Dictamen : 221 - del 17/06/2005

C-221-2005

17 de junio de 2005

 

 

 

 

Señor

Luis Diego Vargas Chinchilla

Presidente

Consejo Nacional de Supervisión del

Sistema Financiero

S.   O.

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° PDC-081-2005 de 22 de abril último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría en relación con los problemas que se suscitan por falta de integración del CONASSIF. Falta de integración debida a la tardanza en la ratificación del nombramiento del directivo del Banco Central de Costa Rica por parte de la Asamblea Legislativa.

 

Considera el Consejo que existen competencias que no admiten dilaciones, como la imposición de medidas cautelares, suspensión o revocación de la autorización para funcionar. Por lo que  consulta:

 

“1-.      ¿Ante una situación de  urgencia, puede el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema financiero, sesionar válidamente estando en principio desintegrado el mismo?

 

2-.        En caso de que la Procuraduría considere que no puede sesionar válidamente ante una situación de urgencia, por no estar nombrado uno de sus miembros, ¿qué responsabilidad incumbe a este Consejo  o a sus miembros, al no cumplir con las funciones que le han sido asignadas por la ley en la regulación y supervisión del sistema financiero?”.

 

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica PDC-080-2005 de 21 de abril del mismo año. Señala dicho criterio que la Ley Reguladora del Mercado de Valores creó el Consejo como órgano colegiado de dirección superior de la Superintendencia General de Entidades Financieras, Superintendencia General de Valores y Superintendencia de Pensiones. De acuerdo con el artículo 169 de dicha Ley, el Consejo está integrado por 7 miembros. De acuerdo con el artículo 35 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, cuando se discuten asuntos relacionados con la Superintendencia de Pensiones, se agrega un miembro y el Ministro de Hacienda es sustituido por el de Trabajo o su representante. Añade que el ejercicio de las actividades financieras es de interés público por las consecuencias que tiene en el orden económico y social del país y la regulación y fiscalización es necesaria para mantener la confianza del público inversionista en el sistema financiero y para la estabilidad del mismo (resoluciones de la Sala Constitucional N° 9236-1999 de 23 de noviembre de 1999, 6692-1994 de 15 de noviembre de 1994 y 6675-2001 de 11 de julio de 2001). Por ello, existen competencias del CONASSIF que no deben admitir dilaciones. Por lo que el Consejo puede sesionar en forma válida aún ante la ausencia de uno de sus miembros, en los casos en que la urgencia en el cumplimiento de sus funciones así lo demande y con el fin de evitar daños de imposible o difícil reparación para el público inversionista y el sistema financiero en general. Un criterio que implica ampliar el criterio de la Procuraduría, ya que el órgano asesor no analiza cómo debe procederse en casos de urgencia cuando el colegio se encuentre desintegrado por no estar nombrado uno de sus miembros. Interpretación que “debe aplicarse únicamente en casos de urgencia, y no en casos de normalidad”. Agrega que la situación de urgencia es fuente de derecho, tal como ha reconocido la doctrina. Por lo que la legislación justifica la variación en los procedimientos que ella misma establece ante situaciones de urgencia. Los artículos 52, 53, 54 y 55 de la Ley General de la Administración Pública plantean excepciones ante casos de urgencia. Lo que en su criterio se complementa con la teoría del funcionario de hecho, prevista en los artículos 115 a 119 de la misma Ley y que ha sido aceptada por la Sala Constitucional: resolución N° 6701 de 21 de diciembre de 1993. Por lo que aún ante su desintegración por renuncia de uno de sus miembros, el órgano puede sesionar válidamente y ejercer sus competencias en situación de urgencia en la que se debe actuar para proteger los intereses de los inversionistas. La responsabilidad que asumen sus miembros ante una sesión por urgencia y como funcionario de hecho no varía en relación con la responsabilidad que enfrenta actuando como colegio legalmente integrado e investido. La Administración es responsable por la conducta del funcionario de hecho y queda obligada o favorecida ante terceros por virtud de los mismos. Por otra parte, estima que la inercia del Consejo en el ejercicio de sus funciones podría tener consecuencias perniciosas en el sistema financiero, al no actuar con la debida diligencia y oportunidad que se amerita. Considera aplicable lo señalado por la Procuraduría General en la Opinión Jurídica N° OJ-067-2004 de 7 de junio de 2004. Concluye que la autorización para sesionar es una  medida excepcional ante la imposibilidad legal de nombrar el sustituto. Por lo que el CONASSIF podría sesionar bajo estas circunstancias sólo durante el tiempo que se encuentre desintegrado el órgano  competente para nombrar al nuevo miembro del Consejo y ante situaciones de urgencia a criterio del mismo.

 

Debe, entonces, la Procuraduría determinar si la urgencia justifica una derogación de las reglas sobre integración de los órganos colegiados. Nos referiremos en primer término a la integración del CONASSIF para luego analizar la posibilidad de la urgencia como fuente del ordenamiento.

 

 

A.-       EL CONASSIF: UN ORGANO COLEGIADO

 

En tanto órgano colegiado, encargado de la regulación del sistema financiero, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero requiere estar debidamente integrado para funcionar. Los problemas de integración derivados de factores externos inciden en el ejercicio de la competencia, impidiéndole incluso la actuación, con riesgo de la estabilidad del sistema.

 

1.-        Un órgano regulador del sistema  financiero

 

El CONASSIF es un órgano desconcentrado del Banco Central de Costa Rica (dictámenes Ns. C-214-2004 de 2 de julio y C-248-2004 de 27 de agosto, ambos de 2004). Por su estructura constituye un órgano colegiado.

 

Al crear el CONASSIF, la Ley Reguladora del Mercado de Valores atribuye al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiera un conjunto de funciones en relación tanto con los órganos de supervisión del sistema financiero como de los diversos entes que intervienen en los mercados financieros. Se está en presencia de una competencia externa, de potestades de imperio, que implica un poder de decisión a título propio. El CONASSIF es titular de esa competencia a nombre propio. El artículo 171 de dicha Ley  expresamente señala que es función del Consejo realizar actos como determinados nombramientos, un poder normativo sobre la regulación y supervisión que corresponden a las distintas Superintendencias, para normar los procedimientos, así como los requisitos para la fusión o transformación de entidades financieras; en igual forma, para normar lo relativo a los grupos financieros así como la organización de las Superintendencias y ordenar la intervención de los sujetos regulados. Es el Consejo el que agota la vía administrativa en relación con las Superintendencias, así como respecto de las resoluciones emitidas por las bolsas de valores. Se le reconoce un poder sancionador.  Estas competencias externas se atribuyen para que el CONASSIF las ejerza en nombre propio y, por ende, se imputan directamente a él en tanto órgano, no a la organización de que forme parte, sea el Banco Central. Se ha producido en su favor una desconcentración de competencias.

 

Esa desconcentración afecta un órgano cuya titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas, colocadas en situación de igualdad. La voluntad del órgano colegiado se forma por el concurso de la voluntad de sus distintos miembros y se expresa a través de un acto simple. El Consejo, en efecto, está integrado por varias personas según lo dispuesto en el artículo 169 de su Ley de creación, que dispone al efecto:

 

“ARTÍCULO 169.- Integración La Superintendencia General de Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores y la Superintendencia de Pensiones funcionarán bajo la dirección de un órgano denominado Consejo nacional de supervisión del sistema financiero, también llamado el Consejo nacional, el cual estará integrado en la siguiente forma:

 

a)         Cinco miembros, que no serán funcionarios públicos, serán designados por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, por mayoría de al menos cinco votos. Estos permanecerán en sus cargos cinco años y podrán ser reelegidos por una sola vez. De entre ellos y por períodos de dos años el Consejo nacional elegirá a su presidente pudiendo ser reelegido. Para estos efectos, no se reputarán funcionarios públicos, quienes se dediquen a la docencia.

 

b)         El Ministro de Hacienda o, en su ausencia, un Viceministro de esa cartera.

 

c)         El Presidente del Banco Central de Costa Rica o el Gerente.

 

El Superintendente General de Entidades Financieras, el Superintendente General de Valores y el Superintendente de Pensiones, asistirán a las sesiones del Consejo nacional, con voz pero sin voto. No obstante, el Consejo nacional podrá sesionar únicamente con la presencia de sus miembros, cuando así lo acuerde”.

 

Empero, esa integración se modifica cuando el Consejo debe discutir o resolver sobre asuntos relacionados con la Superintendencia de Pensiones. El artículo 35 de la Ley de Régimen Privado de Pensiones Complementarias dispone que en dicho supuesto el Ministro de Trabajo o su representante sustituye al Ministro o Viceministro de Hacienda y el órgano se adiciona con “un miembro nombrado por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, con base en una terna propuesta por la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal; a este miembro se le aplicarán los requisitos, impedimentos, incompatibilidades y las causas de cese, responsabilidad, prohibición y remuneración establecidos en los artículos 18 a 24 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica”.

 

Puesto que se está en presencia de un órgano colegiado, se sigue como consecuencia lógica que las competencias que la ley otorga al Consejo deben ser ejercidas por este en tanto cuerpo, no pueden ser asumidas por un grupo de sus integrantes ni por los miembros individualmente considerados. El ejercicio de la competencia corresponde al colegio conforme los procedimientos legalmente establecidos. Es en esa medida que importa la integración del órgano.

 

2.-        Los problemas de integración

 

La consulta a la Procuraduría se originó en el hecho de que al no estar debidamente integrada la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, esta no podía proceder a hacer el nombramiento del sustituto de un directivo que renunció. Ante la renuncia y la imposibilidad del Banco Central de Costa Rica de nombrar, al momento de plantear la consulta el Consejo no estaba integrado por la totalidad de los miembros dispuestos por los artículos antes citados.

 

En los supuestos de falta de nombramiento de un miembro del órgano colegiado, la Procuraduría ha centrado su análisis en la integración del Consejo, identificando la debida integración de éste con su existencia jurídica.

 

En efecto, la jurisprudencia administrativa que parte del dictamen N° C-195-90 de 30 de noviembre de 1990, desarrollado luego en los Ns. C-015-97 de 27 de enero de 1997, C-025-97 de 7 de febrero y C-055-97 de 15 de abril del mismo año; C-094-99 del 20 de mayo de 1999, C-138-2001 de 18 de mayo de 2001 y C-351-2003 de 10 de noviembre del 2003, entre otros, reafirma que la integración del órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente y por ende, considera que esa integración es presupuesto indispensable para que pueda funcionar. Señaló la Procuraduría en el primero de dichos dictámenes:

 

"...considera la Procuraduría General que la posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto en que el órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del quórum. Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado ya constituido. Las posibilidades de funcionar, cuando el quórum legal no se reúne, constituyen excepciones a la regla general, que en todo caso, lo que plantean, es el problema de la asistencia de los miembros directores --sea de los titulares del órgano-- a las sesiones de Junta Directiva y a la necesidad de que ese órgano constituido continúe funcionando. Por consiguiente, se trata de una situación diferente a la provocada por los Recursos de Amparo que penden ante la Sala Constitucional. Simplemente, como bien señala el criterio legal que se acompaña, no puede realizarse válidamente una convocatoria a sesiones, si no es posible establecer quiénes son los destinatarios de esa convocatoria; la convocatoria a tres miembros directivos y no al resto, viciaría el acto correspondiente".

 

En consecuencia, en caso de que uno de los puestos de director esté vacante, y la ley no haya previsto el supuesto de suplencia, el órgano no está integrado, y por consiguiente, no puede sesionar. Se enfatiza en la necesidad de que exista una correcta constitución del órgano, para lo cual los distintos miembros deben estar investidos conforme la ley.  Por ello para que una junta sesione válidamente, no es suficiente que concurra el número de miembros necesario para integrar el quórum estructural (número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente para que éste sesione válidamente), ya que éste presupone la existencia de un colegio debidamente integrado o constituido conforme la ley. Antes bien, se requiere que el quórum integral esté reunido, de manera que cada miembro que es un “centro de poder determinante”, en tanto contribuye a conformar la decisión del colegio (dictamen N° 025-97 de cita) tenga la posibilidad de manifestar su voluntad, una voluntad que repercute en la voluntad del colegio. Y esa posibilidad no existe sin el acto de nombramiento e investidura.

