C-165-2005

04 de mayo del 2005.

 

Señor:

Federico Carrillo Zürcher

Ministro de Hacienda

S. O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos permitimos dar respuesta al oficio número DM-049-2004, de fecha 16 de enero de 2004, suscrito por la Señora Silena Alvarado Víquez, en su entonces condición de Ministra de Hacienda a.i., por medio del cual nos consulta las siguientes interrogantes:

 

a.    ¿Puede la Administración declarar la nulidad de los actos administrativos declarativos de derechos jubilatorios en casos donde existen dobles pensiones, si uno de ellos otorgó en forma incorrecta a favor de los administrados, por inexistencia del acto, o por aplicación de otra figura jurídica que así lo posibilite?

b.    Para la recuperación de las sumas giradas demás (sic) en años anteriores al vigente, ¿operarían los plazos de caducidad o de prescripción para los casos de dobles pensiones, o beneficios concedidos incorrectamente?

c.    Para efectos futuros, y a partir de la declaratoria de nulidad, ¿podría suspenderse el beneficio concedido en forma incorrecta?

d.    ¿Cuál sería la instancia competente para declarar la nulidad del acto administrativo, recuperar las sumas giradas demás (sic) y suspender el derecho? ¿Podrían participar varias instancias gubernamentales relacionadas con el tema, en actos coordinados?

e.    ¿Cuál sería el procedimiento aplicable para la declaración de la nulidad del acto administrativo, la recuperación de sumas y la suspensión del derecho otorgado incorrectamente?

 

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal, materializada en el oficio Nº DJH-057-2004, de fecha 16 de enero de 2004, según la cual: ”(...) debe declararse la nulidad de aquellos actos que no están dotados de vida jurídica, que están surtiendo efectos en la actualidad, y por lo tanto, generando un uso indebido de los recursos públicos. Así, en consecuencia, proceder a la recuperación de las sumas pagadas sin la causa jurídica que debería concurrir en la emisión del acto, y suspender sus efectos a futuro. Dicha nulidad, puede fundamentarse en la inexistencia del acto administrativo (...) En cuanto a la competencia para declarar la nulidad del acto, proceder a la recuperación de las sumas giradas demás (sic) y suspender el derecho jubilatorio concedido en forma incorrecta, debería corresponder a la Dirección Nacional de Pensiones y la Caja Costarricense de Seguro Social, según sea el caso concreto de análisis. No obstante, se considera que el Ministerio de Hacienda, debería también tener una participación activa en este proceso, por tratarse justamente del uso de los recursos públicos, lo que se encuentra en juego, y en aras de cumplir con las competencias legales y constitucionales atribuidas sobre la fiscalización y control de los fondos públicos”.

 

          De previo a referirnos sobre lo consultado, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio técnico-jurídico solicitado, todo justificado en razones de fuerza mayor.

 

I.- Sobre lo consultado.

 

            Con miras a brindar una correcta y adecuada respuesta a todas las interrogantes vertidas en esta consulta, es necesario que analicemos una serie de aspectos técnico jurídicos sobre: a)  la naturaleza jurídica del derecho a la jubilación o pensión, b) a la prerrogativa de ejecutividad de los actos declaratorios de derechos, y la cesación temporal o provisional de la eficacia del acto como excepción -medidas cautelares-, c) la anulación o revisión de oficio de actos administrativos favorables, como excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad e intangibilidad los actos propios, d) la limitada aceptación en nuestro medio de la figura doctrinal denominada “inexistencia del acto administrativo”, e) efectos de la declaratoria de nulidad y g) determinación de eventuales responsabilidades derivadas de la anulación del acto administrativo.

 

A)   La pensión o jubilación: un derecho fundamental.

 

            Tal y como lo hemos sostenido en reiteradas ocasiones, el derecho a la jubilación es un derecho fundamental que integra el más amplio derecho a la seguridad social.

 

            Nuestra Constitución Política refiere directamente a la protección que debe brindarse a los trabajadores contra los riesgos de “vejez, invalidez y muerte” (art. 73). Esta protección ha dado lugar al reconocimiento del derecho a la jubilación como derecho fundamental a favor de los trabajadores, especialmente, que como tal debe reconocerse a todo ser humano en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna, en atención a lo dispuesto en los artículos 33 y 73 constitucionales (Sala Constitucional, Nº 1147 de las 16:00 horas del 21 de setiembre de 1990).

 

            A nivel internacional, el derecho a la jubilación se encuentra consagrado expresamente en importantes instrumentos normativos. Mientras que la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 25) y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 16) refieren expresamente al derecho de toda persona a contar con seguros sociales que la protejan contra las consecuencias de la vejez -entre otras-, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho genérico de toda persona a la seguridad social (art. 9), en el entendimiento de que incluye el derecho a la jubilación. Por su parte el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Normas Mínimas de Seguridad Social, aprobado por Costa Rica mediante Ley Nº 4736 de 29 de marzo de 1971, también lo reconoce.

 

            Entonces, la jubilación o la pensión pueden conceptuarse como prestaciones económicas que se derivan del régimen jurídico universal de la “seguridad social”, que tienen raigambre y reconocimiento, tanto a nivel constitucional (art. 73) como a nivel internacional en los instrumentos jurídicos anteriormente aludidos. En definitiva, el derecho a la pensión o jubilación es un derecho subjetivo público (Resolución Nº 1745 de la Sala Constitucional).

