Opinión Jurídica : 176 - del 14/12/2004

OJ-176-2004

14 de Diciembre de 2004

 

 

M.Sc

Luis Polinaris Vargas

Gerente General

Junta de Protección Social de San José

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su consulta formulada mediante Oficio G. 742-2002, de 22 de abril de 2002, y ratificada por el G. 1643-2003, de 31 de julio de 2003, reasignada al suscrito el día 5 de febrero de este año.  Se plantea ante este órgano consultivo –mediante acuerdo de la Junta Directiva institucional-, la procedencia jurídica del reconocimiento económico que se otorga a los funcionarios de la Junta, con motivo de la atención de los diversos sorteos,  y de la compra y destrucción de los excedentes de lotería y chances.  En particular, si dicho estipendio lo pueden percibir los funcionarios de la institución que participan en las actividades  descritas.

 

I.-        ACLARACIÓN PREVIA Y NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.

 

De la lectura de los relacionados oficios se desprende, sin lugar a dudas, que estamos en presencia de un caso concreto. Más aún, la consulta versa sobre la situación particular o concreta suya como Gerente General y de otros funcionarios de esa Institución que participan, en función de sus cargos, de aquellas tareas institucionales.

 

Tal y como es conocido, el ejercicio de la función consultiva se hace en forma general y abstracta, y no para casos concretos que corresponde resolver a lo interno de cada administración activa, bajo su responsabilidad. Al respecto, en el dictamen C-054-99 del 5 de mayo de 1999,  indicamos lo siguiente:

 

“De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo  técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se  encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos  concretos.”

 

En ese sentido, nuestra función se limita a realizar un análisis general sobre los alcances o la interpretación de las normas jurídicas.

 

No obstante lo anterior, y con la finalidad de que sirva de guía para la solución institucional de lo consultado, vamos a pronunciarnos sobre ello, con la advertencia de que es una mera opinión jurídica y, por consiguiente, no tiene ningún efecto vinculante, quedando bajo la responsabilidad de la administración superior de esa Junta, la solución de las situaciones concretas planteadas, referidas a los funcionarios involucrados en el asunto.

 

II.- FUNDAMENTO NORMATIVO DEL RECONOCIMIENTO ECONOMICO POR LA PARTICIPACION EN EL PROCESO DE COMPRA DE EXCEDENTES Y EN LA EJECUCIÓN DE LOS SORTEOS DE LOTERÍAS.

 

La Junta Directiva de esa Junta de Protección emitió el “Reglamento Interno para el reconocimiento de servicios especiales a los funcionarios que asisten a la celebración de los sorteos de Lotería y a la recepción de Excedentes de Loterías”, aprobado mediante Acuerdo IV, Inciso 11) del Acta N° 19-2000, de la Sesión del 23 de mayo de 2000, vigente a partir del 23 de octubre de 2000. Concretamente se procedió a reglamentar “lo concerniente a la remuneración que percibirán los funcionarios que asisten a la realización de los sorteos y a la recepción de excedentes de lotería” (numeral cuarto de dicho instrumento regulador).

 

En el artículo segundo de dicha norma reglamentaria, relacionado con el numeral 75 del Reglamento a la Ley de Loterías, se dispuso que en el citado proceso participarán el Auditor Interno o su representante en calidad de fiscalizador, el Director Financiero Contable, el Jefe del Departamento de Tesorería y un funcionario designado por la Gerencia o sus representantes, quienes tienen además la responsabilidad de levantar un acta de tales actuaciones.

 

Por su parte, el artículo tercero ius ibídem dispone que “a todos los sorteos deben asistir el Gerente de la Junta, el Auditor Interno y el Director de Producción y Ventas.”

 

El artículo octavo reglamentario estableció que las labores descritas constituían “un servicio especial y en consecuencia se retribuye de conformidad con el importe fijado por la Junta Directiva para cada función.”

 

III.- OBJECION PLANTEADA POR LA SECRETARIA TECNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA.

 

Se fundamenta la consulta planteada por esa Junta, en el hecho de que la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) ha objetado, mediante Oficios STAP-194 de 2 de febrero, y STAP-0243-02, de 11 de marzo, ambos del año 2002, el estipendio económico reconocido en el prerrelacionado reglamento.  Que dicha Secretaría Técnica procedió a “modificar y desaplicar la normativa que regula la materia…”, afectando a la clase gerencial institucional, considerando que las labores descritas se encuentran consideradas, incluidas y remuneradas en el “salario único” que perciben algunos funcionarios de la Junta, dispuesto por la Autoridad Presupuestaria para retribuir sus cargos.

 

Agrega que tanto la Contraloría General de la República, como esta Procuraduría General, se han pronunciado desde antes de la emisión de dichos Oficios de la STAP, a favor del beneficio remunerativo reconocido reglamentariamente para los referidos funcionarios.

 

Se cuestiona asimismo si la STAP puede legítimamente dictar actos desaprobando actos administrativos dictados por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José, donde este órgano colegiado dispone el otorgamiento de una retribución especial a los funcionarios de la institución por usted representada, que participan en la citadas actividades institucionales.

 

IV.- CRITERIO EXTERNADO POR ESTA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA SOBRE ESA RETRIBUCION ADICIONAL.