 

El problema de la falta de nombramiento de uno de los directores del CONASSIF se une al hecho de que el legislador no ha previsto el nombramiento de un suplente para el caso de ausencia total o parcial del titular. Va de suyo que en ausencia de una disposición en concreto en ese sentido, resulta improcedente la prorrogatio a efecto de que no se afecte la prestación del servicio.  En el dictamen N° C-025-97 de cita indicamos al respecto:

 

“Es de advertir, por otra parte, la imposibilidad de utilizar figuras ideadas por la doctrina para impedir la afectación de la continuidad del servicio. Concretamente, la prorrogatio se reconoce para evitar una solución de continuidad, de manera que se permite que la autoridad administrativa que ha perdido su competencia continúe ejercitándola parcialmente hasta la instalación de su sucesor. Se trata de un régimen transitorio aplicable también a los órganos colegiados y cuyo presupuesto es la pérdida de la competencia, circunstancia que no se da en el supuesto que nos ocupa. Por otra parte, la prorrogatio no es admitida en algunos supuestos: cuando el cese del cargo se produce por un motivo de interés público; cuando la función puede ser interrumpida sin perjuicio alguno, por no tener "efectivo carácter de continuidad", entre otros. Esta continuidad debe ser ponderada tratándose de la Junta del Ente Rector y dada la regulación de sus sesiones en el artículo 24 de su Ley Orgánica”.

 

Criterio aplicado por la Procuraduría en otros dictámenes. Así, en el dictamen N° C-130-2001 de 3 de mayo de 2001 a propósito de la vacante del Defensor de los Habitantes de la República, se manifestó:

 

“No ignora este despacho que la "prorrogatio" es un instituto jurídico que permite la continuidad del órgano y que su receptabilidad en el Derecho Público obedece a razones de interés público, ya que tanto la discontinuidad de la función administrativa, como la falta del ejercicio de atribuciones claves para el buen desempeño de la institución, podrían provocar un deterioro o un daño importante al interés público. No obstante ello, tampoco podemos dejar de lado o desconocer que este instituto jurídico entraña riesgos o situaciones de peligro no sólo para el buen ejercicio de la función administrativa, sino para la institucionalidad del país, las cuales, a toda costa, se hace necesario evitar. Lo que venimos afirmando encuentra sustento en el hecho de que el análisis jurídico tiene, necesariamente, que trascender el asunto puntal que se le ha planteado a la Procuraduría General de la República y proyectarse a todo el conjunto de situaciones que podrían darse, si aceptáramos la receptabilidad, en el ordenamiento jurídico costarricense, de la "prorrogatio".

 

(…).

 

En segundo lugar, cuando la designación del funcionario corresponde a un órgano político, como es la Asamblea Legislativa, la "prorrogatio" podría constituirse en un instrumento para no designar al titular del órgano y, a través de este subterfugio, prorrogar, en forma indefinida, el nombramiento de quien ha venido desempeñado el cargo, pese a que se le venció el plazo. En otras palabras, la "prorrogatio" se convertiría en un mecanismo que coadyuvaría a no designar al titular del órgano”.

 

La ausencia de integración del órgano le impide sesionar regularmente y, por ende, adoptar las decisiones que le corresponden. Se ha considerado que un funcionamiento bajo las condiciones indicadas no es conforme con el ordenamiento jurídico, lo que repercute en la validez de las decisiones adoptadas. En efecto,  la ausencia de completa integración  del colegio - por falta de nombramiento de uno de sus miembros- entraña un vicio de constitución del órgano, que implica una infracción sustancial del ordenamiento; un vicio que afecta la competencia para actuar y que determinan la nulidad de pleno derecho de lo actuado y trae aparejada la nulidad de sus actos, aún si el quórum estructural está asegurado por los miembros presentes. Es decir, el problema de integración del órgano tiene incidencia en la legalidad del acto, pudiendo provocar su nulidad absoluta (dictamen C-138-2001 antes citado).

Esa invalidez se predica, precisamente por la falta de integración del órgano, por lo que el vicio es de nulidad absoluta. Consecuentemente, no procede la conversión de los actos que hayan llegado a adoptarse, salvo norma expresa en contrario.

 

3.-        Responsabilidad por la no actuación

 

Se consulta sobre la responsabilidad del Consejo y de sus miembros al no cumplir con las funciones que le han sido asignadas en la regulación y supervisión del sistema financiero. Se afirma que la falta de actuación puede originar graves problemas para el sistema financiero y para los inversionistas. De allí la inquietud en orden a la responsabilidad.

 

En diversos pronunciamientos la Procuraduría ha señalado la responsabilidad del órgano o ente llamado a nombrar y que omite dicha actuación. Lo cual es importante en virtud de la situación del CONASSIF.

 

El CONASSIF es un órgano colegiado. El titular de la competencia es el colegio, no los miembros individualmente considerados. La competencia es el conjunto de potestades y deberes atribuidos por el ordenamiento a un determinado organismo. Cada miembro individualmente considerado contribuye a la adopción de los acuerdos y disposiciones del CONASSIF. En esa medida es responsable. La omisión en el ejercicio de la competencia puede generar responsabilidad. Pero esa responsabilidad deriva de que la competencia puede ser ejercida, no obstante lo cual no se actuó. En el supuesto que nos ocupa, la competencia no podía ser ejercida.

 

El CONASSIF no funcionaba por falta un miembro en su integración. Ese miembro debe ser nombrado por la Junta Directiva del Banco Central. El Consejo estuvo impedido de actuar por cuanto los organismos llamados a nombrar e investir sus miembros no lo habían hecho. El retardo en el nombramiento no se debía a una omisión del CONASSIF, sino a que la Asamblea Legislativa no ha procedido a ratificar el directivo del Banco Central, completando su integración.

 

La dificultad de un consenso político para tal ratificación es tal, que en su lugar la Asamblea Legislativa procedió a completar el procedimiento legislativo para modificar la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, de manera que el artículo 17 disponga:

 

“ARTICULO 17.- Integración

 

El Banco Central funcionará bajo la dirección de una Junta Directiva, la cual estará integrada por los siguientes miembros:

 

a)         El Presidente del Banco Central, designado por el Consejo de Gobierno, por un plazo que se iniciará y terminará con el período constitucional del Presidente de la República. Si el Presidente del Banco Central cesare en el cargo, antes de haber cumplido el período para el cual fue nombrado, quien lo sustituya también terminará sus funciones al finalizar el citado período constitucional. Podrá ser removido de su cargo por decisión del Consejo de Gobierno, sin derecho a indemnización laboral alguna.

 

La remoción acordada por el Consejo de Gobierno implicará también la de miembro de la Junta Directiva de la Institución.

 

b)         El Ministro de Hacienda o quien ejerza temporalmente esa cartera en ausencia del titular. En ningún caso podrá delegarse esta representación en terceras personas.

 

c)         Cinco personas de absoluta solvencia moral y con amplia capacidad y experiencia en materia económica, financiera, bancaria y de administración.

 

Estos miembros serán nombrados por el Consejo de Gobierno; pero los nombramientos deberá ratificarlos la Asamblea Legislativa. La duración de los nombramientos será por períodos de noventa meses. Se nombrará un miembro cada dieciocho meses.

 

Los miembros de la Junta Directiva podrán ser reelegidos. Quien sustituya en el cargo cesante a un miembro de la Junta Directiva, antes de haberse cumplido el período respectivo, será nombrado por el plazo que le falte por cumplir al director sustituido.

 

Durante el proceso de ratificación de directores por parte de la Asamblea Legislativa, la Junta Directiva podrá sesionar, válidamente, con la presencia de cinco de sus miembros, como mínimo”.  La cursiva no es del original.

 

Aun cuando el texto se refiere a la presencia de cinco miembros como mínimo, lo que haría pensar que se trata de una regulación sobre el quórum estructural, no existe duda de que la norma tiene como objeto autorizar al Banco Central a sesionar y funcionar válidamente aún cuando no esté debidamente conformado el colegio. Ergo, la ausencia de total integración de la Junta no impide que ésta pueda considerarse como existente y que consecuentemente pueda sesionar. La reforma legal permite obviar en el Banco Central las consecuencias normales que se producen por falta de integración del órgano colegiado en orden a la validez de las sesiones y la toma de decisiones.

 

La validez de una actuación en los términos preceptuados por el artículo 17 está condicionada al proceso de ratificación del directivo por parte de la Asamblea. Se produce, así, uno de los supuestos excepcionales que es que la ley autorice al órgano a funcionar aún cuando no esté debidamente integrado (supuesto analizado en el dictamen N° 138-2001 de cita respecto de la Junta Directiva de la Editorial Costa Rica).

 

Conforme lo expuesto, si de omisión en el cumplimiento de deberes puede hablarse esta es imputable a los entes y órganos llamados a nombrar el miembro de CONASSIF. Por otra parte, a partir de la publicación de la reforma al artículo 17, no podría considerarse que la Asamblea y el Estado son responsables por la no integración regular del CONASSIF. Responsabilidad que sólo podría predicarse si se produjeren vacantes múltiples en el seno de la Junta Directiva del Banco Central, que afecte su integración por cinco miembros. Asimismo, a partir de esa reforma y el tanto la Junta Directiva del Banco Central esté integrada por al menos cinco directivos, dicha Junta sería responsable por la omisión en el nombramiento del directivo del Consejo.

 

Se reafirma que existe  incumplimiento de deberes de parte de quien se ha visto investido de la competencia para nombrar y no lo hace en el plazo establecido o en su defecto, en un plazo razonable (Dictamen C- 138-2001 de cita y  Opinión Jurídica N° 081-2001 de 25 de junio de 2001)

 

Se sigue de lo expuesto que el CONASSIF no omitió la actuación requerida por el ordenamiento. Simplemente tenía un impedimento jurídico para actuar. De  manera que la no adopción de medidas en el supuesto que nos ocupa,  no puede equiparse a la omisión de la conducta debida.

 

Consecuentemente, no puede estimarse que el no cumplimiento de las funciones que han sido asignadas por ley al CONASSIF origine, en el supuesto concreto que se plantea, la responsabilidad de éste como órgano y la de cada uno de los miembros integrantes.

 

No obstante que el Consejo cuenta con debida integración considera importante la Procuraduría referirse a la posibilidad de que un órgano “desintegrado” pueda sesionar.

 

 

B.-       LA URGENCIA COMO FUENTE DEL ORDENAMIENTO

 

Se consulta si ante una situación de urgencia, puede el CONASSIF sesionar válidamente estando desintegrado el órgano. Es criterio de la Asesoría Jurídica que tanto la urgencia como la teoría del funcionario de hecho autorizan la actuación del Consejo en situaciones de urgencia. Por lo que corresponde analizar la aplicación de estos institutos al caso de falta de integración del CONASSIF. 

 

1.-        La urgencia como fuente del ordenamiento

 

La Administración Pública está sujeta al principio de legalidad de acuerdo con la jerarquía de las normas. Pero, el ordenamiento no sólo se compone de normas jurídicas, sino también de principios y valores. Estos también son fuente del ordenamiento y pueden, consecuentemente, fundar la adopción de decisiones administrativas. 

 

Uno de los principios que informan el ordenamiento es precisamente el del mantenimiento de éste y del Estado: “salus populi suprema lex est”, que obliga a la Administración a actuar para responder efectivamente a la situación excepcional. La necesidad de preservar la institucionalidad y el orden jurídico regular obligan a aplicar otras reglas que se adecuen a las nuevas y excepcionales circunstancias. Con base en lo cual se admite que la necesidad puede ser fuente del ordenamiento. Se permite con ello que ante situaciones o circunstancias excepcionales la legalidad ordinaria sea sustituida por una legalidad extraordinaria o de crisis.

 

Diversos institutos pretenden reflejar esa necesidad y determinan el margen de actuación de las autoridades públicas. Lo importante es que la emergencia o la urgencia, el estado de necesidad pueden autorizar que el Poder Ejecutivo emita decretos de urgencia que desaplican la ley ordinaria en virtud de la propia situación excepcional que se presenta. Una ley ordinaria que responde a una situación de normalidad, carente de respuestas para la situación que se presenta:

 

“El "estado de necesidad" permite al Poder Ejecutivo excepcionar cualquier área de actividad del trámite ordinario y ese ejercicio conlleva, en algunos casos, un desplazamiento y otros un acrecentamiento de competencias; el derecho excepción -formado por el conjunto de normas dictadas en un momento de necesidad- deviene en inconstitucional en caso de normalidad, precisamente por ello, esta Sala estima que debe ser reflejo cierto de una realidad fáctica excepcional; otra de las características esenciales del estado de emergencia es su transitoriedad, no es admisible un trámite de excepción para realizar actividad ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente; además, la medida de emergencia para que se entienda como de desarrollo constitucional debe tener como propósito el bien común, debe ser justa y razonable( proporcionada en sentido estricto). Es decir, no basta con que se justifique el accionar administrativo en un estado de necesidad, la actuación material o normativa de la administración -en casos de necesidad- siempre podrá ser enjuiciada a luz de los principios que se han señalado y de ello nos ocuparemos a continuación” . Sala Constitucional, resolución N° 6503-2001 de 9:25 hrs. del 6 de junio de 2001.

 

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha tenido particular cuidado en diferenciar el estado de necesidad y urgencia de la mera urgencia. La mera urgencia sería la necesidad de satisfacer una necesidad apremiante (“la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma”, resolución de la Sala Constitucional N° 1369-2001 de 14:10 hrs. de 14 de febrero de 2001). El criterio mantenido desde la resolución 3410-92 de las 14:45 hrs. de 10 de noviembre de 1992 es que la mera urgencia no autoriza desconocer el ordenamiento jurídico. En tratándose de la afectación de la prestación de los servicios se considera que la situación sólo configura un estado de necesidad y de urgencia, cuando se presentan hechos naturales que califican como fuerza mayor o caso fortuito (resolución N° 1369-2001 de 14:30 hrs. del 14 de febrero de 2001). Los problemas que pueda presentar un servicio público en virtud de la falta de inversión o bien, por la falta de prevención, aún cuando arriesguen la continuidad y la eficiencia del servicio no justifican una legalidad de excepción.

 

Al respecto, no puede olvidarse que la emergencia y urgencia en tanto permiten una legalidad de crisis constituyen la vulneración más grave que el principio de juridicidad pueda sufrir. Por ende, su admisión no puede ser sino verdaderamente excepcional.

 

Es a partir de ese carácter excepcional que corresponde analizar un funcionamiento del CONASSIF en la situación consultada.

 

2.-        La adopción de medidas cautelares por el CONASSIF

 

La función de regulación del sistema financiero permite a los órganos reguladores y supervisores una intervención directa e inmediata en la actividad jurídica y económica de las entidades fiscalizadas, tanto públicas como privadas. El poder de policía confiado a dichos órganos tiene como objeto mantener el orden público económico en lo referente al sector financiero. El objetivo último: la estabilidad y solvencia de los distintos agentes financieros y del sistema en general.

 

La consulta ha sido planteada en relación con medidas cautelares que tendría que adoptar el CONASSIF para mantener ese orden público. Medidas que obviamente afectarán la esfera jurídica de las entidades reguladas y autorizadas.

 

Es claro para la Procuraduría que los motivos que ameritan la adopción de esas medidas no corresponden a los supuestos que autorizan la emisión de una legislación de urgencia, sino que constituyen situaciones anormales que el legislador ha previsto que son susceptibles de afectar el orden público, ante lo cual se requiere de las autoridades una actuación determinada, prevista y autorizada por el propio ordenamiento. Puede decirse, en ese sentido, que el legislador autoriza una actuación administrativa previendo que una situación anormal afecte el sistema financiero y con ello el orden público. Lo anterior no implica una derogación del orden legal existente, ya que la situación anormal puede ser controlada, manejada o dominada con los medios que el propio ordenamiento otorga al CONASSIF.

 

El CONASSIF se refiere a la hipótesis de que ante una situación anormal el órgano que es llamado a actuar y por ende, ejecutar las normas ordinarias que pretenden remediar dicha situación se vea impedido para actuar.   Y es ante esa hipótesis que pretende recurrir a la urgencia como justificante de su actuación. Esa hipótesis trataría de una “mera urgencia” en los términos de la jurisprudencia constitucional a partir de la resolución 3410-92 de cita. La necesidad de dar una respuesta ante una actuación de la entidad regulada susceptible de afectar sus inversionistas o incluso el sistema financiero. 

 

La Sala Constitucional se ha referido a la urgencia en la adopción de medidas cautelares. Empero, del contexto de lo resuelto se deriva que la urgencia se refiere a la necesidad de adoptar una solución en forma más rápida que de ordinario, más que como motivo justificante de una actuación, es decir, no como fuente legitimante de la actuación. En la resolución N° 3171-2005 de 14:36 hrs. de 29 de marzo de 2005 manifestó la Sala:

 

            “III.- Sobre la naturaleza de las medidas cautelares. La tutela cautelar, flexible y expedita, es un componente esencial del derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido, puesto que, los órganos administrativos deben garantizar la eficacia de la resolución definitiva en aras de proteger los intereses públicos. La Sala Constitucional ha hecho referencia a la función de la tutela cautelar al señalar que:

 

“...Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptuar como “un conjunto de potestades procesales del juez -sea justicia jurisdiccional o administrativa- para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final”. (Sentencia No. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6 de diciembre de 1994, criterio reiterado en el Voto No. 3929-95 de las 15:24 hrs. del 18 de julio de 1995).

Ahora bien, la posibilidad que tienen las administraciones públicas para adoptar las medidas cautelares está subordinada a la concurrencia de los presupuestos y requisitos propios de las mismas. Dentro de las características de toda medida precautoria figuran la instrumentalidad y provisionalidad, lo primero significa que es accesoria respecto del procedimiento principal y lo segundo que tiene una eficacia limitada o rebuc sic stantibus, esto es, se extingue cuando se dicta el acto final.   Otra característica es la urgencia que permite, en ocasiones especiales e intensas, la derogación de las reglas generales del proceso. Finalmente, se tiene la cognición sumaria o summaria cognitio, que parte de la verosimilitud de los hechos y no de su determinación absoluta y completa, lo que presupone la verificación por parte del órgano administrativo del periculum in mora y del fumus boni iuris.

 

IV-. Sobre el particular, es preciso señalar que el carácter urgente de las medidas cautelares determina la posibilidad, excepcional, de los órganos administrativos de disponer las mismas antes del procedimiento administrativo principal (ante causam).  Sin embargo, el ejercicio de esa potestad está condicionado, en virtud de la instrumentalidad, a la interposición del procedimiento principal en un término perentorio relativamente breve.  De lo contrario, la medida precautoria deviene, ineluctablemente, ineficaz por la presunción de desinterés del beneficiario de la medida, y la necesidad de evitarle perjuicios al sujeto pasivo de la misma. Debe tomarse en consideración que d e la relación de los artículos 229, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública, 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 243 del Código Procesal Civil, el plazo que tiene la Administración Pública para incoar el procedimiento administrativo aparte de ser decretada la medida cautelar ante causam es de un mes. En consecuencia, la Administración, al haber mantenido la medida cautelar que decomisó el vehículo del amparado sin iniciar el procedimiento administrativo respectivo en un plazo razonable, violentó los artículos 39 y 41 de la Constitución Política”.

 

En los términos indicados, la urgencia como apremiante necesidad permite derogar las normas procedimentales. En esa medida, la Administración puede adoptar una medida cautelar sin el procedimiento ordinario, en el entendido de que el término de un mes debe iniciar el procedimiento administrativo establecido por el ordenamiento.

 

Ahora bien, si se analizan las competencias atribuidas al CONASSIF por el artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores tenemos que entre lo que la Asesoría Jurídica llama adopción de medidas cautelares se encuentran aquellas expresión clara de una potestad de imperio, más sensibles de incidir en la actividad de la entidad regulada. Por ejemplo, la suspensión de las operaciones y la intervención de los sujetos regulados por las Superintendencias, decretar la intervención de las citadas entidades; suspender o revocar la autorización otorgada a los sujetos regulados por las diferentes Superintendencias o la autorización para realizar la oferta pública, cuando el sujeto respectivo incumpla los requisitos de ley o los reglamentos dictados por el Consejo Nacional “o cuando la continuidad de la autorización pueda afectar los intereses de ahorrantes, inversionistas, afiliados o la integridad del mercado”. Situación esta última que es expresión de una amplia potestad discrecional, que obliga al órgano a valorar la conveniencia de suspender o mantener la operación de la entidad regulada y los efectos que sobre su patrimonio causará.

 

Las medidas cautelares se adoptan ante una apremiante necesidad y por ende, mera urgencia. Es decir, esos actos son posibles porque la actuación de la entidad regulada exige que en un plazo perentorio el CONASSIF adopte una decisión de manera de mantener la estabilidad del sistema. No se trata de una medida que únicamente sea posible en un contexto de excepcionalidad. Observamos que esa necesidad puede presentarse siempre, con independencia absoluta de que existan problemas en la integración del CONASSIF.

 

No obstante la importancia que esas medidas tengan para la preservación del sistema financiero, es lo cierto que no puede considerarse que la adopción de estas medidas autorice la actuación del CONASSIF aún cuando no esté bien integrado. Es decir, que la apremiante necesidad justifique obviar las reglas de competencia.

 

Por ello, estima la Procuraduría que la posición debe orientarse hacia otros institutos más relacionados con la regla de competencia.

 

 

 

3.-        La teoría del funcionario de facto

 

Una derogación a las reglas de la competencia se produce con la teoría del funcionario de hecho.

 

El funcionario de hecho es un funcionario incompetente, normalmente un individuo no investido o irregularmente investido, cuyos actos son declarados válidos.

 

Elaborada por la doctrina francesa, esta teoría es recogida por el Consejo de Estado para fundar la validez de actos administrativos adoptados por un órgano incompetente, incompetencia en grado absoluto o con problemas de investidura. La teoría se aplica en dos supuestos: bajo el fundamento de la “apariencia” y en período de circunstancias excepcionales.

 

En período de circunstancias excepcionales la aplicación de la teoría  se funda en la necesidad del propio funcionamiento de los servicios públicos. Los actos realizados por personas incompetentes dirigidos a asegurar la continuidad en la prestación del servicio son entonces considerados válidos (C. E. ASS. 7 janv. 1944, Lecocq y C.E. Sect 5 mars 1948, Marion).

 

No obstante, la teoría admite también aplicación en períodos normales bajo la fórmula de “apariencia” y es esta forma que recoge nuestro ordenamiento. El funcionario de hecho presenta toda la apariencia de un agente regular, ante lo cual se considera que el público ha podido razonablemente ignorar las irregularidades de la investidura, por lo que sus actos deben ser mantenidos.

 

Dispone el artículo 115 de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Será funcionario de hecho el que hace lo que el servidor público regular, pero sin investidura o con una investidura inválida o ineficaz, aun fuera de situaciones de urgencia o de cambios ilegítimos de gobierno, siempre que se den las siguientes circunstancias:

 

a)         Que no se haya declarado todavía la ausencia o la irregularidad de la investidura, ni administrativa ni jurisdiccionalmente; y

 

b)         Que la conducta sea desarrollada en forma pública, pacífica, continua y normalmente acomodada a derecho”.

 

El funcionario que presenta un problema de competencia puede actuar en situaciones de normalidad en tanto no sea declarado el vicio de competencia que le afecta y sobre todo desarrolle su actuación en forma pública, continua y normalmente conforme con el ordenamiento. La actuación del funcionario de hecho debe fundarse en el interés general. Una actuación que provoca apariencia de regularidad o continuidad en el funcionamiento de la Administración y de legitimidad. Es así como debe percibirse dicha actuación por parte del administrado.

 

Ahora bien, la norma se refiere al servidor público. El interés de CONASSIF no es obtener una respuesta en relación con algún miembro que presente problemas de investidura, sino que el Consejo en tanto órgano pueda actuar ante un problema de integración. Al no estarse ante el supuesto de actuación de un servidor sino del órgano colegiado, podría cuestionarse la aplicación de la referida teoría. Es de advertir, sin embargo, que la Sala Constitucional al aplicar dicha figura lo ha hecho respecto de órganos colegiados, precisamente de órganos de naturaleza jurisdiccional, no administrativa:

 

“Desde que los funcionarios de hecho actúan sin nombramiento o designación efectuados por el Estado, o sin estar vigentes dichos nombramientos o designaciones, es dable pensar que los actos que emitan o realicen, carecen de validez. Pero la doctrina mayoritaria reconoce validez a esos actos, en tanto se cumplan determinados requisitos o condiciones. Tal posición obedece a la lógica necesidad de preservar el interés general, principal objetivo que debe atender el orden jurídico. Los requisitos esenciales que deben tener los actos emanados por los funcionarios de hecho, para que se les pueda reconocer su validez son:

 

a)         Que exteriormente se presenten como si emanaran de funcionarios de jures, es decir, deben producir, respecto de terceros, al público, los efectos jurídicos propios de los actos que emanan de agentes verdaderamente regulares.

 

b)         Es necesario que los terceros afectados por tales actos hayan podido creer razonablemente y de buena fe que el autor del mismo estaba a derecho en cuanto a su función. Esto se debe dilucidar en el caso concreto y en el que nos ocupa, nadie dudó ni cuestionó la investidura de los jueces superiores de Heredia.

 

c)         El reconocimiento de la validez de estos actos en favor de los terceros, debe ser de "interés público", en busca de la seguridad jurídica y a la certidumbre del derecho. La anulación de todos los actos y sentencias emitidas por el Tribunal Superior de Heredia desde 1986 causaría muy serias lesiones a los derechos adquiridos y a las situaciones consolidadas derivadas de sus fallos, afectando a las partes y a terceros por igual y lesionaría principios de capital importancia, como la seguridad jurídica.

 

d)         También es necesario que lo actuado por el funcionario de hecho se haya realizado dentro de los límites de la competencia de la autoridad oficial que dicho funcionario pretende tener...", Sala Constitucional, resolución N° 6701-93 de las 15:06 hrs. del 21 de diciembre de 1993.

 

Se ha considerado que dicha figura es susceptible de cubrir situaciones que se presentan con los órganos colegiados:

 

“Consideración aparte merece el caso de los órganos colegiados, que presentan algunas características. Ha de distinguirse dos hipótesis: vicios atinentes a la constitución del colegio como órgano y vicios atinentes a los componentes del órgano. En la primera hipótesis se aplican las reglas atinentes a los órganos individuales, dado que la existencia de varios miembros no entra en consideración. Ocurren frecuentemente casos de este tipo, por ejemplo: desintegración transitoria del órgano por vacancia definitiva de uno de los miembros, cuando no hay suplentes, sin que deje de funcionar el colegio; inobservancia de trámites y audiencias necesarias para el nombramiento o elección de los integrantes del mismo, defectuosa reacción legal de órgano por la índole de la norma creadora, falta de quórum estructural para sesionar (número insuficiente de miembros del colegio al efecto), etc: en la hipótesis de que los vicios toquen exclusivamente a uno o varios componentes del colegio; se discute si la aplicación de la doctrina es subsidiaria o principal; frente al llamado principio de la prueba de la resistencia…”. E, ORTIZ ORTIZ, Tesis de Derecho Administrativo, II, Editorial Stradtmann, 2002, p. 176.

 

Para el sistema financiero y  el desarrollo normal de la economía costarricense es importante que se mantenga la continuidad en el funcionamiento de un órgano como el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Por lo que de presentarse problemas de integración transitoria, estima la Procuraduría procedente la aplicación de la teoría del funcionario de hecho, a efecto de que ante una situación apremiante se pueda satisfacer el interés general y, sobre todo  mantener la estabilidad del sistema financiero, mediante la adopción del acto previsto por el ordenamiento.

 

Cabe recordar que el artículo 116 de la Ley General de Administración Pública dispone la preservación de los actos dictados por el funcionario de hecho, aún cuando perjudiquen al administrado y éste tenga conocimiento de la irregularidad de la investidura. Por lo que el conocimiento de la falta de integración no sería un motivo para desconocer el acto emitido. Conforme dicho artículo, los actos dictados inciden, favorable o negativamente, al CONASSIF como órgano frente a terceros.

 

Sobre la validez de los actos adoptados por un servidor irregularmente nombrado la Sala Constitucional ha indicado:

 

“III.- Sobre el fondo (artículo 32 del Estatuto de Servicio Judicial).- La consulta pide que se examine, también, la constitucionalidad del artículo 32 del Estatuto de Servicio Judicial, que dispone textualmente: "Artículo 32.- Será nulo cualquier nombramiento que se haga en contra de esta ley; pero si el empleado o funcionario hubiese desempeñado el cargo o función, sus actuaciones que se ajusten a la ley serán válidas." No encuentra la Sala que sobre esta norma exista cuestionamiento de constitucionalidad alguno. Es de principio que todo acto administrativo debe conformarse con el ordenamiento jurídico (principio de legalidad) y los nombramiento del personal del Poder Judicial no están exentos de tal requisito, de tal manera que aun cuando la norma no existiera, el necesario control de legalidad y sus efectos, tendrían las mimas consecuencias sobre los actos de nombramiento que sean irregulares. Y es normal, también, que en relación a un nombramiento nulo, sobre las actuaciones y funciones que pudiera haber desempeñado quien ostentó el cargo, se den los efectos del funcionario de hecho, que es lo que dispone el artículo en su parte segunda. De manera que en cuanto a este extremo, debe evacuarse la consulta en el sentido de que ese artículo no es inconstitucional”, resolución N° 1561-99 de 16:30 hrs. de 3 de marzo de 1999.

 

Las reglas sobre responsabilidad son establecidas por los artículos 118 y 119 de la referida Ley General:

 

“Artículo 118.-

 

1.         El funcionario de hecho será responsable ante la Administración y ante los administrados por los daños que cause su conducta.

 

2.         La Administración será responsable ante los administrados por la conducta del funcionario de hecho.

 

Artículo 119.- La responsabilidad penal del funcionario de hecho que fuere usurpador se regulará por el Código Penal”.

 

El funcionario es responsable ante la Administración y ante los terceros, pero la Administración asume responsabilidad por la actuación del funcionario, debiendo entenderse (puesto que se trata de responsabilidad) que responde por los daños que esa actuación provoque.

 

Se parte, en todo caso, en que la actuación que se realiza se funda en el interés general y es necesaria para mantener el orden público económico, lo que supone la estabilidad del sistema financiero.

 

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.-        El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero es un órgano colegiado de naturaleza desconcentrada del Banco Central de Costa Rica.

 

2.         El funcionamiento del Consejo como órgano colegiado debe ser la consecuencia del nombramiento y regular investidura de la totalidad de sus miembros.

 

3.-        La ausencia de completa integración  del colegio afecta la competencia para actuar y, por ende, la validez de la actuación. 

 

4.-        Si el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero está imposibilitado para sesionar por falta de nombramiento de uno de sus directivos, no puede considerarse que ha incurrido en incumplimiento de deberes. Consecuentemente, se considera que dicho órgano no ha incurrido en responsabilidad por incumplimiento de deberes.

 

5.-        Los motivos que ameritan la adopción de los actos autorizados en el artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores por parte del CONASSIF no configuran una situación de urgencia, que permita el desconocimiento de la legislación en vigor.

 

6.-        En ese sentido, es el propio ordenamiento el que establece cómo debe actuar el CONASSIF ante situaciones anormales que pongan en riesgo al inversionista, la entidad regulada o al sistema financiero en su conjunto.

 

7.-        La apremiante necesidad de una actuación no justifica obviar las reglas sobre competencia y, por ende, el principio de legalidad.

 

8.-        No obstante, la Ley General de la Administración Pública admite la figura del funcionario de hecho.

 

9.-        En situaciones en que está en evidente riesgo la estabilidad del sistema financiero, elemento del orden público económico, y se presenten problemas en su integración, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero puede recurrir a dicha figura a efecto de emitir el acto previsto por la Ley ante tales situaciones. 

 

10.-      Lo anterior permitir la continuidad en el funcionamiento del Consejo, mantener el orden público económico y por ende, salvaguardar la confianza en el sistema y los intereses de los inversionistas y de la colectividad en su conjunto.

 

De Ud. muy atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc

C-221-2005

 

ORGANOS COLEGIADOS. INTEGRACION. URGENCIA. FUNCIONARIO DE HECHO. CONSEJO NACIONAL DE SUPERVISION DEL SISTEMA FINANCIERO. ORDEN PUBLICO ECONOMICO. MEDIDAS CAUTELARES.

INTEGRACION JUNTA DIRECTIVA BANCO CENTRAL.

 

            Mediante oficio N° PDC-081-2005 de 22 de abril de 2005, el Presidente del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero consulta el criterio de la Procuraduría en relación con los problemas que se suscitan por falta de integración del CONASSIF. Falta de integración debida a la tardanza en la ratificación del nombramiento del directivo del Banco Central de Costa Rica por parte de la Asamblea Legislativa.

 

            Considera el Consejo que existen competencias que no admiten dilaciones, como la imposición de medidas cautelares, suspensión o revocación de la autorización para funcionar. Por lo que  consulta:

 

“1-.      ¿Ante una situación de  urgencia, puede el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema financiero, sesionar válidamente estando en principio desintegrado el mismo?

 

2-.        En caso de que la Procuraduría considere que no puede sesionar válidamente ante una situación de urgencia, por no estar nombrado uno de sus miembros, ¿qué responsabilidad incumbe a este Consejo  o a sus miembros, al no cumplir con las funciones que le han sido asignadas por la ley en la regulación y supervisión del sistema financiero?”.

 

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, en pronunciamiento N° C-221-2005 de 17 de junio siguiente, da respuesta a la consulta, dictaminando

 

1-.        El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero es un órgano colegiado de naturaleza desconcentrada del Banco Central de Costa Rica.

 

2-.        El funcionamiento del Consejo como órgano colegiado debe ser la consecuencia del nombramiento y regular investidura de la totalidad de sus miembros.

 

3-.        La ausencia de completa integración  del colegio afecta la competencia para actuar y, por ende, la validez de la actuación. 

 

4-.        Si el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero está imposibilitado para sesionar por falta de nombramiento de uno de sus directivos, no puede considerarse que ha incurrido en incumplimiento de deberes. Consecuentemente, se considera que dicho órgano no ha incurrido en responsabilidad por incumplimiento de deberes.

 

5-.        Los motivos que ameritan la adopción de los actos autorizados en el artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores por parte del CONASSIF no configuran una situación de urgencia, que permita el desconocimiento de la legislación en vigor.

 

6-.        En ese sentido, es el propio ordenamiento el que establece cómo debe actuar el CONASSIF ante situaciones anormales que pongan en riesgo al inversionista, la entidad regulada o al sistema financiero en su conjunto.

 

7-.        La apremiante necesidad de una actuación no justifica obviar las reglas sobre competencia y, por ende, el principio de legalidad.

 

8-.        No obstante, la Ley General de la Administración Pública admite la figura del funcionario de hecho.

 

9-.        En situaciones en que está en evidente riesgo la estabilidad del sistema financiero, elemento del orden público económico, y se presenten problemas en su integración, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero puede recurrir a dicha figura a efecto de emitir el acto previsto por la Ley ante tales situaciones. 

 

10-.      Lo anterior permitir la continuidad en el funcionamiento del Consejo, mantener el orden público económico y por ende, salvaguardar la confianza en el sistema y los intereses de los inversionistas y de la colectividad en su conjunto.