 

            Ahora bien, el derecho a la jubilación, al igual que los demás derechos fundamentales, no es un derecho absoluto, sino que se encuentra sujeto a las limitaciones o restricciones autorizadas por el denominado principio de proporcionalidad, según el cual la validez de esas limitaciones dependerá de que además de encontrase debidamente previstas en la Ley, sean “razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo” (sentencias Nºs 1147-90 ya citada, 5261-95 de las 15:27 horas del 26 de setiembre de 1995 y 194-97 de las 09:42 horas del 10 de enero de 1997, todas de la Sala Constitucional). Este principio de proporcionalidad se deriva -entre otros- de los artículos 29 inciso 2) y 30 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 29 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4 y 5 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

 

            Según hemos reconocido en nuestra jurisprudencia administrativa, en el caso específico de las pensiones y jubilaciones, tan pronto una persona reúne los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para obtener el “status” de pensionado, adquiere un derecho que no puede ser desconocido, y mucho menos condicionado posteriormente a su consolidación (Resoluciones 1147-90 y 184-97, de la Sala Constitucional). Y por ello, se enmarca ese derecho dentro de la categoría de aquellos que no prescriben en relación con su reconocimiento, de manera que sólo el fallecimiento del beneficiario hace inevitable su extinción, salvo cuando haya lugar a la denominada sustitución personal (pensión por sobrevivencia o muerte, como se le conoce en nuestro medio) conforme a las normas que regulan la materia.

 

            Por ello, con estricta sujeción a los mandatos constitucionales derivados de los artículos 73 y 74 de nuestra Carta Política, podemos afirmar que dada la naturaleza de la prestación económica en la que se traduce o materializa ese derecho, y por su índole social, el derecho a la pensión se constituye como un derecho de aplicación inmediata en aquellos eventos en los cuales está destinado a suplir el mínimo vital básico de las personas, por lo que su desconocimiento una vez consolidado, comprometería seria e ilegítimamente la dignidad de su titular, en el tanto éste depende de la pensión para satisfacer sus necesidades básicas (Pronunciamiento C-368-2003 del 20 de noviembre del 2003). Con lo cual se dejaría en franca desprotección a los adultos mayores beneficiarios de tales derechos, todo en violación con el deber constitucional contenido en el numeral 51 de nuestra Carta Política.

 

B) Ejecutividad del acto declaratorio de derechos: fuerza obligatoria y debe cumplirse.

 

Según refiere la doctrina, la Administración define derechos y crea obligaciones, en algunos casos de forma unilateral y ejecutoria (autotutela declarativa o decisoria); sus decisiones, como declaraciones de voluntad, en las que concede únicamente derechos, son inmediatamente eficaces, creando en el destinatario de las mismas una obligación de cumplimiento inmediato, todo ello con independencia de su posible validez intrínseca (arts. 128 y ss., 140, 146 y 169 de la Ley General de la Administración Pública); dicho de otro modo, todo acto creador de derechos subjetivos a favor de los administrados, cuenta con una presunción iuris tantum de legalidad (favor acti), por la cual se presume legítimo, eficaz, y por tanto, ejecutorio, es decir, obliga al inmediato cumplimiento aunque se discrepe sobre su legalidad.

 

Por las razones expuestas, en pronunciamientos como el O.J.-077-2003, este Órgano Asesor afirmó con toda propiedad, por ejemplo, que mientras no se hubiera declarado la nulidad del acto emanado del Tribunal de Trabajo -como órgano contralor no jerárquico- que reconoció el beneficio jubilatorio por el Régimen del Magisterio Nacional, éste surte plenos efectos. Y por tanto, especialmente el pago de la pensión con cargo al Presupuesto Nacional, es ineludible.

 

En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha sostenido que la Administración no puede lícitamente retardar o diferir el pago del beneficio pensionístico o jubilatorio reconocido o declarado por sentencia judicial o por acto administrativo expreso; muy al contrario, debe asumir dicho pago con la debida prontitud, todo en resguardo de los derechos fundamentales al disfrute de la jubilación y a la integridad del patrimonio (Ver entre otras, las resoluciones 947-93 de las 14:45 horas del 22 de febrero de 1993, 3491-93 de las 15:06 horas del 21 de julio de 1993, 4060-93 de las 15:21 horas del 20 de agosto de 1993).

 

            Es cierto que la eficacia del acto puede cesar con carácter temporal, provisional o transitorio. En estos casos se habla de suspensión del acto, como medida de carácter provisional y cautelar, llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso contencioso -arts. 1, 92 y 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto (suspensión como medida de tutela administrativa), en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo. Cuando esta decisión se produce la situación de provisionalidad creada por el acuerdo de suspensión cesa, de forma que si el acto resulta válido o se renuncia a revocarlo reaparece la eficacia temporalmente suspendida y si, por el contrario, resulta inválido es revocado, la eficacia cesa definitivamente (Véase al respecto: GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, España, 1980, pág. 577). Como queda claro, y según ha sido aceptado en nuestro ordenamiento, las medidas asegurativas o cautelares, son de aplicación tanto en el ámbito de la justicia jurisdiccional como de la administrativa, con el fin específico de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final.

