Dictamen : 180 - del 13/05/2005

C-180-2005

13 de mayo del 2005

Ingeniero.

Olman Vargas Zeledón

Director Ejecutivo

Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos referimos a su oficio N.° 1427-2004-DE del 24 de octubre del 2004, en el que transcribe el acuerdo 11 de la sesión N.° 29-03/04-GE del 8 de julio del 2004, de la Junta Directiva del Colegio, en el que se dispuso:

“Acuerdo N.° 11:

a. Decretar la suspensión de los efectos jurídicos de los acuerdos de separación del Ing. Abraham Noguera Guido IA-6050, tomados en las sesiones N° 44-96/97-G-E- y 41-00/01-G.O. por ser evidentemente nulos y por los perjuicios graves que producen a este profesional.

b. Solicitar a la Procuraduría General de la República la interpretación del artículo N° 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de verificar si se deben de seguir los procesos de anulación o corresponde iniciar proceso de lesividad en la suspensión de los efectos jurídicos de los acuerdos tomados en sesiones N° 44-96/97-G-E- y 41-00/01-G.O., donde se decreta la separación del Ing. Abraham Noguera Guido IA-6050, de acuerdo a los tiempos en los que fueron tomadas esas resoluciones.

c. Autorizar a la Administración a iniciar los procesos de anulación y lesividad, en caso de obtener una respuesta negativa de la Procuraduría General de la República, en cuanto a la viabilidad de obviar los mismos…”

d. Instruir a la Administración a realizar un estudio exhaustivo de los casos que eventualmente presentan situaciones similares a las presentadas con el Ing. Abraham Noguera Guido.”

Se indica al respecto que en 1996, el Ing. Noguera solicitó separarse de ese Colegio en virtud de la promulgación de una ley que obligaba a los ingenieros agrícolas a incorporarse a su respectivo Colegio. Sin embargo, posteriormente, por disposición legal, se autorizó a estos ingenieros a pertenecer de nuevo al Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos.

No obstante lo anterior, posteriormente, la Junta Directiva General del Colegio Federado procedió a separar a varios profesionales -entre los que se encuentra el Ing. Noguera Guido, por supuesta morosidad. Estas separaciones las realizó la Junta Directiva en los años 1997 y 2001. De allí que actualmente existe un problema jurídico en torno al asunto en cuestión.

Adjunta Ud. el oficio de la Asesoría Legal N.° 149-20004-A.L. del 5 de julio del 2004 en el que se indica:

“… el Ing. Noguera Guido había sido desincorporado en virtud de una decisión de la Junta Directiva General. Esta desincorporación del año 1996, se da como resultado de una reforma legal que estableció que los ingenieros agrícolas que estaban incorporados en el C.F.I.A, debían estarlo en su respectivo colegio. Posteriormente, por disposición legal, se les autorizó nuevamente a pertenecer a este Colegio.

Posteriormente al año 1996, la Junta Directiva General procedió a separar (por morosidad) a varios profesionales, dentro de los cuales estaba el Ing. Noguera Guido. Estas separaciones (inhabilitaciones) las realiza la Junta Directiva General en los años de 1997 y 2001.

Resulta evidente para esta Asesoría Legal, que las separaciones aplicadas al Ing. Noguera Guido eran completamente improcedentes. No cabía bajo ninguna circunstancia que se aplicara la separación de ese profesional, por mora en sus cuotas, si él había sido desincorporado por un acuerdo de la Junta Directiva General. Es decir, a partir de 1996, ese profesional ya no era miembro del Colegio y por lo tanto, no estaba obligado a pagar sus cuotas de colegiatura…

De esta forma las “separaciones” decretadas por la Junta Directiva General son absolutamente nulas, pues ese acto administrativo incumple claramente con los preceptos establecidos en los artículos 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a la ‘motivación’ y al ‘contenido’ de dichos actos administrativos, sea en que deben ser ciertos, legítimos y ajustados al ordenamiento jurídico…”.

