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Opinión Jurídica : 012 - del 21/01/2005
- OJ-012-2005
- Licenciada
- Rocío Barrientos Solano
- Jefa de Area
- Comisión Permanente
- Gobierno y Administración
- Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta
a su Oficio transmitido vía fax, en el que, con instrucciones de la Presidenta de esa
Comisión, transcribe la moción aprobada en la sesión 28, del 28 de setiembre del 2004,
mediante la cual consulta el Proyecto de Ley “Declárese área urbana la ocupada por
los poblados de Cahuita y Puerto Viejo, de la provincia de Limón, cantón de
Talamanca” (expediente 15.320), publicado en La Gaceta N° 159 del 20 de agosto de
2003.
La moción, siguiendo la Exposición de Motivos del Proyecto, indica que éste se
basa en las Leyes números 35 de 1915 y 166 de 1936, y “la necesidad imperiosa de las
poblaciones de Cahuita y Puerto Viejo” (…).
La Ley N° 6043 de 1977, añade, al prohibir la titulación en la zona marítimo
terrestre, violenta los derechos adquiridos, de buena fe, por los herederos de quienes
vivieron en la zona, en contra del principio
de irretroactividad de la ley. (Artículo 34 de la Constitución).
En especial, se consultan los alcances jurídicos de la propuesta a la luz de la
Constitución de 1949.
La consulta, con algunas variantes, es similar a la formulada por el propio
Diputado proponente, que se evacuó bajo la Opinión Jurídica O. J.-004-2005, cuyo
planteamiento se retoma en lo esencial.
I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
La asesoría jurídica brindada por la
Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa, para el ejercicio de sus
atribuciones parlamentarias, lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante.
Esto en virtud de que la consulta proviene de otro Poder
de la República, cuyas funciones son insustituibles por esta Institución, vía dictamen.
Se reitera la improcedencia de asumir la conformidad de
esta Institución con el Proyecto consultado, ante una eventual falta de respuesta. Efecto que no atribuye la legislación en el caso.
Asimismo, la Procuraduría General de la República no se encuentra comprendida
dentro de los órganos y entidades a que alude
el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
II.- DEROGATORIA DE LAS LEYES 35 y 166 TRAS LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY SOBRE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE
II.1) CONTENIDO NORMATIVO
En la circunscripción territorial, sin coordenadas
geográficas, que la Ley número 35 de 5 de julio de 1915 destinó a la población de
Bluff, en la costa de Cahuita, diecisiete hectáreas, descrita en plano municipal, con un
mínimo de ordenamiento, viviendas de interés social e infraestructura básica, la
superficie -dijimos en el dictamen C-062-89- estaba “compuesta de veintidós
porciones, divididas en lotes, traspasables gratuitamente a los beneficiarios, con reserva
de espacios de utilidad general: calles, escuelas, plazas, edificios y jardines públicos.
Encomendó
al Gobernador de Limón la adjudicación de los lotes.
El
trámite se iniciaba con una solicitud, contentiva de las calidades del peticionario,
identificación del inmueble y la promesa de cercarlo, desmontarlos, cultivarlo dentro de
los tres meses siguientes al permiso de ocupación, y construir en él una casa de cierta
área y características durante el año posterior a la ocupación provisional, que podía
autorizar el Gobernador hallándose en regla el escrito. La comprobación sumaria, por
testigos o peritos, del cumplimiento de estas obligaciones daba lugar a que el Gobernador
dictara resolución acogiendo la solicitud, adjudicara el lote y otorgara después el
título de propiedad en escritura pública ante Notario, insertando el proveído. Caso contrario, la denegaba.
Los
ocupantes contaron con un plazo de seis meses
para pedir la adjudicación del lote en posesión, y a ese efecto, gozaban de
prioridad.
La Ley 166 de 22 de agosto de 1935 destinó a
cuadrante de la población de Puerto Viejo,
costa Sur de Limón, una cabida de trece hectáreas, con regulaciones parecidas.
Ambos
estatutos tuvieron carácter excepcional frente a la legislación imperante por la época,
que predicaba la demanialidad de la entonces llamada milla marítima. (Ley de Aguas, Nº 8
de 26 de mayo de 1884, artículo 20, y Código Fiscal, Ley N° 8 de 31 de octubre de 1885,
artículos 509 y 510, éste reformado por la Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926, entre
otras. Vid. pto. VI.2.2 b infra).
II.2)
VIGENCIA ACTUAL
Concerniente
a la vigencia actual de las Leyes 35 y 166, se apuntó que, sin necesidad de
consideraciones adicionales, al menos ante la 6043 de 2 de marzo de 1977, sobre zona
marítimo terrestre, no podían subsistir, por cuanto no las incluyó entre las que
sobreviven a su promulgación, y establece un principio genérico para dilucidar
antagonismos o dudas aparentes con la eficacia de la legislación antigua:
"Artículo
82. Esta ley es de orden público, deroga
la Nº 4558 de 22 de abril de 1970 y sus reformas, así como todas las demás que se le opongan, excepto
la Ley Nº 4071 de 22 de enero de 1968 y sus reformas y la Ley Nº 5469 de 25 de abril de
1974..."
“La
fórmula de derogar las leyes que se opongan a la emitida, suele emplearla el legislador
en la inteligencia de simplificarse la tarea de precisar todos lo cánones legales que
pretende dejar sin valor, y de ponerse a salvo contra el riesgo de incurrir en omisiones
involuntarias. A la vez, denota el evidente
propósito de sistematizar de nuevo la disciplina de la materia normada, o disponer de
modo distinto a como lo hizo antes, por lo que, cualquier Ley o precepto pretérito
incompatible deben considerarse abandonados, abolidos; máxime si, por la importancia de
la institución, la Ley abrogante se reputa de orden público e ineludible observancia en
todo el país.
Y la
incompatibilidad de las Leyes relativas a los poblados de Cahuita - Puerto Viejo y la 6043
es manifiesta, ya que las dos primeras permitían, a través de un mecanismo
administrativo, la propiedad particular de inmuebles de la zona marítimo terrestre en las
áreas delimitadas, mientras que la segunda adhiere, de manera absoluta, al dominio
inalienable del Estado, todos los terrenos adyacentes a los litorales no reducidos a
dominio privado o excluidos explícitamente de su esfera, en la franja de doscientos
metros de ancho, a partir de la pleamar ordinaria, y otros espacios de la zona marítimo
terrestre, asignándoles una modalidad de uso, aprovechamiento, planificación y régimen
diversos (artículos 1, 9, 20, 31, 38, 39 y 41). De
ahí que no sea correcto aseverar que las Leyes 35 y 166 están en vigor, por más que los
objetivos originales hagan comprensible la necesidad de no darles solución de
continuidad. En este aspecto, no puede rebasarse la voluntad legislativa plasmada, ni
hablarse, sin respaldo alguno, de leyes irreformables por otras sucesivas”. (Dictamen C-062-89 y Opiniones Jurídicas O.
J.-172-2004 y O. J.-004-2005).
“En
contra de la privatización de inmuebles que consintió la legislación predecesora, la
Ley 6043 sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del
demanio marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente”. (Dictamen
C-026-2000 y C-077-2001).
Varios
textos legales contienen disposiciones similares a la del artículo 82 de la Ley 6043,
como el 364.1 de la Ley General de la Administración Pública:
“Esta
ley es de orden público y deroga las que se le opongan, con las limitaciones y salvedades
que se establecen en los artículos siguientes ...”.
Puede
agregarse el artículo 84 de la Ley de Jurisdicción Agraria y muchos más.
En ordenamientos extranjeros no es infrecuente el uso de
esta práctica de derogatoria genérica de las disposiciones de igual o inferior rango que
entren en pugna con la nueva legislación promulgada.
