones de colones, los cuales deberán ser desembolsados por el Poder Ejecutivo en cinco tractos anuales consecutivos de doscientos cincuenta millones de colones.

Llama la atención de la Procuraduría General la posible contradicción del artículo 22 del proyecto, en tanto su interpretación puede dar pie a que se considere una intromisión en la competencia del Poder Ejecutivo, en cuanto a la función de la administración presupuestaria, tal y como lo establecen los artículos 176 y siguientes de la Constitución, ya que es competencia del Poder Ejecutivo el establecer el contenido de las partidas presupuestarias y la forma de su desembolso.

El proyecto en mención estipula además que la Corporación podrá importar vehículos libres de impuestos cuando sea necesario.

Artículo 25. -La Corporación estará exenta del pago de derechos aduaneros, sobretasas y timbres, para importar materias primas, equipo y maquinaria que se utilizarán en el desarrollo de sus proyectos. Asimismo, podrá importar vehículos en las mismas condiciones cuando se requieran para el desarrollo de las actividades de la Corporación.

Si bien, no con una situación idéntica a la aquí analizada, recientemente, y también en el análisis de un proyecto de ley indicamos:

“Por ultimo, en lo referente al destino del 10% de impuesto sobre las ventas, debemos hacer el siguiente comentario. Si bien el Tribunal Constitucional ha concluido que es conforme al Derecho de la Constitución la creación de impuestos con destino especifico e incluso en una reciente resolución ha sostenido la tesis de que el legislador presupuestario está condicionado por el legislador ordinario (2), lo que significa, ni más ni menos, que todos los destinos específicos deben ser presupuestados y transferidos a los beneficiarios, consideramos que el seguir por este derrotero conllevará una mayor rigidez presupuestaria y atenta contra el principio de la no afectación de los recursos, el cual, a diferencia de otros Estados, no está constitucionalizado en nuestro medio, salvo en su expresión contable, en el numeral 185 constitucional. Con base en lo anterior, este es un aspecto que deberá ser analizado a profundidad por los señores legisladores.”. (OJ-100-2005 de 19 de julio de 2005.).

Entonces, amén de lo expuesto, es esa rigidez presupuestaria es lo, que preocupa, por lo que consideramos que debe ser analizada a profundidad por las señoras y señores legisladores.

En este sentido, dicha disposición es contraria al espíritu de la Ley N° 7293 Ley de Exoneraciones, la cual derogó una lista de privilegios en diferentes entidades con la finalidad de evitar las distorsiones de tipo arancelarias y presupuestarias. Es claro que de aprobarse esta reforma se crearía una nueva exoneración, pero es una valoración propia del Poder Legislativo.

El proyecto crea un mecanismo igual al de la Corporación Arrocera, el cual permite a la Corporación Hortícola, proceder a la importación del producto, en condiciones de desabasto, con una tarifa arancelaria reducida y le encarga la distribución entre los comercializadores e industrializadores sujetando esa distribución a las compras realizadas el año inmediato anterior.

“Artículo 30- Una vez realizada la declaratoria de desabastecimiento, el Estado, por medio del Consejo Nacional de Producción (CNP), o en su defecto, la Corporación, realizará la importación del producto, con una tarifa arancelaria reducida. El MAG determinará la cantidad y los períodos de importación del producto al menos con tres meses de anticipación, tomando en cuenta la recomendación de la Corporación.

Las importaciones del producto realizadas según el párrafo anterior, serán distribuidas por el CNP o, en su defecto, por la Corporación Hortícola, mediante la negociación correspondiente con los comercializadores y agroindustriales, la cual establecerá y definirá en proporción a las compras del producto que estos hayan realizado a los productores nacionales en el año inmediato anterior, y en función de ellas.

El decreto de desabastecimiento que se promulgue, deberá especificar la partida y la subpartida, así como el inciso arancelario, la tarifa arancelaria reducida y el plazo dentro del cual deberán realizarse las importaciones.

Artículo 31.- Las importaciones de productos hortícolas realizadas según lo dispuesto en esta Ley, serán distribuidas a los comerciantes y agroindustriales que así lo soliciten, por el CNP o, en su defecto, por la Corporación, con base en las compras de la producción nacional realizadas por estos en el año inmediato anterior.

Artículo 32- El encargado de realizar las importaciones del desabasto de productos hortícolas, será el CNP o, en su defecto, la Corporación Hortícola. Para efecto de la comercialización del producto en el país, se dará prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al producto que hayan adquirido de la producción nacional”.”

En circunstancias similares, la Procuraduría ha realizado un exhaustivo análisis con respecto al tema del desabastecimiento, desarrollo y aplicación por parte de la Corporación Arrocera. Sobre este tema pueden consultarse los siguientes pronunciamientos: OJ-229-2003 de 12 de noviembre de 2003, OJ-267-2003 de 19 de diciembre de 2003, C-147-2004 de 8 de noviembre de 2004 y C-015-2005 de 14 de enero de 2005.

El último tema que nos parece importante resaltar tiene relación con el artículo 3 del proyecto el cual plantea la adición de un nuevo artículo 5, cuyo enunciado propone que se declare de interés público las actividades relativas a investigación, mejoramiento genético transferencia tecnológica, producción, mercadeo e importación hortícola en Costa Rica.

Creemos importante acotar que en dicho planteamiento no se hace referencia al artículo 5 vigente, por lo que crea la confusión si se desea, derogar el artículo 5 actual, adicionar un artículo 5 bis, o bien crear un nuevo artículo 5, en cuyo caso sería necesario que se indique claramente que se debe correr la numeración de todo el articulado, lo anterior para no crear inconvenientes ni posible interpretaciones erróneas

II. Conclusión

Concluye la Procuraduría General que el proyecto que se tramita en la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, bajo el expediente N° 15659, puede presentar vicios de constitucionalidad y de técnica jurídica.

No obstante lo dicho, la atención a las observaciones por este Órgano técnico jurídico realizadas, dependerá de la discrecionalidad del Congreso, en vista de que, como se indicó en un inicio, esta respuesta constituye una opinión jurídica no vinculante.

De usted atentamente,

Licda. Nancy Morales Alvarado Lic. José Francisco Salas Ruiz

Abogada de Procuraduría Procurador Adjunto

FSR/NMA/mmc