 

Cabe destacar que las medidas cautelares tienen un carácter eminentemente excepcional y, por tal razón, deben responder a un criterio de necesidad en razón de la protección del interés públicos y el carácter grave, irreparable o difícil de reparar del daño que se pretenda evitar. Según refiere la doctrina nacional, normalmente, la potestad de revocar comprende la de suspender, en virtud del principio de que el que puede lo más puede lo menos, salvo expresa disposición en contrario.  Dicha potestad es de principio y existe aunque no haya ley expresa que la otorgue. Además, se afirma que dicha suspensión corresponde al órgano capaz para revocar, es decir, al mismo órgano que dictó el acto o a su superior jerárquico.

 

            Ahora bien, en el caso concreto de  pensiones y jubilaciones con cargo al Presupuesto Nacional, los artículos 29 y 30 del Decreto Ejecutivo Nº 21996 de 2 de febrero de 1993, le confieren expresamente a la Dirección Nacional de Pensiones, la potestad de suspender los derechos jubilatorios; esto a través de un procedimiento especial allí regulado. No obstante, debemos advertir que dicha normativa se encuentra actualmente cuestionada ante la Sala Constitucional en la acción tramitada bajo el número 04-09211-0007-CO; si bien es cierto que en tesis de principio la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas cuestionadas, pero como en el presente caso se trata de normas de procedimiento, consideramos que sería  prudente que la autoridad administrativa deba abstenerse de sustentar ulteriores actuaciones en dicha normativa, hasta tanto se resuelva la citada acción.

 

          Es claro entonces, que actualmente si un administrado cuenta con una declaratoria a su favor de un beneficio de pensión por determinado régimen, a todas luces ello constituye un acto declaratorio de derechos subjetivos que sólo puede ser revocado o en su caso anulado, por los medios previstos por el ordenamiento; y hasta tanto ello no se produzca, aquél se presume legítimo, eficaz, y por tanto, ejecutorio, es decir, obliga a su inmediato cumplimiento aunque se discrepe sobre su legalidad. (Resolución Número 2003-03633 de las 16:52 horas del 6 de mayo del 2003, así como las sentencias números 2002-4916 de las 08:49 horas del 24 de mayo del 2002 y 2002-5430 de las 11:18 horas del 31 de mayo del 2002).

  

C) La anulación o revisión de oficio de actos administrativos favorables o declaratorios de derechos: excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad e intangibilidad los actos propios, al que la Sala le ha conferido rango constitucional.

 

            Según lo hemos afirmado en otras oportunidades, de conformidad con los principios constitucionales que dimanan de los numerales 11 y 34 de nuestra Norma Fundamental, y a la luz de la doctrina reiterada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, a la Administración Pública le está vedado suprimir “por mano propia” aquellos actos que haya emitido en ejercicio de sus competencias, y que confieran derechos subjetivos a los particulares, pues tales derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente los actos emanados de ella misma. (Véase, entre otras muchas, las sentencias número 2169-93 de las 10:09 hrs. del 21 de mayo de 1993, 5541-94 de las 11:27 hrs. del 23 de setiembre de 1994 y 5648-94 de las 17:00 hrs. del 28 de setiembre de 1994).

           

          Por ello, cuando requiera anular un acto declaratorio de derechos, debe ajustarse inexorablemente a los procedimientos legales establecidos en la Ley General de la Administración Pública y en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

            Como regla general, para que la Administración pueda declarar la nulidad absoluta de un acto suyo creador de derechos subjetivos a favor de los administrados, que cuenta con una presunción iuris tantum de legalidad (principio favor acti, por el cual se presume legítimo, eficaz, y por tanto, ejecutorio, es decir, obliga al inmediato cumplimiento aunque otro sujeto discrepe sobre su legalidad), debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa deduciendo ya sea una pretensión de lesividad, que implica previa declaración de que el acto es lesivo a los intereses públicos,  o de otra naturaleza (arts. 183.3 de la Ley General de la Administración Pública, 10 y 35 de la citada Ley Reguladora); estos procesos constituyen una garantía para los administrados de que si tienen un derecho derivado de un acto administrativo, éste no será suprimido sin un juicio previo con todas las garantías de un proceso judicial; protección en virtud de la cual debemos entender, en principio, proscrita la posibilidad de que la Administración pueda declararla, por sí misma, en sede administrativa.

 

No obstante, la regla antes descrita admite en nuestro ordenamiento, al menos una excepción, y es precisamente la regulada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; según la cual, como manifestación de la autotutela administrativa, se autoriza a la Administración a declarar, en vía administrativa, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando esa nulidad, además de absoluta, sea evidente y manifiesta, previo dictamen de la Procuraduría General de la República en ese sentido, salvo cuando la nulidad verse sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, en cuyo caso el dictamen deberá rendirlo la Contraloría General de la República.

 

Consideramos conveniente recordar que se trata de dos vías distintas.