Es ejemplo la Ley 4/1989, de Espacios Naturales Protegidos
de España: “Quedan igualmente derogadas las
demás disposiciones de carácter general que
se opongan a lo establecido en esta Ley”. Y hasta la misma Constitución española
(de 27 de diciembre de 1978): “…quedan derogadas cuantas disposiciones se
opongan a lo establecido en esta Constitución”. (Disposición Derogatoria 3).
“La derogación –se
sabe- puede ser expresa o tácita, según que se haga en términos explícitos, o que
resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con otra anterior, pues es principio
inconcuso que las nuevas leyes destruyen las precedentes en todo aquello en que les fueren
opuestas”. (BRENES CÓRDOBA, Alberto.
Tratado de las personas. N° 69).
II.3) LEY 6043 ES DE ORDEN PÚBLICO
El orden público, límite a las libertades públicas
(artículo 28 constitucional), resguarda bienes jurídicos vitales para la vida en común:
existencia, organización y funcionamiento del Estado, protección de los derechos del ser
humano, intereses superiores de la sociedad, etc. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 3350-92, 3173-93, 3499-96 y 6273-96, entre muchas).
Por el carácter imperativo y prohibitivo que envuelven,
las normas de orden público son de obligatorio acatamiento, aplicación inmediata, y no
pueden dejarse sin efecto en las convenciones civiles. (Arts. 129, pfo. 4°, de la
Constitución, 18.2 de la Ley General de la Administración Pública, y 19 del Código
Civil). Es principio que recoge la legislación adjetiva en el Código Procesal Civil,
artículo 5°, y tiene amplio respaldo en la jurisprudencia. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 351-91, cons. III
y 07338-94, cons. III, 03656-2003, 04450-2003 y 06322-2003; SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números
101-1990, 55-1991, 074-1992, entre muchas).
(Acerca de la aplicación inmediata del derecho a un
ambiente sano o ecológicamente equilibrado, del que forma parte el demanio costero, vid
de la SALA CONSTITUCIONAL, las resoluciones
04947-2002, 06322-2003 y 09220-2004).
El dominio público se cimienta en el orden público.
“El régimen de las cosas fuera del comercio”, escribe CARDINI, y “toda
exclusión del tráfico jurídico, obedece a obvios principios de orden público”. (CARDINI, Eugenio Osvaldo. Orden público. Edit.
Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1959, pgs. 68 y 69).
III.-
DERECHOS ADQUIRIDOS
La Ley
6043 excepciona de su aplicación las propiedades debidamente inscritas a nombre de
particulares (artículo sexto).
Reafirma
el mandato constitucional de respeto a los derechos adquiridos al amparo de leyes
anteriores; sean, los que a la emisión de la Ley 6043 habían ingresado a formar parte
del dominio privado; no las simples expectativas, sujetas a vicisitudes por cambios de
legislación.
Los
únicos derechos de propiedad, con sustento en las leyes 35 y 166, que no podría
desconocer la 6043 son los incorporados, a su vigencia, en el patrimonio de sus titulares.
Por
tales, ha de entenderse la expresión utilizada en su artículo sexto. (Dictamen C-062-89 y Opiniones Jurídicas O.
J.-172-2004 y O. J.-004-2005).
Nótese
que no se trataba de propiedades obtenidas por usucapión, cumpliendo determinados
requisitos legales, sino de una mera liberalidad, bajo ciertos requisitos y compromisos
que asumían los “agraciados”, como se les denominó. (Arts. 5° de la Ley N°
35 y 6° de la Ley 166, art. 6°).
(Agraciado
es el beneficiario de una “gracia”, concesión gratuita o donación. Vid.
Diccionario de la Real Academia y Diccionario de Derecho Usual. Guillermo Cabanellas.
Edit. Heliasta S. R. L. Buenos Aires; voz. “Gracia”).
El
derecho se consideraba cierto e intangible, hasta que fuera constituido en firme por el
Gobernador, en un acto conferitivo válido e indispensable del que dependía, luego de que
el solicitante llenaba los trámites y exigencias legales.
Acto que estaba precedido de otro autorizatorio de ocupación provisional, con
obligaciones a cargo del solicitante. (El Gobernador –se acotó- tenía la potestad
de rechazar la solicitud y denegar la adjudicación. Arts. 4° y 5° de la Ley 35, y 5° y 6° de la Ley 166).
(Las
Ordenanzas Municipales, Ley N° 20 del 24 de julio de 1867, arts. 47 a 78, instituyeron la
figura del Gobernador, que mantuvo el Código Municipal anterior, Ley N° 4574 de 1970
(art. 185), pero desapareció con la derogatoria de aquellas hecha por el actual, Ley 7794
de 1994, artículo 174, inciso b. La SALA CONSTITUCIONAL, en sentencia 6469-97, declaró
inconstitucional el artículo 55 de esas Ordenanzas. Vid. Dictamen C-077-2001).
Al ser
el derecho de carácter patrimonial y disponible, la facultad legal de quienes estuvieron
en su día en posibilidad de solicitar su otorgamiento era susceptible de renuncia
tácita, por falta de ejercicio (decadencia) bajo el imperio de las leyes que lo
consintieron. Más aún los ocupantes tenían
seis meses (plazo de caducidad) para gestionar la adjudicación. (Ley 35, art. 6°; Ley 166, art 7°).
Esas
simples esperanzas o expectativas no las protege el principio de irretroactividad. Vale
aquí lo dicho por la SALA CONSTITUCIONAL en la
sentencia 10419-2000: “Derecho adquirido es aquél que se encuentra consolidado
no sólo con el paso del tiempo, sino mediante un acto declarativo que lo establezca como
tal”. Una expectativa “no se ve consolidada como derecho adquirido hasta que se
cumpla con los requerimientos” del caso. (Sobre la diferencia entre derechos
adquiridos y simples expectativas, cfr., entre otros, de la SALA CONSTITUCIONAL, el voto 738-2003).
Si el
derecho, en definitiva, no llegó a nacer o constituirse legalmente, tampoco pudo
incorporarse al patrimonio particular, ni ser afectado por la normativa posterior que
incorporó al demanio la franja de la zona marítimo terrestre para satisfacer el interés
público. En la hipótesis que
se comenta no es invocable la doctrina de la “supervivencia del derecho
abolido”. Este no existiría.
Y
ninguna persona tiene un “derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es
decir, a que las reglas nunca cambien”. (SALA
CONSTITUCIONAL 1027-90, 7331-97; 2765-97).
Una ley, sin producir efectos retroactivos, puede
modificar hacia el futuro situaciones jurídicas objetivas o generales, que se
“derivan de las normas o de un acto condición.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto 05660-2000).
IV.-CONDICIÓN DE CIUDAD
También
están excluidas de la Ley 6043 las áreas de las ciudades (vid. artículo 6°).
En
aplicación sistemática del Código Municipal (artículo 3° del actual, Ley 7794, y 3°
del anterior, Ley 4574, vigente al promulgarse la 6043) y la normativa de división
territorial administrativa de la República (Ley N° 4366 y Decretos 25677, 21860, 29267-G
del 2001), ciudad es la población cabecera de cantón.
Así, no la serían Cahuita y Puerto Viejo, pertenecientes a Talamanca, en calidad
de "villa" y "poblado" respectivamente, según el Decreto Ejecutivo
Nº 18673-G de 14 de noviembre de 1988, que oficializa la División Territorial
Administrativa de la República. El rango de ciudad, lo ostenta Bratsi, Bribrí”. (Dictamen C-062-89, Opiniones Jurídicas O. J.-172-2004
y O.J.-004-2005; Decretos 21860 y 29267).
Las ciudades litorales en el país son:
Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó (Garabito),Golfito y Quepos (Aguirre). (Dictamen C-002-99 y Opinión Jurídica O.