De conformidad con lo anterior, el asesor legal le recomienda a la Junta Directiva General: 1.- decretar la suspensión de los efectos jurídicos de los acuerdos de “separación” del Ing. Noguera Guido; 2.- iniciar el procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública contra el acuerdo de separación N.° 5 de la sesión 41-00/01-G.O., por ser manifiesta y absolutamente nulo; 3.- iniciar el proceso de lesividad contra el acuerdo de separación adoptado en la sesión N° 44-96/97-G-E; 4.- autorizar la reincorporación del Ing. Noguera Guido como miembro del Colegio, en virtud de la suspensión de los efectos de los acuerdos; y e.- autorizar a la Dirección Ejecutiva y a la asesoría legal a iniciar los procesos de anulación y lesividad indicados.

Visto lo anterior, debe señalarse que esta consulta se atiende de forma genérica en tanto este Órgano Asesor no se encuentra facultado para atender casos concretos sometidos al conocimiento de la administración activa y, por ende, de su exclusiva competencia. El análisis que se realiza parte de los siguientes supuestos:

1.- En 1996 la Junta Directiva del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos adopta un acuerdo de desincorporación de los ingenieros agrícolas dado que -según se indica- por disposición legal se establece que éstos deben incorporarse a su propio colegio.

2.- Aun y cuando los ingenieros agrícolas ya estaban desincorporados, la Junta Directiva del Colegio Federado procede posteriormente a separarlos o inhabilitarlos en el ejercicio de la profesión, por supuesta morosidad. Estos acuerdos de separación e inhabilitación fueron realizados en los años 1997 y 2001.

El Colegio consultante solicita a esta Procuraduría determinar si contra los acuerdos de separación de los profesionales “por ser evidentemente nulos y por los perjuicios graves que producen…”, se debe realizar el procedimiento de anulación del artículo 173 de la LGAP o el proceso de lesividad.

El asunto se limita, entonces, a determinar el medio de impugnación de los acuerdos de separación adoptados por la Junta Directiva del Colegio Federado, dado que existían acuerdos previos de desincorporación, adoptados por la misma Junta Directiva.

I.- SOBRE EL FONDO.

El tema que nos ocupa, nos obliga a incursionar en las técnicas que ofrece el ordenamiento jurídico administrativo para rectificar los errores materiales o de hecho en los cuales ha incurrido la Administración, con el propósito de precisar de si estamos o no en los supuestos que prevé el ordenamiento jurídico para aplicarlas al caso en estudio.

El artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública le permite a esta, en cualquier tiempo, rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos.

Sobre este tema, en el dictamen C-145-98 de 24 de julio de 1998, indicamos lo siguiente:

“En lo que se refiere al concepto del error material de hecho o aritmético, debemos indicar que es aquel que resulta notorio y obvio, cuya existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a primera vista.

En sentido similar Santamaría Pastor y Parejo Alfonso han dicho:

‘El error de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible; es decir se evidencia por sí solo, sin necesidad de mayores razonamientos y se manifiesta “prima facie” por su sola contemplación. ... Las características que han de concurrir en un error para ser considerado material, de hecho o aritmético son las siguientes: en primer lugar, poseer realidad independiente de la opinión, o criterio de interpretación de las normas jurídicas establecidas; en segundo lugar, poder observarse teniendo exclusivamente en cuenta los datos del expediente administrativo; y, por último, poder rectificarse sin que padezca la subsistencia jurídica del acto que lo contiene.”

Por su parte, Jesús González Pérez, citando jurisprudencia española, ha indicado sobre el tema lo siguiente:

‘Los errores materiales, de hecho o aritméticos ... han sido caracterizados como aquellos que versan sobre un hecho, cosa o suceso, esto es, una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación ... estando excluido de su ámbito todo aquello que se refiera a cuestiones de derecho, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración legal de las pruebas, interpretación de disposiciones legales y calificaciones jurídicas que puedan establecerse”.