 

La primera -la lesividad- es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional. En efecto,  el proceso de lesividad está concebido en nuestro ordenamiento como un proceso de carácter especial, con trámites y características propios, que lo diferencian de otros procesos en los que se manifiesta la potestad de autotutela administrativa; tanto así, que la declaratoria de lesividad por parte de la Administración, no es más que un trámite procesal, que no afecta el acto o contrato cuya nulidad se pretende; inclusive este caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente -el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en estos casos, o bien excepcionalmente el Consejo de Gobierno, previa consulta a la Procuraduría General (art. 35.2 de la Ley Reguladora) o incluso, pero también excepcionalmente, la Contraloría General de la República, según reforma efectuada al artículo 10 de la citada Ley Reguladora, por la Ley 8422 -, ya que será el Juez, quien con los elementos que se hagan llegar al juicio, el que determine si el acto se encuentra viciado o no. Y de acuerdo con los artículos 10.4, 35.1 y 37.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Administración tiene cuatro años -contados  de la fecha en que hubiese sido dictado- para declarar lesivo el acto; fuera de ese plazo la Administración no puede ejercer válidamente su potestad de autotutela.  Y dos meses, a partir de ese momento, para interponer el respectivo proceso judicial, de lo contrario, en aquél último supuesto, existirá caducidad de la acción de lesividad (Véase al respecto el pronunciamiento C-107-2005 de 9 de marzo de 2005,  la resolución Nº 251-2000 de 16 horas del 4 de setiembre del 2000 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera, así como las sentencias Nºs 28 de las 14:30 horas del 18 de abril de 1997, 134 de las 14:35 horas del 23 de setiembre de 1992, 17 de las 16:00 horas del 13 de febrero de 1998, 56 de las 14:40 horas del 29 de mayo de 1998 y 177 de las 09:05 horas del 11 de octubre de 1991, todas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

 

La segunda -la del 173 de la Ley General de la Administración Pública- es la que excepcionalmente da acceso a la declaratoria de la nulidad por la misma Administración, previa tramitación de formal procedimiento administrativo ordinario, y que se da, única y exclusivamente, cuando se está ante la hipótesis de nulidad absoluta, “evidente y manifiesta”.

 

Como no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del tema de las nulidades del acto administrativo, que de por sí desbordaría sobradamente el tema en consulta, nos limitaremos a señalar que este Órgano Superior Consultivo, reiteradamente -como criterio mayoritario- y desde hace muchos años, se ha pronunciado acerca de los requisitos que debe presentar una nulidad para considerarse absoluta, “evidente y manifiesta”. Y en tal sentido, con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, debemos indicar que hemos hecho nuestro el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia del 26 de enero de 1961, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis” (Referido por GARRIDO FALLA, “Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602). (Pueden consultarse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos C-200-83 de 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003, C-089-2005 de 1 de marzo de 2005).

 

La siguiente transcripción ilustra claramente la forma en que nuestro medio ha conceptualizado la naturaleza de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta:

 

“IV.- La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)” (Resolución Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nºs 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003, 2004-01005 y 2004-01831 op. cit. de ese Alto Tribunal).

 

          Así las cosas, de previo a que la Administración decida por cuál vía intentará declarar la nulidad absoluta de un acto creador de derechos subjetivos, es aconsejable  que analice y valore detenidamente, si se está realmente ante una nulidad absoluta, “evidente y manifiesta”, en los términos anteriormente expuestos; porque si la determinación de esa nulidad pasa por un ejercicio hermenéutico, consistente en la precisión de los alcances jurídico-conceptuales de una norma -sea esto propiciado por sentencias judiciales contradictorias-, ello conllevaría a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad, que remite inexorablemente el asunto a un debate judicial -proceso ordinario de lesividad-.

           

            A fin de ilustrar aun con mayor precisión y detenimiento la postura que ese Tribunal Constitucional ha tenido sobre el tema en cuestión, nos permitimos transcribir el siguiente extracto de jurisprudencia:

 

“III.- LA ANULACIÓN O REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O DECLARATORIOS DE DERECHOS PARA EL ADMINISTRADO. Esta posibilidad que tienen las administraciones públicas y sus órganos constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala especializada le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995). La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República -acto preparatorio del acto anulatorio final-. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante -del que no puede apartarse el órgano o ente consultante-, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.

IV.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.

V.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva -autora del acto que se pretende anular o revisar-, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

VI.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).

VII.- CADUCIDAD DE LA POTESTAD DE REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS. La potestad de revisión o anulación de oficio de los actos favorables, le caduca a la administración pública interesada y respectiva en el plazo de cuatro años (artículo 173, párrafo 5°, LGAP). Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad -aceleratorio y perentorio- que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo”.(Resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004, y en sentido similar, las Nºs 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004).

 

Conforme a lo expuesto, la anulación o revisión de oficio de los actos administrativos favorables o declaratorios de derechos para el administrado, constituye una excepción calificada a la doctrina de intangibilidad o inderogabilidad de los actos propios, en los que la regla general es que la Administración Pública observe los requisitos formales y sustanciales establecidos en el procedimiento de lesividad, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y excepcionalmente, en la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la Ley General de la Administración Pública, puesto que ello es una garantía legal y constitucional para el administrado.

 

D) La Inexistencia del acto dentro de la teoría e las nulidades del Derecho Administrativo.

