Dictamen : 228 - del 20/06/2005

C-228-2005

20 de junio del 2005

Señor

Ing. Carlos Enrique Monge Monge

Presidente Ejecutivo

Instituto Mixto de Ayuda Social

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio PE. 0048-01-05 del 20 de enero del 2005, recibido el 25 del mismo mes, en el que solicita el criterio legal sobre quiénes son los beneficiarios de la Ley N.° 8184. Al respecto se señala que:

“Es criterio legal de esta institución que los beneficiarios (personas físicas o jurídicas), amparados al beneficio de acceso al crédito a través de la figura del Fideicomiso autorizado por la Ley 8184 son las mujeres, como jefas de hogar y con idea de negocio y las familias con jefe o jefa de hogar o cuyos miembros sean hermanos o familiares con distintos niveles de consanguinidad y afinidad que tengan una idea de negocio; además de organizaciones jurídicas cuyos miembros sean mujeres y hombres que desarrollen una actividad común o individual.

Lo anterior siempre y cuando las mujeres, familias y los miembros de las organizaciones califiquen dentro de los parámetros establecidos por esta institución y la reglamentación vigente para el Fideicomiso y puedan ser considerados en situación de pobreza y extrema pobreza…”

De previo a entrar en el análisis de fondo requerido por el IMAS, se le previene que en las próximas oportunidades que requiera el criterio legal de esta Procuraduría, se aporte el texto del dictamen legal respectivo, a fin de dar cabal cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

SOBRE EL FONDO

La Ley N.° 8184 del 17 de diciembre del 2001, cuya interpretación se solicita, adicionó un artículo 9 a la Ley de Atención a las Mujeres en Condición de Pobreza, Ley N.° 7769 del 24 de marzo de 1998. Esta norma dispone:

"Artículo 9°-Autorización de contrato de fideicomiso.

Autorízase al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) para que, como institución pública destinada a la lucha contra la pobreza o en coordinación con otras entidades de derecho público, suscriba un contrato de fideicomiso con cualquiera de los bancos comerciales del Estado o con el Banco Internacional de Costa Rica, S. A., con recursos propios o del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, a fin de establecer mecanismos ágiles de apoyo a las actividades e iniciativas microempresariales que beneficien a las mujeres y las familias en condiciones de pobreza, como un medio para lograr la inserción laboral y productiva y mejorar la calidad de vida de las personas beneficiarías.

Los mecanismos de apoyo se orientarán, fundamentalmente, a facilitar el otorgamiento de créditos con tasas de interés favorables, el financiamiento de garantías adicionales y subsidiarias a estos créditos y la prestación de servicios de apoyo, capacitación y seguimiento de la actividad productiva en todas sus fases, con el fin de dar sostenibilidad a los proyectos productivos en beneficio de las mujeres o las familias en situación de pobreza".

Como se observa, la norma constituye una autorización a favor del IMAS para que recurra a la figura del fideicomiso en la administración de sus recursos o de los del FODESAF, para los fines establecidos en el numeral cuestión. Se trata de una norma inserta dentro de la Ley N.° 7769, que tiene como objetivo lograr un mecanismo eficiente en la atención de los problemas de las mujeres pobres del país.

Ahora bien, el fideicomiso es un contrato regido básicamente por el Código de Comercio, por medio del cual se constituye un patrimonio autónomo destinado al cumplimiento de los fines previamente establecidos. El artículo 633 del Código de Comercio señala al efecto:

“Artículo 633.- Por medio del fideicomiso el fideicomitente trasmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos: el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo.”

Tal y como lo indicó esta Procuraduría en la OJ-072-2001 del 14 de junio del 2001 “(l)a nota característica de este contrato es la transferencia de la propiedad del bien o derecho sobre el que recae el negocio a título fiduciario. Es un negocio traslativo de la propiedad para disponer de bienes dentro de los límites y con sujeción a las modalidades previstas para el cumplimiento de los fines. Empero, se trata de una propiedad imperfecta o limitada. No puede desconocerse, al efecto, que las facultades del fiduciario son restringidas y, particularmente, que le está prohibido dar al bien traspasado un destino diferente del determinado en el acto constitutivo. El fideicomiso se constituye para la ejecución de un encargo respecto de un bien. En ese sentido, la facultad de disposición del fiduciario es reducida.”