J.-253-2003).
IV.1) CIUDAD LITORAL
Ahondando
en el tema de ciudad litoral, hemos señalado:
“La
Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, exceptúa de su aplicación las áreas de
las ciudades situadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en
nuestro dictamen C-002-99.
Esto
plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.
"La
ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un
número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de
un sistema de vida urbano, bajo un gobierno local.
La ciudad es el eje del cantón que concentra: la
sede del gobierno local, los más destacados servicios públicos, comercios,
actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un mínimo de habitantes es
necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo reconoce la Ley
de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de
1969, en el artículo 15.
La
ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la
realización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad;
ocupado por una población relativamente grande, permanente y socialmente heterogénea, en
la que se dan funciones de residencia, transformación e intercambio, con un grado de
equipamiento de servicios que asegura las condiciones de vida humana.
En nuestro país hay una ciudad por cantón y
Municipio. La ciudad constituye
fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio.
Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la
Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento
de conceptos." (Dictamen C-062-89 y Opiniones
Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, O. J.-172-2004 y O. J.-004-2005. Se
incorpora el subrayado).
Para
erigir un nuevo cantón el territorio debe contar con al menos el uno por ciento de la
población total del país. (Ley 4366, art. 9°).
IV.3) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA
La Ley
de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el "ámbito
territorial de desenvolvimiento de un centro de población". De donde se deduce que
"toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.
Con la
errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’
bastaría la creación o desarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo
terrestre y privatizar esos espacios, lo que no es el espíritu que inspira la Ley sobre
Zona Marítimo Terrestre, orientada, al contrario, por el régimen publicista (…). A
lo que se liga la dificultad a menudo existente para precisar los límites de lo urbano,
dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y haciendo
movediza o sutil la frontera entre ambos."
En lo
atinente a las costas las únicas ciudades litorales, cabeceras de cantón, que ostentan
ese rango por declaratoria legal son: “Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de
setiembre de 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 de 1° de agosto de 1902), Puerto
Cortés de Osa (Ley 2155 de 13 de setiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de
setiembre de 1980, art. 3), Golfito y Quepos
(Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963”. (Dictamen C-002-99 y Opiniones Jurídicas O.
J.-122-2000, O. J.-253-2003, y 172-2004).
V.- PROHIBICIÓN DE TITULAR TERRENOS EN LA
ZONA MARÍTIMO TERRESTRE
V.1) IMPEDIMENTO DE
LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ANIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO
PÚBLICO
“La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su
traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los términos del
Derecho privado. Múltiples resoluciones de la SALA
CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público "no pueden ser objeto
de posesión privada" y que "la acción administrativa sustituye a los
interdictos para recuperar el dominio" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91,
2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94,
6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98,
7294-98, 00790-2001, entre muchos.
Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio
público la posesión animus domini de los particulares, o facultad de someter una cosa al
poder y voluntad de una persona para ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce,
como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN
sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).
Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales
Superiores, que atribuyen al ente público titular
la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación
del bien". "Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de
hecho, ni de derecho, las tienen bajo su poder y voluntad", ni pueden pretender la
propiedad. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las
resoluciones números 10019, 10166 y 10418 del Tribunal Superior Contencioso
Administrativo la resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección
Primera la N° 910 de 1987).
Ello hace inaceptable las titulaciones posesorias o discusiones
judiciales relativas a la tenencia o "posesión" de espacios de dominio público
en detrimento de la titularidad y posesión que de pleno derecho tiene el Estado.
Estarían en franca contradicción con las reglas de la inalienabilidad e
imprescriptibilidad que gobiernan esos bienes las situaciones que pudieran originar
derechos posesorios a favor de terceros, aptos para usucapir. (Dictamen C-321-2003)
Si los particulares no pueden ejercer posesión a título de dueño
sobre la franja de la zona marítimo terrestre afecta a dominio público, es incorrecto
afirmar que la Ley 6043 les despojó de ese atributo.
V.2) INOPERANCIA DE
LA USUCAPIÓN CONTRA EL DOMINIO PÚBLICO
“De la inalienabilidad e imprescriptibilidad resulta que las
cosas públicas ‘no son susceptibles de ser
adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre
las mismas tuviere’ (…). ’Correlativamente
tampoco el Estado ni sus organismos pueden perderlas por prescripción negativa, ya que la
posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe estimarse que se produce por
imperio de las disposiciones legales que regulan su destino’. (Casación,
sentencia N° 122 de 16:15 hrs. del 16 de noviembre de 1965, y sentencia de Casación,
año 1958, I Semestre de la Colección de Sentencias, pgs. 376 ss., considerando XIV).
Y más recientemente la SALA
PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia N°
007-93, considerando IV, insiste en el punto: Los bienes de dominio público "no
pueden ser enajenados -por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho público- siendo
consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna
forma. De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el
transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión
ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo
durante el que haya poseído". En el mismo sentido, cfr. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000,
considerando IV. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA, voto N° 1662 de 10:15 hrs. 11/12/75 y del TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO los números
523 de 1994 y 665 del 2002.
"Los trámites de
justificación de posesión señalados en las Leyes de Informaciones Posesorias",
para obtener un título de dominio inscribible se refieren incuestionablemente a "los
terrenos de dominio privado y del comercio de los hombres" (Código Civil, artículo
264), "pero no a aquellos bienes públicos o de dominio público, contemplados en los
artículos 261 al 263 del mismo Código". (TRIBUNAL
SUPERIOR CIVIL, N° 860 de 14 hrs. del 21 de diciembre de 1971). Sobre la
imposibilidad jurídica de titular el dominio público cfr: TRIBUNAL AGRARIO, votos 523 de 1994 y 665 del 2002.
En bienes de dominio público "la usucapión tampoco es un medio
para adquirirlos; las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no
son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto
conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas". (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2988-99, cons. III).
Esta tesis se ha seguido para dependencias públicas específicas: Es
reiterada la jurisprudencia de que los bienes de la zona marítimo terrestre "son inalienables y por consiguiente no pueden ser
objeto de titulación a efecto de inscribirlos en el Registro Público a nombre de
particulares" (SALA DE CASACIÓN N° 19 de
15,30 hrs. del 30 de enero de 1970. TRIBUNAL
SUPERIOR PRIMERO CIVIL, números 860 de 1971, 493 de 1971, 139 de 1972; 781 de 1974. TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA, N° 1622 de
1975). ( … )
En lo que interesa, dijo la SALA
CONSTITUCIONAL, en el voto 4587-97, cons. IV: "Dada la naturaleza del bien que se
pretende titular (cosa pública), el plazo de
posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación
del bien al dominio público”. Esta declaratoria “evita que se cuente la
posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión
si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años
de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley (…).
Recuérdese que los bienes afectados al dominio
público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por
usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones
necesarias para la adquisición del derecho" (…). "… La posesión que
cuenta para la usucapión debe ser anterior a la afectación del bien". (Dictamen
C-321-2003. El subrayado no es del original).
V.3) IMPROCEDENCIA DE TITULACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO
“La titulación es propia de inmuebles de tráfico jurídico
privado, a los que se limitan las consideraciones precedentes. Pero es del todo
inaplicable a los de dominio público, en los que no tiene cabida la posesión ad
usucapionem.
A tono con el principio de la imprescriptibilidad, las detentaciones
privadas, aunque se prolonguen en el tiempo y se apoyen en asientos del Registro Público,
al margen de la ley, carecen de valor obstativo frente al dominio público (doctrina que
recoge el artículo 8; Ley 22/1988 de España). En este último caso, la Administración
titular debe gestionar la nulidad del título, su inscripción y el reintegro del bien (dictamen C-128-99).
Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley,
es nulo de pleno derecho, por realizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de
contenido imposible. No puede disponerse de las cosas que están fuera del comercio”. (Dictamen C-321-2003).
V.4) PROHIBICIÓN
DE TITULAR INMUEBLES UBICADOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE
“La Ley de Zona
Marítimo Terrestre, de orden público, veda la titulación de inmuebles situados dentro
de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82). El
Código Civil (arts. 10, 262, 631, inc. 1°, 835 y 844) –en relación con la
Constitución Política (arts. 28, pfo. 2° -a contrario sensu-, y 129, pfo. 4) y la Ley
General de la Administración Pública (art. 18.2) sanciona con nulidad los actos y
convenios verificados contra las leyes prohibitivas.
Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por
medios tortuosos. Y prohibido un acto se entienden prohibidos todos los que son su
consecuencia. La enajenación del bien
demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una cosa demanial es
jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir. Interpretar que la usucapión o prescripción
adquisitiva es procedente en bienes de dominio público, sería una forma ilegal de
desafectarlos”. (Dictamen C-128-99, que
cita jurisprudencia y doctrina).
VI.-CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL
PROYECTO DE LEY
VI.1) EXPOSICIÓN
DE MOTIVOS
VI.1.1) EXCLUSIÓN DEL CONCEPTO DE CIUDAD
LITORAL
En la Exposición de Motivos del Proyecto se indica que Cahuita (con cuarenta y
seis kilómetros de superficie) y Puerto Viejo (cincuenta y seis kilómetros) forman parte
del distrito tercero del cantón de Talamanca. (Se
aclara que según la División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica,
publicada por la Imprenta Nacional, en coordinación con el SINALEVI, año 2001, pg. 198,
el área de Cahuita es 173.41 kilómetros cuadrados. No
consigna dato para Puerto Viejo).
Con lo cual implícitamente admite que no son ciudades.
VI.1. 2) COLINDANCIA CON ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS
Ambas comunidades, añade, colindan al sur con dos
“áreas protegidas”: Cahuita con el Parque Nacional Cahuita, y Puerto Viejo con
el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.
Las áreas silvestres protegidas, bajo la nomenclatura de “reservas
equivalentes” están excluidas de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre (artículo 73), como lo ha aclarado repetidamente la jurisprudencia
constitucional y administrativa. (Dictamen
C-210-2002).
Se colige que no presentan problemas de interferencia de régimen, normativa o
administración.
VI.1.3) INCIDENCIA DE LA LEY 6043 EN
LOS DERECHOS ADQUIRIDOS
Y OTORGAMIENTO DE CRÉDITOS. PROHIBICIÓN DE
OCUPAR LA ZONA PÚBLICA
A decir del proponente, la Ley 6043 (de la Zona Marítimo Terrestre)
afectó a dominio público las franjas litorales, incidiendo en los derechos adquiridos
por los pobladores de Cahuita y Puerto Viejo, y de sus herederos, quienes no pueden ser
hoy sujetos de crédito en los bancos, porque “no prestan dinero sobre la zona pública”.
Conviene hacer varias precisiones:
a)
La Ley 6043 sí respeta los “derechos” sobre “las propiedades inscritas, con sujeción a la
ley, a nombre de particulares” (art. 6°).
b)
Los herederos (legítimos o testamentarios) sólo podían adquirir los bienes que
integraban el patrimonio del causante al momento de fallecer; no las simples expectativas
que nunca se convirtieron en derechos subjetivos, ni entraron al mismo en tal carácter.
c)
Si bien el dominio público es insusceptible de gravamen, los derechos de concesión sobre
la zona marítimo terrestre pueden otorgarse en hipoteca, con autorización
administrativa. (Ley 6043, art. 45; 59 y 60 de su Reglamento). Posibilidad que, por
razones obvias, no tendrían los ocupantes ilegales. (Dictamen C-228-98 y C-026-2001. Opiniones
Jurídicas O. J.-074-2003 y O.J.-121-2003),
d) Por principio, la Zona Pública “no puede ser objeto de ocupación
bajo ningún título” y “nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella”
(Ley 6043; artículo 20). Menos aún podría darse en
hipoteca.
Aun cuando “la Constitución Política no llega a ocuparse de temas
relacionados con la zona marítimo-terrestre”, dada la extraordinaria variabilidad
legislativa en la materia, puede asegurarse que “el
núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el
relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria,
declarada pública, y como tal, no solamente es
imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta al servicio de todas las
personas, sin excepción. La demanialidad
de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse
prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5210-97, cons. IV. Dictamen de la Procuraduría C-210-2002. Se inserta
el subrayado).
La garantía del uso común es fin prioritario
de la Zona Pública. Asegura la utilización
pública del mar y su ribera, para las actividades que posibilita la Ley 6043 y su
Reglamento: recreación, práctica de deportes, esparcimiento, libre tránsito, etc. (Dictamen C-228-98 y C-026-2001).
“Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben
posibilitar el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de
la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un
medio ambiente adecuado”. (Dictamen C-026-2000
y C-077-2001).
VI.1.4) RAZONES SOCIO-CULTURALES Y ECONÓMICAS COMO
JUSTIFICANTES PARA
PRIVATIZAR EL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE
Por último, se invocan en el Proyecto “razones culturales, sociales,
económicas y políticas” para su aprobación.
La Sala Constitucional, en la resolución N° 02988-99, que
declaró inconstitucional y anuló el artículo 8 de la Ley N° 7599, al analizar la desprotección de los bienes
ambientales de dominio público, se opuso a que por solucionar un problema social "a
unas cuantas personas, se pusiera en peligro nuestras áreas de conservación, con riesgo
inminente de perjudicarlas, violentándose el principio precautorio de la Declaración de
Río y el principio in dubio pro natura, pues en la protección de nuestros recursos
naturales la precaución y la prevención contra la degradación y el deterioro deben ser
principios dominantes”. (Dictamen C-321-2003).
En las Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 y O. J.-058-97 la
Procuraduría emitió un criterio desfavorable a la desafectación de los bienes
medioambientales del dominio público nacional, para favorecer a determinados grupos
sociales, en perjuicio del interés público colectivo.
La Opinión Jurídica O. J.-033-97 se
adhirió a las razones que llevaron al Poder Ejecutivo a vetar, el 6 de mayo de 1994, los
artículos 158 y 160 de la Ley 7400, que autorizaban el otorgamiento de títulos de
propiedad a quienes ‘tuvieran posesión decenal’ en terrenos situados dentro de
la zona marítimo terrestre de ciertos sectores costeros de la provincia de Puntarenas.
En ese veto, con acierto, el Poder Ejecutivo expresó que la existencia de pueblos
o caseríos de escasos recursos ubicados en el demanio marítimo terrestre, si bien
configura un problema social, no es justificación suficiente para privar, en beneficio de
unos pocos, al resto de nacionales del derecho a disfrutar de esos bienes.
Agregaba el veto que el surgimiento al mundo jurídico de disposiciones de este
tipo, constituían no solo un nefasto precedente, por su lesión al patrimonio público
estatal, sino también un auténtico portillo para que otras poblaciones en similares
condiciones acudan al camino de analogía y reclamen para sí idénticos beneficios, con
la consecuente mengua progresiva de nuestros litorales. Por otra parte, los fines sociales
que presuntamente se lograrían pueden esfumarse con el tiempo a través de traspasos de
los inmuebles, incluso a favor de personas extranjeras.
“Los poderes públicos, anotamos en la O. J.-058-97, y en este caso el
legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente
adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del
medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte los bienes del
dominio público marítimo terrestre, ya se consideren como bienes en sí o en la
composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.). Disponer el paso de estos a manos particulares va
en demérito de su acervo natural, del que el Estado es
titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen (ver dictámenes C-004-98 y
C-264-2004, entre otros), con supresión de la utilización colectiva por las generaciones
actuales y venideras. En suma, daña el bien
común. De ahí que al no mediar un interés
público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y
tener plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación
es del todo inconveniente.
El dominio público se justifica en la satisfacción del interés público.
Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y
jurídica. La desafectación, cuando cabe,
debe fundarse en el hecho de haber cesado el
interés público que originó la afectación”.
(Sobre el deber de los poderes públicos de dictar las medidas que permitan cumplir
con los requerimientos constitucionales en orden al derecho a un medio ambiente sano, cfr.
de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 06322-2003 y
2004-04628 y los antecedentes que éste cita, entre otros).
“El proyecto de Ley que se examina –adicionó la Opinión Jurídica O.
J.-058-97- contradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos
por el país en materia de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y
conservación eficaces de nuestro patrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a
las áreas protegidas, a velar por el uso racional y sostenible de sus recursos naturales
para asegurar una mejor calidad de vida de toda la población, etc. (Ver, entre otros, la
Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley Nº 5980 de 16 de
noviembre de 1976, art. 5 ; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo, Ley Nº 7226 de 2 de abril de 1991, art. I ; Convenio sobre
Diversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley Nº 7416 de 30 de junio de
1994; Convención de Ramsar , Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc.)
Y es contrario a la tendencia de países más avanzados, que concientes de la
fragilidad de los recursos marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones
que satisfacen, han erigido en elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la
titularidad y uso público de los bienes, la preservación de sus características
naturales y una conveniente administración que concilie las necesidades a corto y largo
plazo, en provecho de todos. Estos últimos objetivos inspiran la Carta Europea de Litoral
suscrita en Khania (Creta), el 8 de octubre de 1981, por la Conferencia Plenaria de las
Regiones Periféricas Marítimas de la entonces Comunidad Económica Europea.
Acorde con ello en las legislaciones de diversos países europeos se potencia la
técnica demanial del dominio marítimo-terrestre, ligada a una concepción
conservacionista”. (…)
Son aplicables al caso las palabras que consigna la Exposición de Motivos de la
Ley española de Costas, N° 22/1988:
El demanio marítimo terrestre es "patrimonio colectivo especialmente
valioso", "espacio natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y
disfrute de todos los ciudadanos". "Es responsabilidad ineludible del legislador
de esta hora proteger la integridad de estos bienes, conservarlos como propiedad de todos
y legarlos en esta condición a las generaciones futuras". (Opinión Jurídica O. J.-058-97).
(Acerca de la consideración de la zona marítimo terrestre como bien
medioambiental, cfr. además los dictámenes C-004-98 y C-002-98).
Los aspectos culturales se comentan en punto VII in fine.
VI.2) ARTÍCULO ÚNICO:
El Proyecto consta de un artículo, sobre la declaratoria de área urbana, y un
Transitorio acerca de las gestiones de escrituración de tierras.
VI.2.1) DECLARATORIA DE ÁREA URBANA
Se hacen dos reparos al artículo único, que declara área urbana los cuadrantes
de Cahuita y Puerto Viejo:
a)
No procede su fundamentación en las Leyes 35 de 1915 y 166 de 1935, por estar derogadas;
y,
b) El concepto de área urbana es distinto al de ciudad litoral, a que se
refiere la Ley 6043 (art. 6°. Vid. punto III supra), para excluirlas de su aplicación.
VI.2.2) TITULACIÓN DE TIERRAS
El Transitorio Único otorga un plazo improrrogable de un año, “a partir de
la vigencia de esta Ley”, a los poseedores de la costa de Cahuita y Puerto Viejo que
no tengan escritura pública, para gestionarla mediante el procedimiento de la Ley de
Información Posesoria, “N° 5227 de 31 de julio de 1973 y sus reformas”.
(La Ley de Informaciones Posesorias es la N° 139 de 14 de julio de 1941, reformada
por la N° 5257 del 31 de julio de 1973, entre otras. Hay un error material en la cita de
la reforma).
La disposición admite las siguientes objeciones:
a)
Los inmuebles afectos a dominio público están fuera del tráfico jurídico (“del
comercio de los hombres”; arts. 261 y 262 del Código Civil.). La posesión a título de dueño, adquisición por
medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas son contrarias a los principios
de inalienabilidad e imprescriptibilidad. Como regla general, la titulación de la zona
marítimo terrestre está prohibida. (Ley 6043, arts. 1°, 7° y 9. Ver aparte V supra).
b) Desde que se produjo la afectación de la zona marítimo terrestre a
dominio público cesó la posibilidad de ejercer derechos de posesión privada sobre la
misma. (Ley 6043 y anterior, que demanializó la franja marítimo terrestre de ambos
litorales. Pto. VIII.7 infra).
Sin previa desafectación del sector costero no podría consolidarse el plazo de
posesión decenal con las condiciones exigidas por el Código Civil (artículo 856) y la
Ley de Informaciones Posesorias (artículo 1°) para usucapir y titular.
(La desafectación sólo produciría efectos hacia el futuro).
c) Por tanto, sería
insuficiente el plazo de un año previsto para titular.
d) La Ley de Informaciones Posesorias sólo es aplicable a las titulaciones
de terrenos de dominio privado, cuyo poseedor carece de título inscrito o inscribible en
el Registro Público; no para inscribir inmuebles de dominio público a favor de
particulares.
VII.-VISOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
A más del viso de inconstitucionalidad por desproteger bienes
medioambientales, de patrimonio público nacional, que han de conservarse para uso y
disfrute de las presentes y futuras generaciones (artículos 50 y 121, inciso 14, constitucionales y jurisprudencia
constitucional que los informa; punto VI.1.4 ut retro), el Proyecto presenta otro posible
roce con los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.
Esto porque de una parte introduce una discriminación negativa contraria a los
artículos 33 de la Constitución
y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sin aparente razón objetiva justificadora
del distinto trato que se da a los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto
Viejo, a quienes confiere propiedad privada
sobre la zona marítimo terrestre, sin excluir siquiera la Zona Pública. (Vid., en
concordancia, la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación racial, aprobada por Ley 3844 de 5 de enero de 1967).
En tanto que a los pobladores costeros del resto del país sólo se les permitió
continuar ocupando los inmuebles, en calidad de usuarios del dominio público, previa
aprobación de solicitud formal por la Municipalidad, con observancia de requisitos
legales, reserva de la Zona Pública, y sujetándose a la planificación de la zona (Ley
6043, artículos 48, pfo. 2°, y 70; y 75 de
su Reglamento).
(La calidad de poblador de la zona marítimo terrestre es personal e
intransferible. Dictámenes C-157-95 y C-155-2003;
Opinión Jurídica O. J.-253-2003, entre otros)
Otra
discriminación negativa análoga se daría al fundarse la preferencia adjudicatoria de
títulos de propiedad dentro de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo en
meros motivos étnicos (pg.2 de la Exposición de Motivos), respecto de la población
restante del país, a la que se le privaría de esos bienes.
No parece ajustarse a los principios constitucionales de razonabilidad y
proporcionalidad que la protección de los valores culturales de ciertos grupos étnicos
deba hacerse a través del otorgamiento gratuito de bienes de distinta naturaleza, como
son los inmuebles de la franja marítimo terrestre, de alta valía, que cumplen una
diversidad de funciones de interés público (ver
dictamen C-004-98, entre otros) y han de prestar ininterrumpidamente singulares
beneficios a la colectividad presente y venidera.
Los bienes culturales y materiales no son fungibles; discurren en planos
ontológicos diversos.
Los bienes culturales son de diferente categoría de valores a los
bienes patrimoniales, que tienen un soporte material y económico. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4350-97, 05245-2002 y
03656-2003, entre otras).
Lo anterior
en modo alguno significa desconocer la riqueza cultural que aporta al país la raza
afrocaribeña. No está acreditado que este
sea el componente poblacional homogéneo y dominante de las dos comunidades implicadas en
el Proyecto”. (Opinión Jurídica
O.J.-004-2005).
Con la eventual restauración de vigencia de las dos Leyes de comentario
surgiría la posibilidad de contrastarlas con la Constitución.
VIII.- ALCANCES JURÍDICOS DEL PROYECTO A LA LUZ DE LA
CONSTITUCIÓN DE 1949. CONSTITUCIONALIDAD
DE LEYES PRECONSTITUCIONALES
Se consulta, en especial, los alcances jurídicos del Proyecto a la luz de
la Constitución.
La Constitución de 1949 derogó las anteriores, pero mantuvo en vigor el
ordenamiento jurídico existente, mientras no lo modificaran los órganos respectivos del
Poder Público, o no quedara derogado expresa o implícitamente por aquella (artículo
197).
De esa disposición, siguiendo la jurisprudencia de la SALA CONSTITUCIONAL (votos 1119-90, 4511-93, 4091-94,
5963-94 y 6497-96), se extraen varias consecuencias:
1) Para evitar graves dislocaciones
al sistema, la Constitución de 1949 preservó las normas preconstitucionales de inferior
jerarquía, compatibles con la misma, sin cuestionar su validez hacia el pasado, hasta
tanto no fueran modificadas o derogadas por los órganos competentes.
2) La anulación de las leyes anteriores a la Constitución (derogatoria
expresa o tácita por el principio de jerarquía normativa) sólo se produce en cuanto
entren en pugna con ésta.
3) Como el nuevo ordenamiento constitucional aceptó e incorporó “el
régimen jurídico imperante al momento, tal como es”, hay imposibilidad de revisar
eventuales defectos procedimentales, de trámite en su elaboración, o sustanciales,
contrastando su contenido con la cobertura de Constitución que rigió.
La Corte Suprema de Justicia era, en su
momento, el órgano encargado de declarar y corregir esos vicios de constitucionalidad
formal o material.
4) La Constitución de 1949 es el único parámetro constitucional para
examinar la vigencia, aplicación y eficacia de las normas emitidas al amparo de otras
Constituciones que surtan efectos en el presente.
5) “Toda violación a la
Constitución debe ser eliminada por la vía de declaratoria de inconstitucionalidad,
independientemente de la fecha de promulgación o vigencia de la norma, por la sola
circunstancia de que esté siendo aplicada bajo la Constitución vigente”.
6) Es competencia de la Sala Constitucional declarar la
inconstitucionalidad de las leyes preconstitucionales incompatibles con el Derecho de la
Constitución o conjunto de sus disposiciones positivas, valores y principios que lo
imbuyen. (Artículos 10, 48, 105 y 128
constitucionales).
7) Una ley posterior puede modificar
o derogar, en forma expresa o tácita, normas de igual rango, preconstitucionales acerca
de determinada materia. (Artículo 129
constitucional).
En la especie, sentado que la Constitución actual no produjo per se la anulación de las leyes
preconstitucionales, el problema se circunscribiría a los posibles roces
constitucionales, ya comentados, que podría originar el restablecimiento de vigencia de
las Leyes números 15 y 166, y a su conflicto
con otras ulteriores.
Habida cuenta de que en la consulta se cuestiona la abrogación de dichas Leyes por
la 6043, líneas arriba se dijo que ante ésta no pueden subsistir, pues hace una
derogatoria genérica de todas las que se le opongan.
Sin embargo, no deben ignorarse los virtuales conflictos que podrían tener las dos
normativas de mérito con la dictada después de su promulgación, que sujetó al régimen
jurídico público la franja marítimo terrestre.
Así, a la Ley N° 35 de 5 de julio de 1915
le siguió, entre otras, la Ley N° 11 de 22 de
octubre de 1926, que reformó el artículo 510 del Código Fiscal (Ley N° 8 de 31 de
octubre de 1885), y declaró inalienables, en toda su extensión, los terrenos incluidos
en la zona de dos mil varas, sean mil seiscientos setenta y dos metros de latitud (o milla
marítima), a lo largo de las costas de ambos mares, y los de las islas.
A la Ley, 35 de 1915 y N° 166 de 22 de
agosto de 1935, le sucedieron:
a´) La Ley de Aguas, N° 276 de 27 de agosto
de 1942. Afectó al dominio público estatal la zona marítimo o “espacio de las
costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo, y los terrenos inmediatos
hasta la distancia de una milla, o sean mil seiscientos setenta y dos metros, contados
desde la línea que marque la marea alta” (artículos 1°, inciso VIII, 2°, 3°,
inciso I, y 69), y,
b’) La Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 del 14 de octubre de 1961.
Declaró inalienables e insusceptibles de denuncio (información posesoria) y posesión
particular, salvo las que estuvieren bajo dominio privado, con título legítimo, los
terrenos comprendidos en una zona marítimo
terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la
pleamar ordinaria, los terrenos de las islas y todos aquellos que hubieren sido declarados
indenunciables e inalienables por disposiciones legales anteriores (artículo 7°, incisos b, c e i).
IX.-NECESIDAD DE APROBAR POR EL
PLENARIO DE LA ASAMBLEA LA LEY QUE DESAFECTE EL DOMINIO
PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE
Una observación final en lo que atañe al trámite aprobatorio del Proyecto
consultado.
El artículo 124, párrafo 3°, de la Constitución exceptúa, entre otros casos,
del conocimiento y aprobación por las Comisiones Permanentes los Proyectos de Ley
implicativos del ejercicio de la facultad prevista en el inciso 14 del artículo 121 ibid,
que incluye, en lo que interesa, la de decretar la enajenación de los bienes propios de
la Nación.
“En nuestro criterio, esta norma comprende tanto las transmisiones directas de
propiedad como el establecimiento de mecanismos para que tales bienes salgan del dominio
de la Nación. Con uno u otro medio se
consigue el mismo resultado, protegido con un amplio debate parlamentario de la decisión
a adoptar. En este supuesto se encuentra la desafectación (total o parcial) de bienes integrantes del patrimonio público del Estado
(artículos 1 y 9; Ley 6043), con la autorización de inscribir a nombre de particulares
áreas de las mismas mediante la titulación de vivienda campesina o de información
posesoria.
Para la Sala Constitucional, en la enajenación indirecta que menciona el artículo
121, inciso 14, de la Constitución, el Estado "procede por medio de otras entidades
jurídicas (en sentido subjetivo)" o "emplea modalidades o medios que tengan
efectos jurídicos equivalentes o similares" (voto 3789-92, de 12 hras de 27 de
noviembre de 1992).
Y la Procuraduría, a propósito del mismo numeral, en dictamen C-105-91 de 20 de
junio, consideró que el vocablo enajenación abarca los actos que implican un posible
traspaso futuro”. (Opiniones Jurídicas O.
J.-058-97 y O.J.-004-2005).
De donde se sigue que la Ley que desafecte el sector costero de Cahuita y Puerto
Viejo y permita su titulación deberá aprobarse por el plenario de la Asamblea
Legislativa y no en Comisión.
X.- CONCLUSIONES
De lo
expuesto se concluye:
Con carácter de opinión jurídica no
vinculante, por tratarse de miembros de otro Poder de la República que ejercen
atribuciones parlamentarias insustituibles por la Procuraduría, se hacen las siguientes
consideraciones:
1)
Las Leyes números 35 del 5 de julio de 1915 y 166 de 22 de agosto de 1935, al menos ante
la entrada en vigencia de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de
1977, quedaron insubsistentes, con la que resulta incompatible en el régimen de propiedad
que establece. Esta última es de orden
público, deroga todas las demás que se le opongan (art. 82), y no las incluyó entre las
que sobreviven a su promulgación.
2) Como
derechos adquiridos con fundamento en ambas Leyes (35 y 166) cabe reconocer los títulos
de propiedad particular obtenidos en su momento por los beneficiarios que cumplieron los
requisitos legales y trámites administrativos, se hallen incorporados a su patrimonio e
inscritos en el Registro Público. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459. Ley 6043,
artículo 6°. Dictamen de la Procuraduría C-321-2003).
3) Las
ciudades costeras excluidas de la aplicación de la Ley 6043 (artículo 6°) son las que
concentran la sede del gobierno administrativo local (el Municipio). En nuestro país,
siguiendo los lineamientos del Código Municipal (artículo 3° de la Ley 4574, vigente al
promulgarse aquella; 3° de la Ley 7794) y la legislación territorial administrativa, hay
una ciudad por cantón y Municipio.
En esos
términos, los poblados de Cahuita y Puerto Viejo no constituyen ciudades.
4) A los
efectos de la Ley 6043, es erróneo equiparar el concepto de ciudad litoral con el de
área urbana, o ámbito de desenvolvimiento de un centro de población.
Toda
ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.
5)
Observaciones sobre el Proyecto de Ley
5.1) En
cuanto a la Exposición
de Motivos:
Admite
implícitamente que Cahuita y Puerto Viejo no son ciudades, por formar parte del distrito
tercero de Talamanca.
La
colindancia de esas comunidades con áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural
del Estado (Parque Nacional Cahuita y Refugio Nacional de Vida Silvestre
Gandoca-Manzanillo) no presenta problemas de interferencia de régimen, normativa o
administración.
La Ley
6043 no incide en los derechos adquiridos, porque respeta los derechos sobre “las
propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares” (artículo
6°).
Los
herederos (legítimos o testamentarios) de esos titulares sólo podían adquirir del
causante los bienes que habían ingresado al patrimonio de éste al fallecer; no las
simples expectativas que nunca se convirtieron en derechos subjetivos, ni entraron al
mismo en tal carácter. Por lo demás la calidad de poblador debía reconocerse mediante
acto administrativo, es personal e intransferible.
La zona
marítimo terrestre, en tanto bien de dominio público, de patrimonio nacional, no es
susceptible de gravamen. Sólo podría otorgarse en hipoteca el derecho de concesión,
obtenido legalmente, sobre inmuebles ubicados en la Zona Restringida, con autorización
expresa de la Administración.
La Zona
Pública, franja de uso común, en principio “no puede ser objeto de ocupación bajo
ningún título” y “nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella.” (Ley
6043; artículo 20). Sería ilícita y absolutamente nula la hipoteca sobre segmentos
territoriales de ésta.
Por el
reconocimiento sostenido e inveterado que tiene la Zona Pública en nuestro Derecho, la SALA CONSTITUCIONAL, en voto 5210-97, cons. IV,
estimó que “resulta intangible para el legislador”.
La
misma SALA CONSTITUCIONAL (sentencia 02988-99, entre
otras) se ha manifestó en contra de desproteger bienes ambientales de dominio
público, caso de la zona marítimo terrestre,
para resolver presuntos problemas sociales.
También
el Poder Ejecutivo, al vetar los artículos 158 y 160 de la Ley 7400 y la Procuraduría (Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 y O. J.-058-97)
se han mostrado contrarios a la desafectación del demanio costero, de patrimonio
nacional, para favorecer a determinados grupos sociales, en perjuicio del interés
público colectivo, privando al resto de nacionales del derecho a disfrutar de esos
bienes.
Las
razones invocadas, se dijo, pueden esfumarse con el tiempo a través de traspasos de los
inmuebles, y el precedente podría llevar a la progresiva privatización de nuestros
litorales.
Por las
funciones sociales que cumple la franja marítimo terrestre, lo propio es potenciar la
técnica demanial ligada a la concepción conservacionista, proteger su integridad y
conservarla como patrimonio de todos, para uso y disfrute de las generaciones actuales y
venideras.
5.2) Al Artículo
Único, se hacen dos reparos:
a) No
procede su fundamentación en las Leyes 35 de 1915 y 166 de 1935, por estar derogadas; y,
b) El
concepto de área urbana es distinto al de ciudad litoral, a que se refiere la Ley 6043
(artículo 6°).
5.3) Objeciones al Transitorio
Único:
a) La posesión privada, a título de dueño, de inmuebles de dominio
público, como la zona marítimo terrestre, su adquisición por medio de usucapión,
titulación y transmisiones privadas, son contrarias a los principios de inalienabilidad e
imprescriptibilidad. (Ley 6043, arts. 1°, 7° y 9. Ver aparte V supra).
b) Desde que se produjo la afectación de la
zona marítimo terrestre a dominio público cesó la posibilidad de ejercer derechos de
posesión privada sobre la misma. (Ley 6043 y Leyes citadas en el pto. VIII.7 supra).
c) Si
los particulares no pueden ejercer posesión a título de dueño sobre la franja de la
zona marítimo terrestre afecta a dominio público, es incorrecto afirmar que la Ley 6043
les despojó de ese atributo.
d) Sin previa desafectación del sector costero
no podría consolidarse el plazo de posesión decenal con las condiciones exigidas por el
Código Civil (artículo 856) y la Ley de Informaciones Posesorias (artículo 1°) para
usucapir y titular.
(La desafectación sólo produciría efectos
hacia el futuro).
e) Por
tanto, sería insuficiente el plazo de un año previsto para titular.
f) La Ley de Informaciones Posesorias sólo es
aplicable a las titulaciones de terrenos de dominio privado, cuyo poseedor carece de
título inscrito o inscribible en el Registro Público; no para inscribir a favor de
particulares inmuebles afectos a dominio público.
(El Proyecto cita con error el número de la
Ley que reformó la de Informaciones Posesorias).
6) Visos de inconstitucionalidad
Como posibles roces de constitucionalidad del Proyecto se anotan: la
desprotección de bienes medioambientales, de patrimonio público nacional, de uso y
disfrute colectivo, sin respaldo en un interés público superior al que justificó su
afectación, y el hecho de contradecir los principios constitucionales de igualdad,
razonabilidad y proporcionalidad.
El de igualdad, por la discriminación
negativa que introduce entre los pobladores de Cahuita y
Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo
terrestre, en demérito de los demás pobladores y población restante del país, a los
que priva de esos bienes.
No parece ajustarse a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad que
la protección de los valores culturales de ciertos grupos étnicos deba hacerse a través
del otorgamiento gratuito de bienes, de distinta naturaleza y gran importancia nacional,
separándolos del dominio público a que están incorporados, como son los inmuebles de la
franja marítimo terrestre.
Lo anterior en modo alguno significa desconocer la riqueza cultural
que aporta al país la raza afrocaribeña. (No está acreditado que éste sea el componente
poblacional homogéneo y dominante de las dos comunidades implicadas en el Proyecto).
7) Alcances jurídicos del
Proyecto a la luz de la Constitución de 1949
7.1) La
Constitución actual no produjo per se la anulación de las normas preconstitucionales de
inferior jerarquía, compatibles con la misma, sino que las mantuvo en vigor hasta tanto
no fueran modificadas o derogadas por los órganos competentes del Poder Público.
7.2) En el caso, el problema de los alcances
Leyes números 15 y 166 se circunscribiría a los posibles roces constitucionales
comentados que podría originar el restablecimiento de su vigencia, y a la derogatoria por
otras Leyes posteriores.
A más de que no pueden subsistir ante la Ley
6043, por su derogatoria genérica (punto X.1), tampoco deben ignorarse los virtuales
conflictos que podrían tener esas dos normativas con la dictada después de su
promulgación, que sujetó al régimen jurídico público la milla marítima o la zona
marítimo terrestre a lo largo de las costas de ambos litorales. (Pto. VIII.7)
7.3) Compete a la Sala Constitucional la
declaratoria de inconstitucionalidad de las Leyes que infrinjan el Derecho de la
Constitución, aplicables bajo ésta, con independencia de la fecha en que se promulgaron,
incluida la vigencia, aplicación y eficacia de las preconstitucionales.
8) Necesidad de someter a aprobación del Plenario el Proyecto de Ley
En nuestro criterio, la Ley que desafecte un sector costero, como ocurriría con
Cahuita y Puerto Viejo, y permita su titulación, por implicar una enajenación o salida
indirecta de bienes del dominio público del Estado, debe aprobarse por el plenario de la
Asamblea Legislativa, y no por Comisión. (Artículo 124, párrafo 3°, de la
Constitución, en relación con el 121, inciso 14 ibid., y doctrina constitucional que los
informa).
De usted, atentamente,
- Dr. José J. Barahona Vargas
Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua
- Procurador Director
Abogada, Procuraduría Ambiental
- Area de Derecho Agrario y Ambiental
Vch
OJ-012-2005
La Ley N° 6043
de 1977, añade, al prohibir la titulación en la zona marítimo terrestre, violenta los
derechos adquiridos, de buena fe, por los herederos de quienes vivieron en la zona, en
contra del principio de irretroactividad de la
ley.
En especial, se
consultan los alcances jurídicos de la propuesta a la luz de la Constitución de 1949.
En la Opinión
Jurídica O. J.-012-2005, el Dr. José J. Barahona Vargas, Procurador Director del Area de
Derecho Agrario y Ambiental, y la Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua, Abogada de la
Procuraduría Ambiental, con análisis de los temas que se mencionan en los descriptores,
dan respuesta a la solicitud. Indican que La
consulta, con algunas variantes, es similar a la formulada por el propio Diputado
proponente, que se evacuó bajo la Opinión Jurídica O. J.-004-2005, cuyo planteamiento
se retoma en lo esencial, y concluyen que:
Con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de
miembros de otro Poder de la República que ejercen atribuciones parlamentarias
insustituibles por la Procuraduría, se hacen las siguientes consideraciones:
1) Las Leyes
números 35 del 5 de julio de 1915 y 166 de 22 de agosto de 1935, al menos ante la entrada
en vigencia de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977,
quedaron insubsistentes, con la que resultan incompatible en el régimen de propiedad que
establece. Esta última es de orden público,
deroga todas las demás que se le opongan (art. 82), y no las incluyó entre las que
sobreviven a su promulgación.
2) Como
derechos adquiridos con fundamento en ambas Leyes (35
y 166) cabe reconocer los títulos de propiedad particular obtenidos en su momento por los
beneficiarios que cumplieron los requisitos legales y trámites administrativos, se hallen
incorporados a su patrimonio e inscritos en el Registro Público. (Código Civil,
artículos 267, 455 y 459. Ley 6043, artículo
6°. Dictamen de la Procuraduría C-321-2003).
Los
herederos (legítimos o testamentarios) de esos titulares sólo podían adquirir los
bienes que habían ingresado al patrimonio del causante al fallecer; no las simples
expectativas que nunca se convirtieron en derechos subjetivos.
La
calidad de poblador es personal e intransferible y debía reconocerse mediante acto
administrativo.
3) Las
ciudades costeras excluidas de la aplicación de la Ley 6043 (artículo 6°) son las que
concentran la sede del gobierno administrativo local (el Municipio). En nuestro país, siguiendo los lineamientos del
Código Municipal (artículo 3° de la Ley 4574, vigente al promulgarse aquella; 3° de la
Ley 7794) y la legislación territorial administrativa, hay una ciudad por cantón y
Municipio.
En esos
términos, los poblados de Cahuita y Puerto Viejo no constituyen ciudades.
4) A los
efectos de la Ley 6043, es erróneo equiparar el concepto de ciudad litoral con el de
área urbana, o ámbito de desenvolvimiento de un centro de población.
Toda
ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.
5) Se
hacen varias objeciones al Proyecto de Ley. Entre
otras, que:
5.1) La Ley 6043 no incide en los derechos
adquiridos, porque respeta los derechos sobre “las propiedades inscritas, con
sujeción a la ley, a nombre de particulares” (artículo 6°).
5.2) Con cita de jurisprudencia constitucional y
administrativa, se emite antecedentes constitucionales y administrativa, se emite un
criterio contrario a a la desafectación del demanio costero, bien medioambiental de
patrimonio nacional, para favorecer a determinados grupos sociales, en perjuicio del
interés público colectivo.
Por las
funciones sociales que cumple la franja marítimo terrestre, se recomienda potenciar la
técnica demanial ligada a la concepción conservacionista, proteger su integridad y
conservarla como patrimonio de todos, para uso y disfrute de las generaciones actuales y
venideras.
5.3) No procede su fundamentación en las Leyes 35
de 1915 y 166 de 1935, por estar derogadas; y,
5.4) El
concepto de área urbana es distinto al de ciudad litoral, a que se refiere la Ley 6043
(artículo 6°).
5.5) La posesión
privada, a título de dueño, de inmuebles de dominio público, como la zona marítimo
terrestre, su adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas, son contrarias a los principios de inalienabilidad
e imprescriptibilidad (Ley 6043, arts. 1°, 7° y 9)
5.6) Con la afectación de la zona marítimo
terrestre a dominio público (Ley 6043 y normativa anterior) cesó la posibilidad de
ejercer derechos de posesión privada sobre la misma.
Por tanto, es incorrecto afirmar que la Ley 6043 despojó a los particulares
de ese atributo.
5.7) Sin previa desafectación del sector
costero no podría consolidarse, hacia futuro, el plazo de posesión decenal con las
condiciones exigidas para usucapir y titular. Es
insuficiente el plazo de un año previsto a ese efecto.
5.8) La Ley de Informaciones Posesorias es
aplicable a las titulaciones de terrenos de dominio privado, cuyo poseedor carece de
título inscrito o inscribible en el Registro Público; no para inscribir a favor de
particulares inmuebles afectos a dominio público.
6) Como posibles roces de constitucionalidad del
Proyecto se anotan: la desprotección de bienes medioambientales, de patrimonio público
nacional, de uso y disfrute colectivo, sin respaldo en un interés público superior al
que justificó su afectación, y el hecho de contradecir los principios constitucionales
de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, los cuales se comentan.
Con el restauración de la vigencia de las Leyes números 35 y 166, preconstitucionales, surgiría la posibilidad de declarar su presunta inconstitucionalidad por la Sala Constitucional, al dárseles aplicación y eficacia bajo la Constitución actual.
7) La
Constitución de 1949 preservó las leyes preconstitucionales, de inferior jerarquía,
compatibles con la misma, mientras no fueran modificadas o derogadas por los órganos
competentes.
Como la
Constitución no anuló per se esas leyes, ni se
ocupa de la problemática de la zona marítimo terrestre, en el caso la problemática se
circunscribe a los posibles roces constitucionales anotados que podría originar el
restablecimiento de las Leyes números 15 y 166, y a la derogatoria genérica que hace la
Ley 6043, a más de los posibles conflictos de ambas normativas con la dictada después de
su promulgación, que sujetó al régimen jurídico público la franja marítimo
terrestre, citada en la respuesta.
8) Por implicar una enajenación o salida
indirecta de bienes del dominio público del Estado, la Ley que desafecte un sector
costero, como ocurriría con Cahuita y Puerto Viejo, y permita su titulación, debe
aprobarse por el plenario de la Asamblea Legislativa, y no por Comisión. (Artículo 124,
párrafo 3°, de la Constitución, en relación con el 121, inciso 14 ibid., y doctrina
constitucional que los informa).