 

En la dogmática jurídico-administrativa, el análisis de la invalidez de los actos administrativos se centra en dos tipos de categorías básicas: la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho, y la anulabilidad o nulidad relativa. No obstante, a estas dos categorías suele unirse una tercera: la “inexistencia” del acto, cuyo reconocimiento ha sido y es causa de polémica; incluso hay quienes han llegado a afirmar que el concepto de inexistencia no es propiamente un grado de invalidez, pues “El acto inexistente no es que sea inválido, sino que carece de los requisitos necesarios para ser considerado como un acto propiamente dicho. Le falta, incluso, la propia apariencia de acto: la orden de que cese la lluvia, una pena de muerte impuesta por un alcalde, un Decreto dictado por un particular, etc” (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y Otro. “Curso de Derecho Admnistrativo I”. Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, pág. 604).

 

Como carece de toda apariencia de legitimidad, el acto inexistente puede ser desconocido por los particulares a quienes va dirigido. Pero si la Administración mediante el privilegio de ejecutividad y ejecutoriedad, impone de oficio, y por la fuerza los efectos al acto, el particular tendrá que impugnar el acto con el fin e frenar su eficacia. “Su situación será entonces la misma que si el acto, en lugar de ser inexistente, se califica de nulo de pleno derecho” (Ibídem). Por este motivo, la doctrina nacional más calificada considera que “El acto inexistente que es imputable a la Administración no es tal, sino un acto absolutamente nulo. No hay actos inexistentes sino únicamente actos absolutamente nulos. La invalidez de los actos no contiene la inexistencia como una forma más de la misma, fuera de la nulidad absoluta y relativa, sino exclusivamente estas dos últimas, y aquella absorbe la inexistencia” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. “Tesis de Derecho Administrativo” Tomo II, Stradmann Editorial, edición 2002, pág. 451. Véanse además los comentarios que ese autor hace sobre el tema; concretamente las págs. 550 y 551, de esa misma obra).

 

En todo caso, debemos ser enfáticos en advertir que en nuestro medio jurídico, y especialmente, en el ámbito jurisdiccional -aunque existen tímidos y contados precedentes--, pese a que podría pensarse en una justificable reacción contra la posibilidad de que sea eficaces, pero no impugnables, actos groseramente antijurídicos, por el sólo transcurso del tiempo, la figura de la inexistencia, como reivindicación de que  la acción  e impugnación de la nulidad absoluta es perpetua, no ha tenido mayor acogida.

 

Dada esa poca respetabilidad en nuestro medio y frente a la abundante jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional, en el sentido de que el principio de los actos propios tiene rango constitucional ya en otros casos nos ha parecido, y en el presente nos parece en extremo riesgosa cualquier actuación que, fundada en la doctrina de la inexistencia del acto, pretenda desconocer actos declarativos de derechos a favor de los administrados. Inclusive, aún y cuando en los casos que nos ocupa, en los cuales podría existir  una flagrante disconformidad con el ordenamiento jurídico, por la transgresión al principio de que nadie podrá disfrutar más de una pensión del Estado con base en una misma cotización, y por ende, en una misma relación de empleo público (art. 15 de la Ley General de Pensiones) ésta no llega a caer dentro de los supuestos que -según expusimos-, prevé la doctrina para considerar el acto declarativo de derechos como inexistente.

 

            Por otro lado, debemos mencionar que en algún momento se creyó que lo dispuesto por el numeral 21 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa podría autorizar a la Administración para efectuar una impugnación judicial de sus actos administrativos sustancialmente disconformes fuera del plazo cuatrienal de caducidad; máxime cuando la Sala Constitucional -en abierta contradicción con lo establecido en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia- así lo interpretó en su resolución Nº 2000-2993 de 12 de abril de 2000. No obstante, según lo estableció este Órgano Superior Consultivo en su pronunciamiento C-178-2001 de 25 de junio de 2001, el citado artículo 21 regula exclusivamente situaciones en las que podrían encontrarse los administrados, no así la Administración.

 

Todo lo anterior reafirma como límite temporal de las facultades de revisión de oficio, el plazo de caducidad de cuatro años que, tanto la Ley General de la Administración Pública (art. 173.5) como la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (art. 35.1), establecen a la Administración para impugnar los actos administrativos, ya sea para anular oficiosamente sus actos declaratorios en sede gubernativa, o bien para declarar lesivos sus actos favorables e impugnarlos en la vía contencioso-administrativa.

 

Así las cosas, si en cada caso se determinara que  transcurrieron más de cuatro años desde la adopción del acto específico, consideramos que la Administración carecería actualmente de medios impugnatorios para revisar los actos administrativos declaratorios de derechos a favor de los administrados a que se hace referencia en la consulta.

 

Sólo en aquellos casos en los que se esté dentro del citado plazo de los cuatro años posteriores a la emisión del acto, podría la Administración echar mano de los procedimientos aludidos en los que se manifiesta la potestad de autotutela administrativa -sea lesividad o anulación en sede gubernativa-, a efecto de revisar o anular de oficio actos favorables.

 

Es entonces de resorte exclusivo de la Administración activa, la valoración previa del tipo o grado de invalidez que vicia los actos administrativos en examen, y con base en ello, determinar el procedimiento aplicable para su anulación, ya sea en sede jurisdiccional o administrativa.

 

Si a través de cualquiera de los procedimientos aludidos se lograra la declaración de nulidad absoluta del acto cuestionado, dada su ineficacia intrínseca e insubsanable (art. 169 de la Ley General de la Administración Pública), dicha declaración tendría efectos declarativos y retroactivos al momento en que fue dictado, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe (art. 171 y 143 Ibídem). Y partiendo de la premisa de que la ejecución de un acto absolutamente nula produce eventualmente la responsabilidad civil (art. 210 Ibídem), administrativa-disciplinaria (art. 211 Ibíd) o penal del servidor (art. 170 Ibídem), conforme a lo dispuesto por el numeral 200.2 Ibíd, deberá iniciarse el procedimiento que corresponda para deducir las responsabilidades consiguientes, incluidas aquellas otras, especialmente de índole pecuniario que podría asumir el administrado que fue beneficiario del acto suprimido, para lo cual, deberá respetarse el procedimiento ordinario previsto en la citada Ley General (308 y ss), y habiéndose determinado su responsabilidad frente a la Administración, se podrá proceder, en los términos que establecen los artículos 146 y siguientes de la Ley General, al cobro de la suma correspondiente, sirviendo como título ejecutivo la certificación expedida por el jerarca del ente respectivo. Indudablemente, deben tenerse presentes los plazos de prescripción que han sido establecidos en los artículos 198 y 207 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Conclusiones:

 

            Con base en lo expuesto, y en orden a las interrogantes vertidas en la consulta, este Órgano Superior Consultivo, concluye:

 

1)   Si un administrado cuenta con una declaratoria a su favor de un beneficio de pensión por determinado régimen, a todas luces ello constituye un acto declaratorio de derechos subjetivos que sólo puede ser revocado o en su caso anulado, por los medios previstos por el ordenamiento, sea lesividad (arts. 183.3 de la Ley General de la Administración Pública, 10 y 35 de la citada Ley Reguladora o anulación en sede gubernativa (art. 173 de la Ley General de la Administración Pública); y hasta tanto ello no se produzca, aquél se presume legítimo, eficaz, y por tanto, ejecutorio, es decir, obliga a su inmediato cumplimiento aunque se discrepe sobre su legalidad.

 

2)   Por su poca receptividad en nuestro medio y frente a la abundante jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional, en el sentido de que el principio de los actos propios tiene rango constitucional, nos parece en extremo riesgosa cualquier actuación que, fundada en la doctrina de la inexistencia del acto, pretenda desconocer actos declarativos de derechos a favor de los administrados.

 

3)   Como límite temporal de las facultades de revisión de oficio, nuestro ordenamiento jurídico establece el plazo de caducidad de cuatro años que, tanto la Ley General de la Administración Pública (art. 173.5) como la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (art. 35.1), establecen a la Administración para impugnar los actos administrativos, ya sea para anular oficiosamente sus actos declaratorios en sede gubernativa, o bien para declarar lesivos sus actos favorables e impugnarlos en la vía contencioso-administrativa. Así las cosas, si transcurrieron más de cuatro años desde la adopción del acto específico, la Administración carecería actualmente de medios impugnatorios para revisar los actos administrativos declaratorios de derechos a favor de los administrados.

 

4)   Por ser la pensión o jubilación un derecho fundamental, por el principio de intangibilidad de los actos propios, y al estar actualmente cuestionados ante la Sala Constitucional los artículos 29 y 30 del Decreto Ejecutivo Nº 21996 de 2 de febrero de 1993, que le confieren expresamente a la Dirección Nacional de Pensiones, la potestad de suspender los derechos jubilatorios, estimamos que si un administrado cuenta con una declaratoria a su favor de un beneficio de pensión por determinado régimen con cargo al Presupuesto Nacional, a todas luces ello constituye un acto declaratorio de derechos subjetivos que sólo puede ser revocado o en su caso anulado, por los medios previstos por el ordenamiento; y hasta tanto ello no se produzca, aquél se presume legítimo, eficaz, y por tanto, ejecutorio, es decir, obliga a su inmediato cumplimiento aunque se discrepe sobre su legalidad.

 

5)   La Dirección Nacional de Pensiones se encarga de la tramitación y otorgamiento de derechos jubilatorios o pensionísticos de los regímenes especiales contributivos que tienen como base la prestación de servicios al Estado y cuyo pago está a cargo del Presupuesto Nacional. Y como órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que es, sujeto por demás a su jerarquía administrativa (artículos 69 de la Ley Orgánica del MTSS -Nº 1860 de 21 de abril de 1955-, 26 y 27 de la Ley Nº 7302 de 15 de julio de 1992 y su Reglamento, así como lo dispuesto por el numeral 4 del Decreto Ejecutivo Nº 30397 de 30 de abril de 2000), la que emitió el acto administrativo que se quiera declarar lesivo a los intereses públicos o bien anular en sede administrativa, será el Ministro de Trabajo el que, como jerarca superior del Ministerio, el que deba hacer tal declaratoria - excepcionalmente podría hacerlo para efectos de lesividad el Consejo de Gobierno, previa consulta a la Procuraduría General (art. 35.2 de la Ley Reguladora) o incluso, pero también excepcionalmente, la Contraloría General de la República, según reforma efectuada al artículo 10 de la citada Ley Reguladora, por la Ley 8422 - o bien designar el órgano director del procedimiento y resolver por acto final respecto de aquella pretensión anulatoria en sede gubernativa. Caso excepcional es aquel de las pensiones o jubilaciones del régimen del Magisterio Nacional, en el que el Tribunal de Trabajo, como órgano contralor no jerárquico, es decir, ejerciendo excepcionalmente función administrativa propia del Poder Ejecutivo, pero evidente inmerso dentro de la estructura organizativa del Poder Judicial, es el que emite el acto administrativo que se desea anular, máxime si éste anuló o revocó la aprobación final de la Dirección Nacional de Pensiones, sino que además la modificó e incluso la sustituyó. En dicho caso habría que atenerse a lo que resuelva la Sala Constitucional en el expediente Nº 04-5845-0007-CO, según advertimos en la O.J.-160-2004 de 29 de noviembre de 2004.

 

6)   Es de resorte exclusivo de la Administración activa, la valoración previa del tipo o grado de invalidez que vicia los actos administrativos en examen, y con base en ello, determinar el procedimiento aplicable para su anulación, ya sea en sede jurisdiccional o administrativa.

 

7)   Si a través de cualquiera de los procedimientos aludidos se lograra la declaración de nulidad absoluta del acto cuestionado, dada su ineficacia intrínseca e insubsanable (art. 169 de la Ley General de la Administración Pública), dicha declaración tendría efectos declarativos y retroactivos al momento en que fue dictado, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe (art. 171 y 143 Ibídem). Y partiendo de la premisa de que la ejecución de un acto absolutamente nulo produce eventualmente la responsabilidad civil (art. 210 Ibídem), administrativa-disciplinaria (art. 211 Ibíd) o penal del servidor (art. 170 Ibídem), conforme a lo dispuesto por el numeral 200.2 Ibíd, deberá iniciarse el procedimiento que corresponda para deducir las responsabilidades consiguientes, incluidas aquellas otras, especialmente de índole pecuniario que podría asumir el administrado que fue beneficiario del acto suprimido, para lo cual, deberá respetarse el procedimiento ordinario previsto en la citada Ley General (308 y ss), y habiéndose determinado su responsabilidad frente a la Administración, se podrá proceder, en los términos que establecen los artículos 146 y siguientes de la Ley General, al cobro de la suma correspondiente, sirviendo como título ejecutivo la certificación expedida por el jerarca del ente respectivo. Indudablemente, deben tenerse presentes los plazos de prescripción que han sido establecidos en los artículos 198 y 207 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Sin otro particular,

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

 

LGBH/gvv

 

 

______________________

            1) “conjunto de prestaciones sanitarias, sociales y económicas que contribuyen a dotar a las personas de una vida digna y plena”. Definición de seguridad social adoptada en el capítulo II, artículo 2º de la Ley Integral para la persona adulta mayor, Nº 7935 de 25 de octubre de 1999.

           

            2) Entre otros,  GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y Otro. “Curso de Derecho Administrativo”. Tomo I, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, pág. 568.

 

            3) Ver entre otras, las resoluciones Nºs 7190-94 de 6 de diciembre de 1994, 1181-98 de 20 de febrero de 1998 y 2003-04420 del 23 de mayo de 2003, todas de la Sala Constitucional.

 

            4) Véase al respecto la resolución Nº 2003-10889 de 26 de setiembre de 2003, Sala Constitucional.

 

            5) ORTIZ ORTIZ, Eduardo. “Tesis de Derecho Administrativo” Tomo II, Stradmann Editorial, edición 2002, pág. 392-393.

 

            6) Según la Sala Constitucional, la posibilidad de aplicación de medidas cautelares se encuentra recogida a manera de principio general de derecho público en los artículos 14.2 y 146 de la Ley General de la Administración Pública (Véase la resolución Nº 7198-98 de 7 de octubre de 1998).

 

            7) Doctrina de los poderes inherentes o implícitos que, por excepción, pueden inferirse por interpretación de las normas más que sobre su texto expreso (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Op. cit. págs. 442-443). Y cabe advertir que la propia Sala Constitucional ha admitido, en varias oportunidades, la existencia de competencias o poderes “inherentes o implícitos”, a favor de la Administración (Ver entre otras, las resoluciones Nºs 0791-94 de 8 de febrero de 1994, 5481-95 de 4 de octubre de 1995, 6519-96 de 3 de diciembre de 1996 y 0243-97 de 14 de enero de 1997). Es reconocida entonces la autorización tácita de potestades y comportamientos administrativos, pero debemos ser claros en advertir que su inherencia o implicación habrán de deducirse necesariamente de otros poderes expresamente reconocidos, aún mediante normas no escritas, como la jurisprudencia (Al respecto, véase ORTIZ ORTIZ, op. cit. pág. 16). Así la competencia tendrá siempre su origen en una norma jurídica, por virtud del principio de legalidad administrativa. Y sobra decir que en nuestro medio, especialmente la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha reconocido esa potestad excepcional de la Administración.

 

            8) Esto es lo que se conoce como la doctrina de los actos propios, según la cual una persona no puede contradecir sus propios actos, mediante una conducta incompatible, y por exigirlo así la buena fe, debe respetar las consecuencias de su actuar expreso o tácito original, cuando un tercero ha confiado en esa conducta. ENNECCERUS, Ludwing. “Tratado de Derecho Civil”, traducción castellana de la 3 edición alemana, Buenos Aires, 1948, citado por MAIRAL, Héctor. “La doctrina de los propios actos y la Administración Pública”. Ediciones De Palma, Buenos Aires, 1988, pág. 4 y ss). Doctrina de la cual se ha desarrollado el principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala Constitucional le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994,  899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995 y 2003-04369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003)-.

 

            9) “Capacidad de la Administración de tutelar por sí misma como sujeto de derecho sus propias situaciones jurídicas. Esta capacidad incluye aquellas situaciones que pretendan variar el estado de las cosas, sin necesidad de recurrir primero a los Tribunales e implica la posibilidad de hacer ejecutar esos actos por sus propios medios” GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, España, 1980, pág. 695”.

 

            10) Con la salvedad en materia de bienes de dominio público.

           

            11) Conforme a lo dispuesto por el numeral 173.2 de la Ley General de la Administración Pública, mediante oficio Nº PGR 1207-2000 de 16 de agosto de 2000, la Procuraduría General interpretó que: “En aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que pueda decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el dictado de la resolución final”. Por ende, según hemos venido advirtiendo en nuestra jurisprudencia administrativa (Pronunciamientos C-061-2003 de 3 de marzo de 2003 y O.J.-160-2004 de 29 de noviembre de 2004), cuando haya sido la Dirección Nacional de Pensiones, como órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sujeta por demás a su jerarquía administrativa (artículos 69 de la Ley Orgánica del MTSS -Nº 1860 de 21 de abril de 1955-, 26 y 27 de la Ley Nº 7302 de 15 de julio de 1992 y su Reglamento, así como lo dispuesto por el numeral 4 del Decreto Ejecutivo Nº 30397 de 30 de abril de 2000), la que emitió el acto administrativo que se quiera anular en sede administrativa, será el Ministro de Trabajo el que, como jerarca superior del Ministerio, deba designar el órgano director del procedimiento y resolver por acto final respecto de aquella pretensión anulatoria.

 

            12) Esta categoría es creación exclusiva del Consejo de Estado francés y no tuvo acogida ni en la jurisprudencia ni en la doctrina alemana, italiana ni española (Véase al respecto: ORTIZ ORTIZ, Eduardo. “Tesis de Derecho Administrativo” Tomo II, Stradmann Editorial, edición 2002, pág. 450).

 

            13) La categoría del acto inexistente se reduce exclusivamente a aquellos actos que no sólo carecen de toda apariencia de legitimidad, sino que son por sí mismos insusceptibles de producir cualquier clase de efectos, pues esos son, los únicos actos que un particular puede desconocer sin que su pasividad pueda seguirse perjuicio material -y, por supuesto, jurídico- alguno (GARCIA DE ENTERRIA, Ibídem).

 

            14) Véanse al respecto las resoluciones Nºs 9558-99 de la Sala Constitucional y 265-94 de la Sala Segunda, entre otras.

 

            15) Véase al respecto, entre otros: ORTIZ ORTIZ, Eduardo. “Control sobre Municipios en Costa Rica”, en Revista Judicial, Año X, número 35, diciembre 1985, págs. 24 y 25. SABORIO VALVERDE, Rodolfo. “Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo”. Editorial Alma Mater, San José, 1986, pág. 109.

 

            16) Resoluciones Nº 2004-01003, 2004-01005 y 2004-01831, op cit.

 

            17) Véase al respecto el pronunciamiento C-137-2001 de 14 de mayo de 2001.

 

            18) En lo que interesa, el citado artículo 15 de la Ley General de Pensiones establece: “Nadie podrá recibir más de una pensión del Estado, excepto en los siguientes casos: a) Que se trate de pensiones provenientes de regímenes de cotización obligatoria, y por servicios diferentes (...)” Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha derivado de dicha norma la improcedencia de disfrutar de más de una pensión del Estado, cuando dichos beneficios económicos se sustentan en las mismas cuotas y por los mismos servicios prestados, pues no pueden utilizarse “… las mismas cotizaciones, que ya sirvieron para otorgar una pensión de un régimen determinado, con el fin de que se otorgue otra pensión, pero, por otro régimen diferente (Véanse al respecto, entre otras muchas, las resoluciones  2004-00601 de las 10:00 horas del 21 de julio y 2004-00612 de las 11:50 horas del 21 de julio, ambas de 2004).

 

            19) En el sentido de que se admitirá la impugnación jurisdiccional contra los actos consentidos expresamente o por no haber sido recurridos en tiempo y forma, los que sean reproducción de otros anteriores ya definitivos o firmes y los confirmatorios de los consentidos, cuando estos fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efectos; pero ello únicamente para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

 

            20) Se trata de un plazo rígido, aceleratorio y perentorio que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad jurídica de los administrados en cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos (pronunciamientos C-168-94, C-117-95 y C-044-95, entre otros muchos).

 

            21) Se trata de un plazo rígido, aceleratorio y perentorio que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad jurídica de los administrados en cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos (pronunciamientos C-168-94, C-117-95 y C-044-95, entre otros muchos).