La doctrina española, país de cuya regulación sobre el punto se nutre la nuestra, así lo ha establecido claramente:

‘Ante los errores materiales en que puede incurrir un acto administrativo, cuando no se plantea el problema de si el mismo infringe o no el Ordenamiento jurídico, no deben darse las limitaciones: a) De los derechos subjetivos que deriven del acto, cuando el procedimiento se incoe de oficio. b) Del transcurso de los plazos para recurrir contra él, cuando lo incoan los interesados. De ahí que no pueda alegarse la excepción de acto confirmativo contra el posible recurso contra el acto denegatorio de la petición de rectificación”.

En sentido similar, García de Enterría ha dicho:

“La rectificación de errores materiales puede hacerse en cualquier momento, tanto de oficio, como a instancia del administrado, como ha venido a aclarar una importante sentencia de 17 de julio de 1987. En este último caso ‘la doctrina del acto consentido no tiene virtualidad para impedir el juego del artículo 111, dado que éste, en su expresa dicción y con el fundamento antes señalado, nace precisamente con la finalidad de romper, respecto de la Administración, la vinculación a los actos declarativos de derechos y, respecto del administrado, la doctrina del acto consentido o confirmatorio”.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, en el caso que tenemos entre manos, ocurre que la Junta Directiva acordó separar a los ingenieros agrícolas, que previamente habían sido “desincorporados” por un acuerdo de la misma Junta Directiva. En efecto, en este caso existe un acuerdo de Junta Directiva (de 1996) en el que se desincorporó a los profesionales (ingenieros agrícolas) del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. Esta desincorporación implica que esos profesionales dejan de estar sujetos a las potestades de fiscalización del Colegio sobre el ejercicio profesional, así como a las obligaciones que les imponía su anterior pertenencia al Colegio, entre las que se encuentra el pago de las cuotas respectivas.

Obsérvese que la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Ley N.° 3663 de 10 de enero de 1966, señala que son miembros activos del Colegio los profesionales “…que cumplan con los trámites y requisitos de incorporación al Colegio Federado” (artículo 5). En este sentido, el artículo 15 de la Ley en cuestión dispone:

“Del Pago de las Cuotas

Artículo 15.- El miembro que no pague a tiempo las cuotas anuales que el Colegio Federado imponga de acuerdo con el Reglamento, perderá temporalmente su calidad y por lo tanto los derechos establecidos en esta ley. Recuperará sus derechos cuando pague las cuotas atrasadas más un 25% en concepto de multa. Cuando las cuotas atrasadas cumplan un período de tres años o más, la reincorporación del miembro del Colegio Federado requerirá la aprobación de la Asamblea de Representantes, previa satisfacción de los requisitos que al efecto establece el reglamento”. (el subrayado no es del original).

Al operar la desincorporación se generó la ruptura de la relación de sujeción especial que existía entre el Colegio y los profesionales. Los profesionales desincorporados, lógicamente, dejan de ser miembros del Colegio. Significa lo anterior, que el Colegio pierde toda competencia para el cobro de cuota alguna a esos profesionales, ya que no es jurídicamente posible establecer obligación alguna a cargo de quien no es miembro del Colegio. En este sentido fue claro el dictamen de la asesoría legal cuando indicó: “…Resulta evidente para esta Asesoría Legal, que las separaciones aplicadas al Ing… eran completamente improcedentes. No cabía bajo ninguna circunstancia que se aplicara la separación de ese profesional, por mora en sus cuotas, si él había sido desincorporado por un acuerdo de la Junta Directiva General. Es decir, a partir de 1996, ese profesional ya no era miembro del Colegio y por lo tanto, no estaba obligado a pagar sus cuotas de colegiatura…”. (Las negritas no están en el original).

Es evidente, entonces, que si posteriormente al acto de desincorporación de los profesionales, la Junta Directiva procede a “separarlos” (inhabilitarlos en el ejercicio de la profesión), por supuesta morosidad, este acto carece de toda base lógica y jurídica, por lo que constituye un error de hecho evidente y notorio.

El Colegio Federado no tiene competencia alguna para cobrar cuotas a quienes no son miembros del Colegio, ni para declarar la morosidad de los no-miembros y proceder a “separarlos” (inhabilitarlos). Es jurídicamente imposible decretar la “separación” de quien no es miembro del Colegio.