El acto constitutivo es, pues, la guía fundamental del contrato de fideicomiso. Tan es así, que el Código de Comercio dispone que el fideicomiso se extingue por la realización del fin para el que fue constituido, o por hacerse éste imposible. Esta figura contractual también se extingue por el cumplimiento de la condición resolutoria a la que esté sujeto, por convenio expreso entre fideicomitente y fideicomisario, por revocación que haga el fideicomitente -cuando se haya reservado ese derecho-, así como por falta de fiduciario cuando exista imposibilidad de sustitución (artículo 659).

Ahora bien, los fideicomisos constituidos por personas públicas requieren, para su validez, de la respectiva autorización legal, en la que, además, se deberán especificar las condiciones generales que se incluirán en el contrato (artículo 14 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley N.° 8131 del 18 de setiembre del 2001).

En el caso que nos ocupa, la Ley N.° 8184 autoriza al IMAS, por sí mismo o en coordinación con otras entidades de derecho público, a suscribir un contrato de fideicomiso con cualquiera de los bancos del Estado o con el Banco Internacional de Costa Rica S.A., con recursos propios o del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), dentro del marco de la lucha contra la pobreza. El fin de la norma en cuestión es “…establecer mecanismos ágiles de apoyo a las actividades e iniciativas microempresariales que beneficien a las mujeres y las familias en condiciones de pobreza, como un medio para lograr la inserción laboral y productiva y mejorar la calidad de vida de las personas beneficiarias”.

Ahora bien, el IMAS consulta quiénes son las personas beneficiarias del artículo 9 de la Ley de Atención a las Mujeres en Condición de Pobreza, de lo que se extrae que nos encontramos frente a un problema de interpretación. Como bien se sabe, la interpretación de las normas jurídicas debe realizarse según el sentido propio de sus palabras, según lo dispone nuestro Código Civil (artículo 10). Únicamente si el texto de la ley no es claro el operador jurídico deberá realizar un esfuerzo mayor a fin de descubrir la intención del legislador o, lo que es lo mismo, el espíritu de la ley. En materia de interpretación, la Ley General de la Administración Pública, dispone:

“Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere”.

Visto lo anterior procede señalar que la autorización para la constitución del fideicomiso, por parte del IMAS, lo es “con el fin de establecer mecanismos ágiles de apoyo a las actividades e iniciativas microempresariales”. Pero estos mecanismos de apoyo de las actividades microempresariales deben beneficiar “a las mujeres y familias en condiciones de pobreza, como un medio para lograr su inserción laboral y productiva, y mejorar su calidad de vida”. Veamos:

La norma se estatuye para establecer mecanismos de apoyo a las actividades e iniciativas microempresariales, o sea, de la pequeña empresa. La figura del fideicomiso se idea para facilitar el otorgamiento de incentivos a las pequeñas empresas con el fin de fomentar la producción de bienes y servicios por parte de los sectores económicamente desfavorecidos del país, tal y como claramente se deriva de la exposición de motivos de la ley que nos ocupa:

“…la población en situación de pobreza enfrenta normalmente el problema de tener muy poco acceso a condiciones favorables para la generación de mecanismos de autogeneración, tal como la creación de pequeñas unidades productivas o microempresas, por lo que se requiere un mecanismo legal para facilitar el acceso de la población en condición de pobreza a los recursos financieros para que puedan desarrollar o fortalecer actividades productivas en forma individual o grupal, que garanticen la consolidación de su unidad productiva, para aumentar la productividad y calidad que les permita ser competitivos.”

Los mecanismos de apoyo se orientan, según la ley, a facilitar el otorgamiento de créditos con tasas de interés favorables, financiamiento de garantías adicionales y subsidiarias a éstos y prestación de servicios de apoyo, capacitación y seguimiento de la actividad productiva en todas sus fases (párrafo 2 del artículo 9).

De lo que se trata es de la creación de los instrumentos necesarios que permitan la integración de los sectores pobres en el proceso de producción y crecimiento económico, de allí que la norma señale que las actividades e iniciativas de pequeña empresa que gozarán del fomento del Estado, deben estar destinadas a beneficiar “…a las mujeres y familias en condiciones de pobreza, como un medio para lograr su inserción laboral y productiva, y mejorar su calidad de vida”.

Quienes se benefician de las actividades de fomento establecidas en la ley son, entonces, tanto las mujeres, como las familias en condiciones de pobreza. Implica lo anterior que, tal y como adecuadamente lo señaló la Contraloría General de la República en el oficio FOE-SO-128 del 29 de marzo del 2005, dirigido al Instituto Nacional de las Mujeres, los beneficiarios de la norma lo son tanto las mujeres como los hombres que formen parte de una familia en condición de pobreza, según la calificación que al efecto realice el IMAS:

“Tomando en consideración que la norma jurídica establece que el fideicomiso busca que se facilite el acceso a créditos con tasas de interés favorables y el apoyo, capacitación y seguimiento de proyectos productivos en beneficio tanto de mujeres como de familias en condición de pobreza, se debe entender que, bien puede beneficiarse a personas del género masculina, en la medida que se apoye a una familia en la que hay hombres.

En este sentido, se discrepa del criterio de la Asesoría Legal del INAMU, pues si bien es cierto, que el fideicomiso se autoriza mediante una ley que reforma la Ley de Atención a las Mujeres en Condiciones de Pobreza, también lo es que el legislador, además de las mujeres de escasos recursos económicos, pensó en las familias pobres, muchas de las cuales pueden tener un hombre como jefe de hogar, por tanto no pueden quedar fuera de los beneficios que con el fideicomiso se persigue para que los más desposeídos puedan tener un respaldo que les permita emprender una actividad microempresarial que les ayude a mejorar sus condiciones.”

La exposición de motivos de la ley que nos ocupa es clara al señalar que el IMAS podrá conservar su potestad de seleccionar a la población beneficiaria, mientras que el banco fiduciario “podrá aportar toda su experticia en gestión crediticia”. Razonamiento éste que se ajusta a la naturaleza del IMAS que al tener a su cargo la resolución del problema de la pobreza en el país, necesariamente deberá conservar su competencia en la determinación de los criterios de la población beneficiaria, con referencia a los parámetros de pobreza y pobreza extrema que establezca.

Ahora bien, el IMAS indica que en su criterio legal los beneficiarios de acceso al crédito a través de la figura del fideicomiso son “…las mujeres, como jefas de hogar y con idea de negocio y las familias con jefe o jefa de hogar o cuyos miembros sean hermanos o familiares con distintos niveles de consanguinidad y afinidad que tengan una idea de negocio; además de organizaciones jurídicas cuyos miembros sean mujeres y hombres que desarrollen una actividad común o individual (…) siempre y cuando las mujeres, familias y los miembros de las organizaciones califiquen dentro de los parámetros establecidos por esta institución y la reglamentación vigente para el Fideicomiso y puedan ser considerados en situación de pobreza y extrema pobreza.”

Lo que procede entonces es determinar si la interpretación del IMAS se ajusta o no a la ley.

Al respecto debe señalarse, en primer lugar, que la ley no menciona el término “beneficiario”. De la lectura del primer párrafo del artículo 9 simplemente se deriva que su fin es “beneficiar” a las mujeres y familias en condiciones de pobreza, como un medio para lograr su inserción laboral y productiva, y mejorar su calidad de vida. Objetivo éste que se reitera en el segundo párrafo de la misma norma al señalarse que el fin de dar sostenibilidad a los proyectos productivos debe serlo “…en beneficio de las mujeres o familias en situación de pobreza”.

Entonces, si la norma señala que los mecanismos de apoyo que se establezcan para las actividades e iniciativas microempresariales deben beneficiar a las mujeres y/o familias en condiciones de pobreza ¿es factible interpretar que los incentivos que se estatuyen a través de la figura del fideicomiso deben únicamente otorgarse a las mujeres y familias referidas? La respuesta a esta interrogante es negativa.

La Ley N.° 8184 se encuentra específicamente dirigida al fomento de la pequeña empresa. Y en ese sentido, tal y como lo indica el IMAS, para que proceda el otorgamiento de los incentivos debe existir una “idea de negocio” a la cual apoyar. Idea que deberá poderse realizar bajo una expectativa de éxito empresarial.

Es claro, entonces, que no es necesario que el incentivo se otorgue directamente a las mujeres y familias en cuestión. Para que el otorgamiento del incentivo sea conforme a derecho, basta con la verificación de que el mismo beneficia directamente a mujeres y/o familias en condiciones de pobreza o pobreza extrema. Piénsese, por ejemplo, en un grupo de mujeres que se organice jurídicamente para llevar a cabo una actividad microempresarial. En este caso es factible que el incentivo se otorgue a la persona jurídica, aun y cuando la validez de su otorgamiento dependerá de que sus integrantes califiquen dentro de los parámetros de pobreza y pobreza extrema definidos por el IMAS, y se logren los fines establecidos en la ley.

Visto lo anterior procede referirse a cada una de las categorías de “beneficiarios” enumeradas por el IMAS:

· Las mujeres, como jefas de hogar y con idea de negocio.

Esta calificación distingue donde la ley no distingue al excluir como beneficiarias a las mujeres que no sean jefas de hogar; de allí que para evitar la transgresión al principio constitucional de no discriminación, el IMAS deberá incluir dentro de esta categoría a todas las mujeres, sean o no jefas de hogar. Lo anterior no impide que el IMAS, como entidad encargada de definir los criterios para la determinación de la población beneficiaria, priorice el orden bajo el cual se otorgarán los incentivos en cuestión.

· Las familias con jefe o jefa de hogar o cuyos miembros sean hermanos o familiares con distintos niveles de consanguinidad o afinidad que tengan una idea de negocio.

Conforme a la letra de la ley los incentivos pueden beneficiar a las mujeres o a las familias en condición de pobreza. Ahora bien, el concepto de familia, según el diccionario de la Real Academia, refiere tanto a un “grupo de personas emparentados entre sí que viven juntas”, como al “conjunto de ascendientes, descendientes, colaterales y afines de un linaje”. De allí que la consideración de que las familias con jefe o jefa de hogar o cuyos miembros sean hermanos o familiares con distintos niveles de consanguinidad o afinidad, son beneficiarios de la ley, se ajusta a Derecho.

· Las organizaciones jurídicas cuyos miembros sean mujeres y hombres que desarrollen una actividad común o individual.

Esta categorización será conforme al ordenamiento jurídico nacional siempre y cuando los mecanismos de apoyo a las actividades e iniciativas de pequeña empresa beneficien directamente a mujeres y familias en condiciones de pobreza, como medio para lograr su inserción laboral y productiva, y mejorar su calidad de vida, tal y como lo dispone el artículo 9 de la Ley N.° 7769. Lo anterior supone que las organizaciones jurídicas beneficiarias serán las que tengan como objetivo el desarrollo de una actividad o iniciativa de pequeña empresa y que se encuentren integradas por mujeres, hombres integrantes de familias y/o familias, que califiquen como población beneficiaria según los parámetros de pobreza establecidos por el IMAS.

CONCLUSIONES

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- Los beneficiarios del artículo 9 de la Ley N.° 7769 son las mujeres, las familias y las organizaciones jurídicas cuyos miembros sean mujeres, hombres integrantes de familias y/o familias en condiciones de pobreza.

2.- Lo anterior, en el entendido de que para obtener la condición de beneficiario se requiere de una “idea de negocio” o, lo que es lo mismo, de una actividad o iniciativa microempresarial orientada hacia el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, a través de la inserción de las mujeres y familias pobres en el ámbito laboral y productivo del país.

Atentamente,

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA