Dictamen : 190 - del 19/05/2005

C-190-2005
19 de mayo de 2005




Licenciada
Susy Moreno Amador
Gerente General
Correos de Costa Rica S. A.
S. O.


Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio GG-05-572-05 de 6 de abril del presente año, por medio del cual consulta:

“Si es procedente jurídicamente que la Autoridad Presupuestaria mediante directriz ordene a Correos de Costa Rica S. A. la aplicación del porcentaje de aumento salarial del sector público a los salarios de algunos de los trabajadores de esta empresa, los cuales quedan por debajo del salario mínimo de Ley, transgrediendo el artículo 178 del Código de Trabajo, aplicable a Correos según lo dispuesto por el artículo tercero de la Ley de Correos, N° 7768 de 24 de abril de 1998”.

Adjunta Ud. el criterio del Departamento Legal de Correos de Costa Rica, fotocopia del oficio N° AJ-059-STAP-0136 de 4 de febrero de 2004 de la Autoridad Presupuestaria, fotocopia del oficio STAP-0233-05 de 25 de febrero de 2005 de la Autoridad Presupuestaria, fotocopia del Acuerdo de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica, N° 2512 y fotocopia del Acuerdo de Junta Directiva de Correos de Costa Rica N° 3080.

El oficio del Departamento Legal N° DL-NARC-CL-105-05 de 4 de abril anterior, señala que al emitir la Ley N° 7768 el legislador procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión en materia salarial, creando un régimen salarial segregado del Poder Ejecutivo “central”, ya que se varía la naturaleza de la Dirección Nacional de Comunicaciones, con lo que nace a la vida jurídica una empresa estatal. El artículo 3 de la Ley determina que las disposiciones del artículo 192 de la Constitución Política no se aplican a los funcionarios contratados por la empresa, ya que los puestos fueron excluidos del Servicio Civil. El régimen contractual de la empresa es completamente privado (resoluciones de la Sala Constitucional Ns. 2002-8883 y 2002-8897). El artículo 16 de la precitada Ley confiere potestad a la Junta Directiva para fijar la política salarial y no a la Autoridad Presupuestaria. La Autoridad no tiene facultad para anteponerse a lo que disponga la Junta Directiva en materia salarial. La Ley N° 7768 prevalece sobre la Ley N° 8131 en lo que se le contraponga, pues se trata de un ordenamiento especial que establece que en material contractual la empresa se rige por el Derecho Laboral y leyes conexas, el problema no puede resolverse al tenor de las reglas generales de la Ley N° 8131. La Autoridad Presupuestaria no puede dictar órdenes concretas o someter la aprobación de los actos específicos que son parte de la Junta Directiva. Existen normas en cuanto a políticas salariales tanto en la Ley N° 8131 como en la 7768 que presentan una antinomia. Como la Ley de Correos “es anterior a la promulgación de la Ley N° 8131 y por ahí se debe respetar todo lo relativo del actuar de la Junta Directiva en lo referido a materia salarial”. Es incomprensible que la Autoridad Presupuestaria a través de una directriz ordene la aplicación de un porcentaje de aumento salarial que fija los salarios de algunos de los trabajadores de la empresa con un monto inferior al mínimo de ley, transgrediendo lo que preceptúa el artículo 178 del Código de Trabajo. Agrega que como el artículo 9 de la Ley de creación de la Autoridad Presupuestaria le otorgó a dicho ente la facultad de velar porque haya salarios iguales para trabajos iguales, garantizando el principio constitucional a un salario igual en “idénticas condiciones de eficiencia”, las actuaciones de la Autoridad Presupuestaria deben respetar los artículos 57 y 68 de la Carta Magna. Agrega que el acto administrativo dictado por la Autoridad Presupuestaria deviene en arbitrario porque, además, viola el artículo 178 del Código de Trabajo.

Mediante oficio N° AJ-059-STAP-0136, la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria se refiere al artículo N° 2515 de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica. Considera la Asesoría que Correos está desacatando las Directrices Generales de Política Salarial y su Procedimiento. Añade la Asesoría que los salarios de los trabajadores del Sector Público y las revaloraciones que correspondan, independientemente de que participen de la gestión pública de la Administración o no, deben ser determinados por los órganos competentes del Poder Ejecutivo. Concluye que Correos de Costa Rica por ser empresa del Estado está sometida al conjunto de regulaciones y directrices que el ordenamiento público le impone en razón de los fines que debe cumplir y de los recursos que emplea. Por lo que está sujeta a la Autoridad Presupuestaria. El régimen de empleo de los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración es privado pero sujeto a las regulaciones del Poder Ejecutivo y por ende a las directrices de la Autoridad sobre todo en materia salarial. La Autoridad Presupuestaria respeta el régimen de salario único establecido, con la salvedad de que las revaloraciones salariales por costo de vida son las que corresponden al Sector Público. Se reitera que Correos debe ajustar sus actuaciones a lo establecido en las directrices en mención.

Por el oficio N° STAP-0233-05 de 25 de febrero del presente año, dirigido a la Junta Directiva de Correos de Costa Rica, la Autoridad reafirma que esa entidad debe aplicar los incrementos decretados para el Sector Público. Se agrega que al aplicar los salarios mínimos se daría un aumento mayor al autorizado mediante el Decreto N° 32184-MP-MTSS.

Conforme lo expuesto, la Procuraduría debe pronunciarse sobre la sujeción de Correos de Costa Rica a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. En caso de que se determine que la Autoridad Presupuestaria es competente respecto de dicha empresa, se establezca si puede fijar directrices que impliquen que la empresa pague salarios inferiores al salario mínimo legal.


A-. SUJECION A LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

La consulta que nos ocupa tiene su fundamento en los criterios de la Asesoría Jurídica de Correos de Costa Rica, de los cuales se deriva que dicha empresa pública no está sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, en virtud de su naturaleza. La política salarial la fija la Junta Directiva sin intervención de la Autoridad Presupuestaria, que no tiene facultad para oponerse a las políticas de la empresa. Se parte de la existencia de una antinomia normativa entre la Ley N° 8131 y la N° 7768, antinomia que se debería resolver, se sostiene, a favor de la segunda por ser un ordenamiento especial, que establece que en material contractual la empresa se rige por el Derecho Laboral y leyes conexas. Como la Ley de Correos “es anterior a la promulgación de la Ley N° 8131 y por ahí se debe respetar todo lo relativo del actuar de la Junta Directiva en lo referido a materia salarial”. La Autoridad Presupuestaria no puede dictar órdenes concretas o someter la aprobación de los actos específicos que son parte de la Junta Directiva.


1.- El régimen de empleo de la empresa pública

Correos de Costa Rica es una empresa pública organizada bajo una forma societaria. Su capital social pertenece en su totalidad al Estado, que en ejercicio de su potestad decidió transformar el servicio postal, de manera que se organice como una sociedad anónima.

En el caso de las empresas públicas constituidas bajo las formas del Derecho Privado, en diversas ocasiones se ha incurrido en la imprecisión de considerarlas entes de naturaleza privada. Se trata, simplemente, de una errónea determinación de la naturaleza del ente en tanto definida con base en su personalidad jurídica así como en el régimen al cual se sujeta. No obstante, notamos la presencia de esa posición en el fundamento de la consulta que nos ocupa.

La forma jurídica no prejuzga sobre el régimen jurídico de la empresa. La naturaleza pública o privada de un ente no determina por sí sola el régimen jurídico aplicable. La pretendida identidad entre las categorías "persona pública-persona privada, derecho público-derecho privado" no da una respuesta satisfaciente a los problemas que se presentan; por lo que esa reducción persona pública-derecho público, forma de derecho privado, derecho privado, por ser insatisfactoria (cf. M, GUYONAR, P, COLLIN : "Chronique générale de jurisprudence administrative française".AJDA, mayo-2000, p. 410) debe descartarse.

Debe tomarse en cuenta que, en tratándose de una entidad pública, el ordenamiento puede prever la aplicación de disposiciones de derecho privado, no sólo en relación con la organización, sino también con el régimen de funcionamiento. Este es el supuesto del artículo 3 de la Ley General de Administración Pública, que permite que el Derecho Privado regule la actividad de los entes públicos cuyo giro de actividad sea industrial o comercial, incluso si la organización es propia del Derecho Público. Es el giro de la actividad, el servicio que se presta, independientemente de la naturaleza o personalidad jurídica lo que determina la aplicación del Derecho Privado. Una aplicación que, sin embargo, no puede dejar de lado que se está ante una entidad pública, parte del Sector Público, que constituye el mecanismo por el cual el Estado decide prestar el servicio universal postal.

Conforme lo cual puede entenderse que el articulo 3 de la Ley N° 7768 no es sino consecuencia de la actividad empresarial de Correos de Costa Rica. Dispone dicho artículo en lo que aquí interesa:
“ARTÍCULO 3.- Normas aplicables

Correos de Costa Rica se regirá por esta ley y sus reglamentos, el Código de Comercio, el Código Civil, el Código de Trabajo y las normas conexas.
(…)”.

Al disponer la Ley que la empresa se regirá por el Código de Trabajo se pretende que las relaciones de empleo se rijan por dicha legislación, lo cual debe entenderse como consecuencia de la actividad empresarial en sí misma considerada. Lo que no excluye que en caso de que exista función pública, la relación se rija por el Derecho Público, tal como lo disponen los artículos 111 y 112 de la Ley General de Administración Pública (de aplicación para dicha Empresa). Este es el caso de la clase gerencial y de supervisión, cuyo vínculo es funcionarial, regido por el Derecho Administrativo.

De la circunstancia de que los empleados que no participan en la gestión pública de la empresa no sean servidores públicos, pretende Correos de Costa Rica una potestad discrecional en la fijación de la política salarial.

2.- La política salarial se sujeta a las directrices de la Autoridad Presupuestaria

Se señala que la política salarial debe ser fijada en forma exclusiva por la Junta Directiva de la Entidad, sin participación de la Autoridad Presupuestaria. Existe una antinomia normativa entre la Ley N° 7768 y la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

En la Opinión Jurídica N° 052-2004 de 3 de mayo de 2004 la Procuraduría se pronunció sobre la sujeción de las políticas de empleo de Correos de Costa Rica a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. Se sostuvo al efecto:

“Así las cosas, de acuerdo a las citas normativas y jurisprudenciales invocadas en este estudio, es nuestro criterio que Correos de Costa Rica, en virtud del carácter de empresa pública estatal que se le reconoce, se encuentra contemplada dentro de los órganos y entes afectos, en forma expresa, a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, inclusión que abarca, además, la supeditación a los lineamientos y directrices promulgados por la Autoridad Presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, por mandato expreso de los numerales 21 y siguientes del citado Cuerpo Legal.

En ese sentido, dado el carácter mixto que se le reconoce al régimen jurídico que les aplica, es dable enfatizar que en la empresa consultante prevalece la legislación laboral común para normar las relaciones con sus empleados, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público, las cuales, para el caso en estudio, resultan ser las disposiciones contenidas en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y propiamente a nuestros efectos, aquellas que definen el ámbito de cobertura de las directrices y lineamientos emitidos por la Autoridad Presupuestaria.

Dichas disposiciones no implican, sin embargo, que el sistema o estructura salarial que se reconoce a los empleados de la empresa en cuestión, deba sufrir variación alguna. Únicamente la supeditación a que quedan afectos respecto de los lineamientos y directrices tantas veces mencionados.

En los términos expuestos, se aclaran los dictámenes de este Órgano Asesor en los que se haya considerado al sistema de empleo que impera en la empresa consultante, de orden estrictamente privado, sin tomar en cuenta la jurisprudencia que -con carácter vinculante- ha emitido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, jurisprudencia que, según lo examinado, dispone que en estos casos “se aplica la legislación laboral común siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público”.

Dicho pronunciamiento fue emitido sin efecto vinculante, en virtud de que existían de por medio situaciones concretas que debían ser resueltas por la Administración. Conforme la jurisprudencia de este Organo Consultivo, de pronunciarse con un dictamen vinculante estando de por medio un acto concreto, la Procuraduría podría sustituirse a la Administración activa, violentando las reglas de la competencia administrativa. Empero, es de advertir que el criterio presente en esa Opinión Jurídica es conforme con el ordenamiento jurídico, por lo que procede ratificarlo en todos sus extremos. Por consiguiente, cabe reafirmar que determinados aspectos de las relaciones de empleo de Correos de Costa Rica pueden no estar regidas por el Derecho Laboral común, sino que pueden sujetarse a prescripciones de Derecho Público.

Por demás, como indica la Opinión Jurídica en cuestión, con anterioridad la Procuraduría se había pronunciado sobre la prevalencia normativa de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos por sobre las leyes anteriores que excluían la competencia de la Autoridad Presupuestaria. En efecto, en el dictamen N° 224-2003 de 23 de julio de 2003, concluimos que:

a. “El ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos no es uniforme, lo que obliga a estarse al texto expreso de las normas.

b. En ese orden de ideas, la competencia de la Autoridad Presupuestaria no se ejerce respecto de todos los entes y órganos cubiertos por la Ley de Administración Financiera.

c. No obstante, es pretensión del legislador que los distintos organismos a que se refiere el artículo 21 de la ley N° 8131 estén cubiertos por la competencia de la Autoridad Presupuestaria y, por ende, queden sujetos a las directrices que ésta formule.

d. En consecuencia, dicho artículo se aplica respecto de los entes y órganos que la Ley N° 8131 contempla en dicho artículo. Se exceptúan únicamente los entes y órganos expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la Autoridad Presupuestaria, sea por dicha Ley de Administración Financiera o por una ley posterior a la vigencia de ésta”.

El fundamento de esa conclusión radica en que el artículo 21 de la Ley N° 8131 establece la competencia de la Autoridad Presupuestaria en relación con el artículo 1 de la misma Ley. El objetivo de la Autoridad Presupuestaria es la formulación de directrices de política presupuestaria no sólo respecto del Gobierno Central, sino también para los distintos entes descentralizados, incluidas las instituciones autónomas y las empresas públicas. Su competencia se extiende a todo ente de los enumerados por el artículo, salvo que exista una expresa disposición que excluya la aplicación a determinados entes no previstos en la Ley. Consideró la Procuraduría que en tanto el artículo 21 es de aplicación a todos los organismos públicos no excluidos de su ámbito de aplicación por ese mismo artículo, sus efectos resultan antinómicos respecto de las disposiciones legales que anteriormente excluyeron determinados organismos de la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. Ello en el tanto la inclusión en la competencia de la Autoridad Presupuestaria (efecto del artículo 21) resulta contradictoria e incompatible con la exclusión que haya sido establecida por otras leyes anteriores. Una antinomia que debe saldarse conforme los criterios de hermenéutica jurídica, en concreto con el criterio cronológico y de especialidad. Estimó la Procuraduría que la aplicación del criterio cronológico obliga a pronunciarse por la prevalencia de la Ley N° 8131 y su artículo 21 respecto de las leyes que con anterioridad hubiesen excluido a determinados entes de la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria. En consecuencia, más allá de lo dispuesto por el artículo 21, se requeriría una ley posterior a la N° 8131 para que un organismo resultara excluido del ámbito de la Autoridad Presupuestaria. Refuta la Procuraduría la aplicación mecánica de un criterio de especialidad por cuanto impediría el cumplimiento del fin de la norma, que no es otro precisamente que las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria resulten aplicables a los entes a que se refiere el artículo 1 de la Ley N° 8131:

“El objetivo de la Ley N° 8131 es, precisamente, que las instituciones descentralizadas y empresas públicas en su conjunto (salvo los supuestos expresamente contemplados) queden de nuevo en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, a fin de que la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas y sea congruente con la programación macroeconómica del Poder Ejecutivo. Dicho objetivo no puede cumplirse cuando se excepciona la aplicación de las directrices que tienden a asegurar el respeto a tal programación.

(….). En tratándose de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, a efecto de establecer la especialidad, debe tomarse en cuenta las disposiciones referidas a ese órgano y su competencia, por una parte y aquéllas que excluyen de su ámbito de aplicación, por otra parte. Dado que el criterio de especialidad es relativo y siempre debe determinarse en relación con otra norma, puede suceder que el tema tratado por una norma permita calificarla de especial (regulación del régimen económico-financiero de los organismos de la Hacienda Pública) pero si posteriormente otra norma viene a excluir un hecho o situación de su ámbito de aplicación o lo regula en forma diferente, esta última será especial en relación con la anterior, que deberá ser considerada para esos efectos como ley general. Por demás, ha sido criterio de la Procuraduría que las leyes especiales se excluyen entre sí dentro de su propio ámbito material. En otras palabras, la prioridad aplicativa de la competencia de la Autoridad Presupuestaria no deriva de que la Ley N° 8131 regule el régimen económico-financiero de un determinado ente descentralizado o empresa pública y de que la ley orgánica tenga como contenido esencial regular la organización y funcionamiento de ese ente o empresa. En el tanto estas leyes contengan prescripciones relativas a la administración financiera, la definición de la política financiera y presupuestaria del Ente podrá plantearse si esas disposiciones pueden ser consideradas como "especiales" (por constituir especificaciones o excepciones de otras más generales contenidas en la Ley 8131 y si resultan incompatibles con lo allí dispuesto; por ende, cuál criterio hermenéutico resulta aplicable. Lo que implica que siempre habrá que entrar a analizar la norma que en concreto se refiere al tema de administración financiera, control presupuestario, regulación de inversiones, salarios, formulación de directrices, etc”.

Dicho criterio es aplicable a Correos de Costa Rica. Ciertamente la Ley N° 7768 dispuso en su artículo 16:

“Controles

Correos de Costa Rica no estará sujeta a las siguientes disposiciones legales:

d) Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, No. 6821, de 19 de octubre de 1982.

(….)”.

Como se ha indicado, la Ley N° 6821 fue derogada por la Ley N° 8131. Ley que no modifica sustancialmente la competencia de la Autoridad Presupuestaria, antes bien la reafirma. Al mismo tiempo, dicha Ley define claramente su pretensión de que la política salarial de los entes que indica sea regida por las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Una pretensión de uniformidad de régimen jurídico que tiene como punto de partida el carácter público de los fondos que financian la política salarial. Una política de clara incidencia en el presupuesto de cada entidad y en general, en las finanzas públicas.

Esa pretensión no resulta incompatible con la sujeción al Derecho Laboral. La competencia de la Autoridad Presupuestaria es afirmada en relación con los entes empresariales públicos. Entes que, en principio, ven normadas sus relaciones de empleo por el Derecho Laboral. Cabe recordar que en esos entes, sus clases gerencial y de fiscalización participan en la gestión pública de la empresa, por lo que su relación es de Derecho Administrativo. Simplemente, la circunstancia de que se esté ante entes públicos, cuyos fondos son públicos y en virtud de la incidencia de la política salarial en las finanzas públicas pueden implicar la sujeción a disposiciones de naturaleza pública, como la que nos ocupa, tal como ha sido analizado por la Procuraduría en la Opinión Jurídica N° C-052-2004 antes citada.

Cabe estimar, conforme lo expuesto, la competencia de la Autoridad Presupuestaria sobre la fijación de la política salarial de Correos de Costa Rica. Se sigue de lo expuesto que la Junta Directiva de esa Empresa al fijar la política salarial del Ente (artículo 8, inciso g) de la Ley N° 7768) debe tomar en consideración, a efecto de ajustarse a ellas, las directrices que en la materia hayan sido formuladas por la Autoridad Presupuestaria.

Es a partir de esa sujeción que cobra sentido el pronunciarse sobre la relación entre directriz de la Autoridad Presupuestaria y salario mínimo.


B.- EN ORDEN A LA SUJECIÓN AL SALARIO MÍNIMO

La consulta se plantea porque Correos de Costa Rica modificó el salario de varias clases de empleados, otorgando un reconocimiento por encima de lo establecido en las directrices. Lo que fundó en que la aplicación de las directrices conducía a asignar un salario inferior al mínimo legal. Estima Correos “incomprensible” que la directriz “ordene” la aplicación de un porcentaje de aumento salarial con un monto inferior al mínimo de ley, regulado por el artículo 178 del Código de Trabajo.

Así, la consulta tiene relación con los límites que encuentra la Autoridad Presupuestaria al formular la política salarial y, en concreto, si el salario mínimo es un límite para tal competencia.

1.- Los límites generales para la emisión de directrices

Existe una abundante y reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional que señala que la competencia de la Autoridad Presupuestaria es constitucionalmente válida. Pero al mismo tiempo, establece los límites que debe reunir una directriz para ser constitucional.

Dicha jurisprudencia ha sido emitida en relación con los entes autónomos, los cuales gozan de una autonomía política conforme a la ley, según los términos del artículo 188 de la Carta Política. Correos es una empresa pública organizada como sociedad anónima, por lo que dicha jurisprudencia no le es aplicable.

No obstante, estima la Procuraduría que de lo resuelto por la Sala Constitucional se deducen límites en orden a la regularidad jurídica de una directriz formulada por la Autoridad Presupuestaria para una empresa pública. Tal es el caso, por ejemplo, de los criterios que diferencian entre una directriz y una orden, de la imposibilidad de ejercer controles previos a la acción del ente, entre otros.

Lo anterior encuentra sustento, además, en la resolución de la Sala Constitucional N° 12953-2001 de 16:25 hrs. de 18 de diciembre de 2001, pronunciada en relación con la RECOPE, empresa pública estatal.

“De donde se colige que: a) las Empresas Públicas mantienen la iniciativa de su propia gestión y el Ejecutivo central no puede ordenarles directamente como deben actuar; b) estos entes guardan además la autonomía necesaria para ejecutar por sí mismas sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales; c) la autonomía comprende asimismo la fijación de los fines, las metas y los tipos de medios para cumplirlas; d) por lo tanto, las directrices que emane la Autoridad Presupuestaria en materia de política presupuestaria (inversión, endeudamiento y salarios), son de obligado acatamiento para RECOPE, e) pero, no obstante, la actuación de la Autoridad Presupuestaria debe permanecer en el campo el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, y la injerencia de dicha autoridad no puede llegar al extremo de interferir en la ejecución concreta de esas directrices. Esto significa que la mencionada Autoridad no está en capacidad de dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución, que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades, pero sí puede –y debe– fiscalizar el cumplimiento de las directrices que promulga y que el Poder Ejecutivo adopta, haciéndolas o convirtiéndolas en oficiales, de tal forma que si éstas son incumplidas por los entes fiscalizados, a la Autoridad le queda abierta la posibilidad de proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En este punto, sin embargo, resulta evidente que no le corresponde a este Tribunal el entrar a analizar si una norma cualquiera, dictada por una Empresa Pública, se aviene o no con las directrices que emane la Autoridad presupuestaria: tal discusión es, en esencia, un problema de mera legalidad, que debe ventilarse en las instancias apropiadas. Empero, lo que sí puede hacer este Tribunal es confrontar el contenido de las normas cuestionadas por la Defensora de los Habitantes con los principios del Derecho de la Constitución que disciplinan la materia del empleo público, como en efecto lo hace a continuación”.

Conforme lo cual, la Autoridad Presupuestaria debe respetar:

· La autonomía de gestión del Ente empresarial, entendiendo por tal tanto lo relativo a la iniciativa de actuación, como a la ejecución de sus decisiones.
· La fijación de los fines, metas y tipos de medio de la empresa.
· La responsabilidad del ente en la ejecución concreta de las directrices.
· La definición misma de directriz, en tanto resulta incompatible con una orden ni con un control previo a la actuación.
· La sujeción a los principios de equidad, justicia, razonabilidad y proporcionalidad.

En dicha resolución, la Sala recuerda que toda la actividad del Estado y sus entes está sujeta a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Razonabilidad entendida como ajuste a las normas y principios constitucionales y “sentido de justicia” contenido en la Constitución. Por lo que la actuación pública debe conformarse con las exigencias de equidad y respetar la ideología constitucional. Principios que, reiteramos, resultan aplicables a la Autoridad Presupuestaria en ejercicio de su competencia sobre las empresas públicas, incluida Correos de Costa Rica S. A.. Resta analizar si entre los límites aplicables se encuentra también el concepto de “salario mínimo” y, por ende, lo dispuesto en el artículo 178 del Código de Trabajo.

2.- El salario mínimo en el sector público

El reconocimiento a un salario mínimo es un principio universal. El salario mínimo es una retribución vital que se establece y que no puede reducirse porque colocaría al trabajador en una condición infrahumana, al no poder sufragar dignamente las necesidades normales de su vida y la de su familia. Es la retribución que permite un nivel de vida adecuado, de acuerdo con las necesidades elementales del trabajador y tomando en cuenta la actividad que desempeña, la categoría de tarea, el grado de especialización, la cualidad del trabajo, entre otros aspectos.

El derecho a ese mínimo vital encuentra fundamento tanto a nivel constitucional como en diversos instrumentos internacionales. Al consagrar dicho derecho fundamental, el artículo 57 de la Constitución dispone que la fijación de salarios mínimos estará a cargo del “organismo técnico que la ley determine”. Con lo cual remite a la ley para que establezca dicho organismo. Es la ley la que debe conformar el organismo, determinar su naturaleza y su competencia. La Constitución prevé la existencia de una competencia, pero no crea el concreto órgano encargado de ejercerla. Aspecto que es importante a efecto de la consulta que nos ocupa. Consulta que parte de la existencia de un único órgano encargado de definir salarios mínimos y de la aplicación general y uniforme para todos los trabajadores de esa definición.

En el dictamen N° C-055-92 de 24 de marzo de 1992, la Procuraduría se refirió al concepto de “salario mínimo”, como la retribución que le garantiza al trabajador una bienestar y existencia digna, por lo que debe cubrir sus necesidades normales. Su objetivo es “garantizarle legalmente a los trabajadores un determinado nivel de vida que asegure la satisfacción de sus necesidades vitales, las cuales, en concordancia con nuestra legislación, se determinan en el orden material, moral y cultural”. Se agrega en el dictamen que esa garantía cubre tanto a los trabajadores del sector privado como del sector público, “de conformidad con la legislación que les es aplicable”.

El punto es cuál es la legislación aplicable para establecer ese salario mínimo al cual tienen derecho los trabajadores del Sector Público. De acuerdo con la consulta, sería el artículo 178 del Código de Trabajo, al disponer:

“ARTICULO 178.- Los salarios mínimos que se fijen conforme a la ley regirán desde la fecha de vigencia del Decreto respectivo para todos los trabajadores, con excepción de los que sirven al Estado, sus Instituciones y Corporaciones Municipales y cuya remuneración esté específicamente determinada en el correspondiente presupuesto público. Sin embargo, aquél y éstas harán anualmente, al elaborar sus respectivos presupuestos ordinarios, las rectificaciones necesarias a efecto de que ninguno de sus trabajadores devengue salario inferior al mínimo que le corresponda”.

La jurisprudencia tanto administrativa como judicial señalan que en tratándose de los servidores públicos el salario mínimo se fija de conformidad con las leyes que regulan el empleo público y no con base en lo dispuesto por el artículo 178 del Código de Trabajo. En el dictamen antes citado concluyó la Procuraduría:

“Con fundamento en todo lo expuesto, este Despacho mediante un nuevo análisis de la situación de los salarios mínimos en el Sector Público, arriba a la conclusión de que a los servidores del Estado y sus instituciones, no les es aplicable lo pertinente a salarios mínimos que decrete el Consejo Nacional de Salarios. Lo procedente es que, para el Sector Público, en atención a las particulares características de la relación de servicio entre la administración y sus servidores, se determinen los salarios mínimos que les correspondan con fundamento en lo establecido por el Estatuto de Servicio Civil y disposiciones afines de otros cuerpos normativos, así como en lo que al respecto tiene establecido la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria.

Este Despacho recomienda que sea el Ministerio de Trabajo, a través de sus oficinas técnicas, el que determine la forma de poner en práctica este nuevo criterio jurídico de fijación de salarios mínimos en el Sector Público, en donde incluso, por ejemplo, ante un aumento de un diez por ciento, podría disponerse de que un siete por ciento corresponda al puesto y un tres por ciento de manera general, lo que impediría que los salarios mínimos sean inferiores a los de los homólogos de la empresa privada”.

Estima la Procuraduría que el Estatuto de Servicio Civil, que tiene fundamento constitucional estableció un sistema de fijación salarial especial para los servidores cubiertos por el Régimen. Las fijaciones salariales se hacen por un organismo técnico, por lo que se estima que la Dirección General de Servicio Civil puede considerarse “un órgano paralelo” al Consejo Nacional de Salarios en materia de fijación de salarios mínimos. Las disposiciones del Código de Trabajo no resultan aplicables a los salarios de los servidores públicos, tal como la propia Corte Plena, Antiguo Contralor Constitucional resolvió en sesión extraordinaria de 27 de junio de 1955:

"El artículo 57 de la Constitución Política debe entenderse que rige para todos los trabajadores, con la excepción de la regla contenida en el artículo 191 referente a los servidores del Estado, y no podría ser de otro modo puesto que la Constitución es un sistema armónico y no es dable concebir que sus disposiciones sean antagónicas entre sí". (1955. Corte Plena, ses. ext. 27 de junio, Boletín Judicial de 12 de agosto).

Ahora bien, en tratándose de entidades no cubiertas por el Estatuto de Servicio Civil, se considera que “la Autoridad Presupuestaria goza de amplias potestades en materia salarial dentro del Sector Público, como para hacer las fijaciones periódicas salariales que más se ajusten técnicamente a los criterios que deben regir los salarios mínimos dentro de dicho sector”.

Dicho criterio es reiterado en el dictamen N° C-184-2001 de 27 de junio de 2001;

“De lo dicho es claro, entonces, que no es constitucionalmente válido acer depender - aunque sea parcialmente- la fijación de salarios para el sector público, de lo que llegare a resolver el Consejo Nacional de Salarios para el sector privado.

Cabe agregar que existe una razón adicional para considerar contrario a la Constitución Política - esta vez, a sus artículos 190 y 191- lo dispuesto en el artículo 4° del decreto n.° 29268 de referencia. Lo anterior debido a que las normas constitucionales citadas se emitieron con el objetivo - entre otros- de separar del ámbito privado las relaciones públicas de empleo. Evidentemente, la norma bajo análisis, al supeditar en algunos casos los salarios del sector público a los que se fijen en el privado, se aleja de ese propósito”.

Posición que es conforme con lo sostenido tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. De acuerdo con la jurisprudencia judicial, no corresponde al Consejo Nacional de Salarios fijar el salario mínimo de un empleado del sector público. Al conocer de un recurso de Amparo interpuesto por un funcionario del IDA, la Sala Constitucional en resolución N° 94-93 de 9:48 hrs. de 8 de enero de 1993, lo rechaza por considerar:

“Es necesario indicar que los decretos de salarios mínimos son aplicables únicamente a los trabajadores del sector privado, y no a los del sector público (como lo son los recurrentes), para quienes se aplica un régimen diferente. Además, respecto de lo alegado por los recurrentes en cuanto a la aplicación de un laudo arbitral que les favorece, lo cierto es que la discusión acerca de la aplicación de los laudos al sector público ya fue resuelta en la acción de inconstitucionalidad número 535-90 que mediante resolución 1696-92 y su adición número 3285-92. Todo lo anterior determina claramente que estamos en presencia de un asunto que debe ser dirimido en la vía ordinaria laboral y no en esta vía excepcional. En mérito de todo lo expuesto, el recurso debe ser rechazado de plano”.

La resolución de la Sala Segunda, 537- 2004 de 14:30 hrs. del 24 de junio de 2004 diferencia entre “salario mínimo” y “salario base”, señalando que el primero “es el legalmente establecido para una actividad en el Sector Privado, el salario base es el establecido en razón de la categoría salarial prevista en las leyes de salarios, entre otras escalas de sueldos como parámetro base para una contratación en el Sector Público, al cual se le suman otros complementos salariales, (que en el caso del citado sector lo constituyen otros pluses como el pago por anualidades, disponibilidad, carrera profesional, etc.) para configurar la obligación del empleador público con respecto a sus servidores”. Salario que se fija conforme lo dispuesto en el artículo 48 del Estatuto del Servicio Civil, a diferencia del salario mínimo, que se fija por el Consejo Nacional de Salarios por medio de Decreto de Salarios Mínimos. Estima la Sala que el artículo 48 es desarrollo del artículo 57 constitucional. Se estima que la escala salarial establecida en la Ley de Salarios de la Administración Pública es un mínimo para las clases que trabaja la Dirección de Servicio Civil; mínimo que debe ser respetado por las otras escalas salariales que rijan en el Sector Pública.

“Dado que la petente labora para el Sector Público, bajo una relación de empleo público, con regulación salarial especial, no le es aplicable la normativa fijada para el Sector Privado. La Sala no encuentra que se le esté dando un trato discriminatorio, pues aún si el salario base fuese menor que el salario mínimo establecido para el Sector Privado, lo cierto es que los pluses salariales establecidos para los trabajadores del Sector Público, hacen que el salario base de éstos sea mayor que el recibido por sus homólogos en el Sector Privado. También ocurre que el salario base de éstos sea en muchos casos superior al salario mínimo fijado en puestos similares para el Sector Privado, como ocurre en el caso de autos, donde en el año 1993 el salario base de un orientador asistente categoría MT5, fue superior al establecido para un profesional con grado de licenciatura (documentos a folios 12 a 21, 34 y 35). Consta en autos que la actora percibe un salario promedio mensual que supera ampliamente el mínimo establecido para licenciados en el Sector Privado, aunque la base de contratación fue en algunos períodos inferior al mínimo fijado en ese sector (folios 14 a 22 en relación con demanda y documento en folios 36 y 37), lo que hace improcedente el reclamo, tal y como con acierto lo resolvió el tribunal. En este mismo sentido se pronunció esta Sala en el Voto número 105 de 13 de marzo de 2002, ….

V.- ACERCA DE LA FIJACIÓN SALARIAL EN EL SECTOR PÚBLICO. Aduce el recurrente, que los órganos encargados de definir los reajustes salariales para los servidores públicos, han violentado el principio de legalidad, al desatender, injustificadamente, los dictados establecidos por el numeral 178 del Código de Trabajo; el cual, les impone la obligación, de definir los salarios base de los empleados públicos, en idéntica forma que los salarios mínimos de ley, según se trate de las mismas labores que se realicen. En los considerandos anteriores, ya se hizo mención, de las diferencias existentes, en lo que a materia salarial se refiere, entre el Sector Público y el privado. Ahora bien, es necesario entrar al análisis de los procedimientos específicos que conlleva una fijación salarial en el Sector Público, que debe ajustarse en un todo, al principio de legalidad administrativa y presupuestaria. La Administración tiene el poder-deber, de distribuir las cargas de trabajo, y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa; debe, asimismo, reconocerle a los titulares de los respectivos puestos, el sueldo y todos los pluses o componentes salariales, que resulten de la ley, disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien, cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Cuando se confeccionan los respectivos manuales, se fija la escala salarial; se hacen calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones; la administración debe actuar de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del servicio público; atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos en la empresa privada, y al conjunto de la estructura, que deberá resultar, armónica y consistente. Todo lo anterior, constituye una actividad de tipo técnico. El manual, una vez aprobado, limita a la administración, en tanto que, establece una descripción de las actividades del puesto, que debe ser tomada en cuenta, para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, según la escala de salarios. Los manuales pueden ser modificados por la jerarquía, tanto en el contenido de la actividad, como en materia de requisitos; y, de la misma forma, puede modificarse la escala de salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, pues forman parte de un presupuesto público, en el cual habrá un código para cada destino. Por ello, las modificaciones a las situaciones particulares –la condición o ² status ² de un determinado empleado- se hacen siempre sujetas a una real disponibilidad presupuestaria y hacia el futuro, a partir de un determinado momento, que ya está reglado, por el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, y las directrices de la Autoridad Presupuestaria. El conjunto de herramientas descrito, además de otras que impone la ley, u otra disposición general aplicable, funcionan como parte del denominado Bloque de Legalidad, para el caso sectorial y, del que la administración específica, no puede nunca apartarse. (Respecto de los temas analizados, ver los siguientes Votos: de la Sala Constitucional, el número 0757-C-91, de las 15:45 horas, del 14 de febrero de 1995; de esta Sala, el número 226, de las 15:30 horas, del 11 de agosto de 1999). Consecuentemente, no es posible acceder a las pretensiones de la actora, toda vez que, ello implicaría, por parte de los tribunales, incurrir en una ilegítima invasión de la competencia exclusiva - constitucional y legal - de los órganos involucrados en la fijación de los salarios”.

Es de advertir que dicha resolución se fundamenta en criterios anteriores de la Sala Segunda, sentencias N°s. 105, de las 14:55 horas del 13 de marzo, 479, de las 10:00 horas del 27 de setiembre, 566, de las 9:10 horas del 8 de noviembre, y, 592, de las 9:30 horas del 29 de noviembre, todas del 2002, y resolución N° 675-2003 de 10:20 hrs. del 13 de noviembre de 2003. En esta última analiza precisamente la situación de un funcionario con grado de licenciatura, cuyo salario base es inferior a la fijada en los Decretos de Salario Mínimo. Por lo que a tenor del artículo 9 del Código Civil resulta evidente que estamos en presencia de una jurisprudencia consolidada, que informa la aplicación tanto del artículo 57 constitucional como de los numerales 48 del Estatuto de Servicio Civil, 178 del Código de Trabajo y hoy 21 de la Ley N° 8131.

Los anteriores criterios han sido vertidos en relación con servidores sujetos a una relación de empleo público regida por el Derecho Administrativo. No obstante, consideramos que también resultan aplicables a las relaciones de empleo regidas por el Derecho Privado, en la medida en que la Autoridad Presupuestaria resulte competente para emitir directrices sobre salario al ente de que se trate. Simplemente, no puede considerarse que en un ente público en que los salarios se sufragan con fondos públicos, la relación de empleo sea totalmente privada y que, por ende, el servidor rija su relación exclusivamente por el Derecho Laboral. Por el contrario, la presencia de fondos públicos y los valores que están presentes en la creación del ente público determinan la aplicación de principios y normas de Derecho Público, como la relativa a la competencia de la Autoridad Presupuestaria en materia de salarios, que impiden considerar que el régimen de empleo sea totalmente privado. La Sala Constitucional ha utilizado la expresión de régimen mixto para referirse al régimen de otra empresa estatal, RECOPE. En la resolución N° 7730-2000 de 14:47 hrs. de 30 de agosto de 2000, la Sala se refirió a dicho carácter mixto derivado de la aplicación de la legislación laboral común, “siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público”.
La competencia de la Autoridad Presupuestaria para formular directrices referidas al salario mínimo aplicable a los servidores de los entes sujetos a su competencia es una de esas normas de Derecho Público, que permiten descartar la aplicación del Derecho Laboral y, por ende, del Decreto de fijación de los salarios mínimos para el sector privado.

Contribuye a considerar que el salario mínimo dentro del sector público, aun en las relaciones de empleo regidas por el Derecho Laboral, debe ser fijado por normas distintas de la establecida en el artículo 178, el hecho de que la política salarial es una potestad del Poder Ejecutivo (cfr. Resolución N° 1822-2001 de 15:45 hrs. de 7 de marzo de 2001) y debe responder a los imperativos de gestión pública. Por demás, determinar que Correos de Costa Rica solo se sujeta al artículo 178 del Código de Trabajo implicaría dejar sin efecto la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Su competencia para establecer el mínimo vital en tratándose de los entes descentralizados y empresas públicas resultaría enervada, puesto que Correos de Costa Rica se sujetaría no a sus directrices, sino a lo que disponga el Consejo Nacional de Salarios para el trabajador del sector privado. Como último punto, cabe aclarar que el artículo 9 de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria no se encuentra vigente. Dicho artículo obligaba a la Autoridad a respetar el principio de igualdad en la fijación de los salarios bajo condiciones de idéntica eficiencia. Principio que se considera vigente. Pero ello no implica que deba respetar los salarios mínimos fijados para las entidades privadas.


CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Correos de Costa Rica S. A. está sujeta a las directrices de la Autoridad Presupuestaria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 en relación con el 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

2-. Al fijar la Junta Directiva de esa Empresa la política salarial del Ente (artículo 8, inciso g) de la Ley N° 7768) debe sujetarse a las directrices que en la materia hayan sido formuladas por la Autoridad Presupuestaria.

3-. En el ejercicio de su competencia la Autoridad Presupuestaria está sujeta a los límites derivados del propio concepto de “dirección política y administrativa” y de la diferencia entre “directriz” y orden. Así como a los principios de equidad, justicia, proporcionalidad y razonabilidad que rigen la actuación pública.

4-. El salario mínimo de los servidores de los entes públicos se rige por disposiciones distintas de las establecidas en el artículo 178 del Código de Trabajo.

5-. Corresponde a la Autoridad Presupuestaria, bajo los límites antes indicados, determinar el salario mínimo aplicable a las distintas clases de la estructura de Correos de Costa Rica S. A. Esa determinación debe satisfacer el imperativo constitucional de procurar bienestar y existencia digna al trabajador.

De Ud. muy atentamente,




Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA


MIRCH/mvc

Copia: Licda. Marjorie Morera González
Directora Ejecutiva Autoridad Presupuestaria

C-190-2005

CORREOS DE COSTA RICA S. A. SUJECION A LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. LIMITES A SU COMPETENCIA EN TRATÁNDOSE DE UNA EMPRESA PUBLICA. SALARIO MINIMO EN EL SECTOR PUBLICO.

Mediante oficio N° GG-05-572-05 de 6 de abril de 2005, la Gerente General de Correos de Costa Rica S. A., consulta el criterio de la Procuraduría General sobre:

“Si es procedente jurídicamente que la Autoridad Presupuestaria mediante directriz ordene a Correos de Costa Rica S. A. la aplicación del porcentaje de aumento salarial del sector público a los salarios de algunos de los trabajadores de esta empresa, los cuales quedan por debajo del salario mínimo de Ley, transgrediendo el artículo 178 del Código de Trabajo, aplicable a Correos según lo dispuesto por el artículo tercero de la Ley de Correos, N° 7768 de 24 de abril de 1998”.

La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, en oficio N° C-190-2005 de 19 de mayo siguiente, dictamina que:

1-. Correos de Costa Rica S. A. está sujeta a las directrices de la Autoridad Presupuestaria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 en relación con el 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

2-. Al fijar la Junta Directiva de esa Empresa la política salarial del Ente (artículo 8, inciso g) de la Ley N° 7768) debe sujetarse a las directrices que en la materia hayan sido formuladas por la Autoridad Presupuestaria.

3-. En el ejercicio de su competencia la Autoridad Presupuestaria está sujeta a los límites derivados del propio concepto de “dirección política y administrativa” y de la diferencia entre “directriz” y orden. Así como a los principios de equidad, justicia, proporcionalidad y razonabilidad que rigen la actuación pública.

4-. El salario mínimo de los servidores de los entes públicos se rige por disposiciones distintas de las establecidas en el artículo 178 del Código de Trabajo.

5-. Corresponde a la Autoridad Presupuestaria, bajo los límites antes indicados, determinar el salario mínimo aplicable a las distintas clases de la estructura de Correos de Costa Rica S. A. Esa determinación debe satisfacer el imperativo constitucional de procurar bienestar y existencia digna al trabajador.