Nos encontramos, entonces, ante un error grosero, evidente y manifiesto. Una actuación de la administración que más que transgredir el orden jurídico está fuera de todo orden, lógica y sentido: un acto emitido sin “sombra de competencia”.

En tanto el caso descrito encuadra en un error de hecho, pues no se puede sancionar o ejercer la potestad disciplinaria contra una persona que no es miembro de un colegio profesional; amén de que no estamos en presencia de un acto declarativo de derechos a favor del justiciable, sino todo lo contrario, la Administración puede rectificar de oficio el error en que incurrió, “sin necesidad de acudir a ningún procedimiento solemne”, tal y como lo prescribe el numeral 157 de la Ley General de la Administración Pública.

II.- CONCLUSIONES

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- La Junta Directiva del Colegio Federado de Arquitectos e Ingenieros es competente para ordenar la separación o inhabilitación de los miembros del Colegio, por morosidad en el pago de las cuotas. Es evidente que no es factible la existencia de morosidad alguna por parte de quienes no son miembros del Colegio, por lo que la referida Junta carece de competencia alguna para acordar la “separación” de los no-miembros.

2.- Los actos de la Junta Directiva del Colegio Federado de Arquitectos e Ingenieros que acuerdan la separación o inhabilitación de profesionales previamente desincorporados constituyen un error de hecho, en tanto es jurídica y fácticamente imposible que se ordene la separación de quien no es miembro del Colegio. Nos encontramos en este caso ante un error grosero, evidente y manifiesto, ocasionado por la falta de competencia.

3.- De conformidad con el numeral 157 de la Ley General de la Administración Pública el órgano colegiado debe proceder a corregir el error de hecho en que ha incurrido, dejando sin efecto los acuerdos adoptados.

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez

PROCURADOR CONSTITUCIONAL

FCV/mvc

________________________

(1) SANTAMARIA PASTOR (Juan Alfonso) y PAREJO ALFONSO (Luciano), Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A, primera reimpresión, 1992, página 389.

(2) GONZALEZ PEREZ (Jesús), Los recursos administrativos y económico- administrativos, Madrid, Editorial Civitas, 1975, página 102.

(3) (3)El artículo 157 de nuestra Ley General de la Administración Pública antes transcrito, regula la corrección del error de hecho en los mismos términos en que lo hacía el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo española de 17 de julio de 1958. Actualmente, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992, la cual vino a derogar la Ley de Procedimiento Administrativo recién citada, dispone: “Artículo 105.- Revocación de actos. 1)... 2) Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos”. Nótese que la única innovación de este nuevo texto, radica en la posibilidad que se otorga a “los interesados” de propiciar la corrección de este tipo de errores, posibilidad que aunque ya se reconocía en la práctica, no estaba contemplada normativamente.

(4) GONZALEZ PEREZ (Jesús), op. cit. En lo que se refiere al concepto del error material de hecho o aritmético, debemos indicar que es aquel que resulta notorio y obvio, cuya existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a la vista.

(5) GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo) y otro, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, quinta edición, 1989, página 634.

C-180-2005

ERRORES DE HECHO. PROCEDIMIENTO PARA SU CORECCIÓN.

Mediante oficio N.° 1427-2004-DE del 24 de octubre del 2004, el Ingeniero Olman Vargas Zeledón, director ejecutivo del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, transcribe el acuerdo 11 de la sesión N.° 29-03/04-GE del 8 de julio del 2004, de la Junta Directiva del Colegio, en el que se dispuso:

“Acuerdo N.° 11:

d. Instruir a la Administración a realizar un estudio exhaustivo de los casos que eventualmente presentan situaciones similares a las presentadas con el Ing. Abraham Noguera Guido.”

Este despacho, en el dictamen C-180-2005 de 13 de mayo del 2005, suscrito por el Dr. Fernando Castillo Víquez, procurador constitucional, concluye lo siguiente:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que: