Dictamen : 071 - del 17/02/2005

C-071-2005
17 de febrero del 2005


Licenciado
Juan Bautista Moya Fernández
Director Ejecutivo
Instituto del Café de Costa Rica
Presente

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° DEJ/060/2005 del 27 de enero del año en curso, a través del cual solicita a la Procuraduría General de la República el criterio respecto de las potestades del Congreso Nacional Cafetalero y la Junta Directiva del ICAFE, en especial si corresponde al primero o a la segunda la aprobación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la entidad.

Este criterio se solicita en acato de lo aprobado por XXXIII Congreso Nacional Cafetalero Ordinario, en la sesión celebrada el 5 de diciembre del 2004.

I.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

Mediante UAJ-092-2004 del 14 de diciembre del año pasado, suscrito por el Lic. Adolfo Lizano González, jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos del ICAFE, se arriba a la siguiente conclusión:

“Las potestades del Congreso Nacional Cafetalero son las que se encuentran indicadas expresamente en la Ley 2762, siendo éstas la determinación de la política nacional cafetalera conforme a los requisitos del artículo 116, y a la elección de los miembros de Junta Directiva conforme al artículo 109, pudiendo reglar la forma de sus sesiones conforme lo autoriza el artículo 113, artículo este último que se refiere únicamente a las sesiones, no a la determinación de potestades.

En cuanto a la aprobación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios, esta labor le compete a la Junta Directiva, toda vez que así se estipula dentro de sus potestades conforme al decreto ejecutivo que la reglamenta”.

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

Sobre el tema de los conflictos de competencias administrativas, el Órgano Asesor se ha pronunciado en varias oportunidades, por tal motivo estaremos recurriendo a nuestros dictámenes para sustentar nuestros puntos de vista.

II.- SOBRE EL FONDO.

Como es bien sabido, la competencia de los órganos de la Administración está limitada en razón del territorio, el tiempo, la materia y el grado (artículo 60 de la Ley General de la Administración Pública). Sobre el particular, GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. “Dictamen sobre el Contrato Turístico n.° 228”, Madrid-España, 2000, página 21, nos recuerda lo siguiente:

“El primero de los requisitos exigidos por el Ordenamiento jurídico para la validez de un acto es que sea adoptado por el órgano que tenga atribuida competencia para ello (art. 129, LGAP). Si el acto se adopta por órgano que carece de competencia por razón del territorio, del tiempo, de la materia o del grado (art. 60.1, LGAP) el acto será nulo (art. 166, LGAP).

De aquí la trascendencia de la delimitación de la competencia al verificar la validez de un acto administrativo. Partiendo de la materia sobre la que versa habrá que acudir a la normativa reguladora que determine el órgano al que corresponda. Tarea no siempre fácil, por la complejidad de las Administraciones modernas y la falta de claridad de unas reglamentaciones elaboradas muchas veces con olvido de la técnica legislativa”. (Las negritas no corresponden al original).

Además, la competencia debe estar regulada por ley, cuando contenga la atribución de potestades de imperio, es decir, aquellas en que la Administración usa potestades exorbitantes de Derecho común que afectan a los administrados.

El artículo 109 de la Ley n.° 2762 de 21 de junio de 1961 y sus reformas, Ley del Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café, señala, en su artículo 109, que el Congreso Nacional Cafetalero es el órgano superior de dirección y administración del Instituto del Café de Costa Rica y tiene carácter permanente.

En lo respecta a la potestad de dirección que le otorga el legislador al Congreso Nacional Cafetalero, es claro que estamos en presencia de un caso típico de dirección atribuida legalmente, para que recomiende las políticas cafetaleras nacionales y defina la política a seguir por la entidad, es decir, en este último caso sus objetivos y fines, así como los medios para alcanzarlos, la cual debe ser ejecutada por los otros órganos del ICAFE. La competencia legal en una de las materias que estamos comentando, se confirma en el numeral 116 de la Ley n.° 2762, cuando se señala que el Congreso Nacional Cafetalero, por mayoría, puede adoptar recomendaciones sobre la política del Estado en materia cafetalera, además, de que por los dos tercios de los delegados presentes puede desaprobar uno o varios aspectos de esta. La otra se deriva, del carácter superior que le otorga la Ley.

Debemos recordar que la potestad de dirección está reconocida en nuestro ordenamiento jurídico, aunque su énfasis se ha centrado en las relaciones del Estado con los entes descentralizados, dado que es ahí donde adquiere su justificación y su razón de ser. No obstante ello, no podemos obviar que el numeral 99, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública reconoce que la jerarquía implica dirección, pero no a la inversa. Lo anterior significa, ni más ni menos, que cuando el legislador reconoce a favor de un órgano su condición de superior del ente en materia de dirección, este tiene la potestad de dictar directrices de acatamiento obligatorio para los órganos inferiores que conforman la entidad. Una definición amplia de la directriz, comprensiva de todos los elementos de la relación de dirección, la cual también se aplica al ámbito interno de un ente, la da el Lic. Ortiz: "...la directriz es un acto administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un amplio margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido" (Véase ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Los Sujetos del Derecho Administrativo. Departamento de Publicaciones, Universidad de Costa Rica, 1971, p. 30).

De conformidad con la definición transcrita, la directriz no constituye una orden. Esta, a diferencia de la primera, regula exhaustivamente la conducta ordenada, en especial respecto de su contenido y motivo; además, elimina toda libertad de determinación del órgano al imponerle actos concretos. Por el contrario, la dirección lleva implícito el poder de elegir cómo adaptar la directriz a la situación del órgano dirigido.

En lo referente a la materia administrativa, resulta claro que el Congreso Nacional Cafetalero tiene la condición de superior, toda vez que, conforme al numeral 103 y siguientes de la Ley n.° 2762 y sus reformas, nombra y remueve a los miembros de la Junta Directiva del ICAFE, pero esto no implica, de ninguna manera, que a través de un reglamento, cuyo objeto según la ley es normar las sesiones, se pueda asignar en él atribuciones que el ordenamiento jurídico le otorga a la Junta Directiva y a otros órganos del ente en forma exclusiva, ni mucho menos asumir una competencia que, en forma expresa, le ha sido atribuida a la Junta Directiva por el reglamento ejecutivo de la Ley.

Revisando la normativa del ordenamiento jurídico, encontramos que existe una antinomia entre lo que dispone el artículo 109, inciso h) del reglamento a la Ley de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores, decreto ejecutivo n.° 28018-MAG de 09 de agosto de 1999, pues este estatuye como una atribución de la Junta Directiva del ICAFE el acordar y aprobar el presupuesto anual de la Institución, los extraordinarios y las modificaciones internas a aquel. Por su parte, el Reglamento del Congreso Nacional Cafetalero de 04 de abril del 2004, el cual lo dictó este órgano de conformidad con la Ley n.° 2762, en el artículo 6, establece como una de sus atribuciones, el aprobar los presupuestos ordinarios y extraordinarios. Como puede observarse de lo anterior, estamos en presencia de dos normas reglamentarias, una de mayor y otra de inferior jerarquía normativa, que atribuyen una competencia exclusiva y excluyente a dos órganos distintos de la entidad.

Por lo dicho anteriormente, y con fundamento en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, que establece la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no cabe duda de que los reglamentos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes tienen un rango superior a un reglamento autónomo de organización que dicta un órgano de un ente público no estatal por imperativo de ley para normar su funcionamiento. Desde esta perspectiva, lo que se indique en el primero prevalece sobre lo que señale el segundo. En este aspecto, no existe la mayor duda.

Pero además de lo anterior, el Congreso Nacional Cafetalero incurre en un vicio de exceso de poder (utiliza las potestades más allá de lo permitido por la Ley) al normar, dentro del reglamento interno, aspectos que exceden, en mucho, lo atinente a materias distintas de los aspectos básicos, colaterales y conexos referente al funcionamiento del órgano colegiado. Es por el anterior y este motivo, que el operador jurídico debe aplicar la norma que se encuentra en el reglamento ejecutivo, y no en el reglamento interno de funcionamiento, debido a que a través de este último el Congreso Nacional Cafetalero no puede asumir competencias propias de los órganos que funcionan con regularidad a lo interno de la entidad.

También, desde la óptica del buen y normal funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública, no resulta conveniente que un órgano tan complejo y tan difícil de convocar, el cual se reúne ordinariamente el primer domingo del mes de diciembre de cada año y, extraordinariamente, cuando lo acuerde la Junta Directiva del ICAFE o cuando lo solicite, mediante documento firmado, por los menos un 25% de los delegados en función, se le atribuyan competencias propias de órganos permanentes que sesionan frecuentemente, por lo general una vez por semana en forma ordinaria, toda vez que esto podría ocasionar, dada su imposibilidad para reunirlo o por el tiempo de espera para que sesione ordinariamente, un severo perjuicio al interés público, pues muchas decisiones urgentes para la entidad podrían no adoptarse en el momento preciso o posponerse indebidamente en el tiempo. Por tal motivo, no es jurídicamente procedente que al Congreso Nacional Cafetalero se le asignen funciones que, dada su naturaleza, complejidad y períodos de sesiones, no podría cumplirlas en un tiempo razonable con el consecuente perjuicio al normal desenvolvimiento administrativo de la entidad. En este sentido, los operadores jurídicos deben respetar, en forma integral y razonable, el diseño organizativo y de distribución de competencias que hizo el legislador. De lo contrario, estaríamos haciendo una interpretación del ordenamiento jurídico contrario a las normas de la lógica y la conveniencia y, en todo caso, que no garantizan la realización del fin público (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública), porque si un órgano solo se reúne una vez al año en forma ordinaria, lo lógico es que no se le asignen competencias que deben conocerse y resolverse en forma oportuna y regular, ni mucho menos, asuntos propios de los órganos permanentes del ente. Además, no podemos olvidar que las sesiones extraordinarias están diseñadas para conocer asuntos urgentes y propios de la competencia del órgano.

III.- CONCLUSIONES.

1.- El Congreso Nacional Cafetalero, como máximo órgano de dirección y administración del ICAFE, tiene, entre otras, las potestades de recomendar las políticas cafetaleras nacionales, definir las políticas del ICAFE para la consecución de sus fines y nombrar y remover los miembros de su Junta Directiva.

2.- Corresponde a la Junta Directiva del ICAFE el aprobar el presupuesto ordinario, así como los extraordinarios y las modificaciones a aquel.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional

FCV/mvc