 

Mediante consulta formulada por el otrora Subdirector Ejecutivo de esa Junta, Lic. Eduardo Córdoba Herrera, se cuestionó ante esta Procuraduría General sobre “la procedencia del pago que como remuneración por asistencia a los sorteos de las loterías nacionales y por atender la devolución de excedentes de las mismas efectúa la Junta de Protección Social a favor de algunos funcionarios de la institución.  Lo anterior en razón de que tales actividades son realizadas fuera del horario de la jornada ordinaria, o bien en días feriados.”, esta Procuraduría General concluyó, mediante Dictamen C-093-91, de 6 de junio de l991 (citado en su actual consulta), lo siguiente:

 

“I.- No existe, a juicio de esta Procuraduría razones jurídicas atendibles ni normas legales que justifiquen el no reconocimiento del derecho de los empleados y funcionarios de la Junta  de  Protección  Social  de  San  José,  a  percibir  una  remuneración  adicional   por servicios  especiales  prestados y labores extraordinarias ejecutadas, ya sea como parte de

las obligaciones inherentes al cargo o bien como una prolongación voluntaria de las labores habituales; todo con ocasión de la recepción de excedentes o la celebración de los sorteos de loterías.

II.- La Junta de Protección de San José no viola ninguna disposición de la Ley de Administración Financiera de la República, en especial el artículo 49 de dicha normativa, al cancelar las sumas que de conformidad con las tablas o escalas legalmente establecidas correspondan a sus funcionarios ejecutivos y de planta, ya sea por concepto de jornada extraordinaria o servicios especiales según sea el caso, prestados con motivo de la celebración...”.

 

Debe desde ya establecerse que, ni en el texto del referido Dictamen, ni en los antecedentes de la consulta,  se menciona que algunos de los funcionarios a quienes se reconocía esa retribución adicional, contaban en ese entonces con un salario fijado o determinado por la citada Autoridad Presupuestaria; como salario único actualmente,  elemento novedoso que junto con otros aspectos, debemos considerar para la emisión de la presente  Opinión  Jurídica. Conviene hacer referencia de que ese salario único se adoptó a partir del año 2000, y que con anterioridad la Autoridad Presupuestaria los fijaba, pero con componentes, y  también con observancia obligatoria.

 

V.- RECURSO DE AMPARO PLANTEADO ANTE LA SALA CONSTITUCIONAL.

 

En relación con la situación concreta suya, como Gerente General de la Junta,  igualmente planteada en la consulta que nos ocupa, y ante la posición de la Autoridad Presupuestaria, usted planteó  Recurso de Amparo (Expediente N° 02-004510-0007-CO), que fue declarado sin lugar mediante sentencia  N° 2002-09236, de 10.59 horas del 20 de setiembre de 2002.  En este fallo la Sala expresó en su Considerando IV.- lo que sigue:

 

“IV.- Así las cosas, estima esta Sala que en el caso concreto, la actuación de la Secretaría recurrida se ha perfilado precisamente a informar y aclarar –a través de sus frecuentes y reiterativos oficios– sobre la forma mediante la cual debe llevarse a cabo el pago del plus salarial al que hace referencia el recurrente en el escrito de interposición del amparo, pues como bien lo reconoce el funcionario a cargo de dicha Secretaría en su informe bajo juramento, en ningún momento ésta ha tendido a negar la procedencia de ese beneficio salarial, por el contrario, el mismo ha sido admitido. Nota esta Sala, que lo ocurrido es que  dicho  estipendio  ha  sido  dimensionado  por  la Secretaría recurrida en virtud de las competencias legales que le corresponden, pues con su actuación lo que ha hecho es asegurarse el efectivo cumplimiento de  la  directriz  dictada  mediante  el  acuerdo  5711, tomado en sesión número 13–99 del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Por consiguiente, considera este Tribunal que no puede ser de recibo el argumento del recurrente que la actuación de la Secretaría Técnica es arbitraria, por desconocer el marco de legalidad mediante el cual se regula el mencionado beneficio. Por otra parte, en el supuesto de que el recurrente aún así estime que con la actuación del órgano recurrido se le ha ocasionado un daño, en ningún momento lo establecido por esta Sala implica para aquél la imposibilidad de recurrir a la jurisdicción ordinaria, (lo que ya efectuó, pues planteó proceso ordinario laboral, en que se pretende el reconocimiento del mismo extremo objeto de esta consulta, según consta en el expediente N° 04-001937-0166-LA, que se tramita en el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José), con el fin de reclamar la respectiva responsabilidad por funcionamiento normal de la Administración, al tenor de lo dispuesto en el título sétimo del libro primero de la Ley General de la Administración Pública. De esta manera, no quedando ningún otro extremo del presente recurso por dilucidar, se debe proceder a la desestimación del mismo, como en efecto se hace.”.

 

VI.- LAS COMPETENCIAS DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. COMPETENCIA PARTICULAR EN MATERIA SALARIAL.

 

Tal y como lo expresó esta Procuraduría General, mediante Dictamen C-062-2004, de 23 de febrero de este año, suscrito por la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora:

 

“La circunstancia de que se cree un ente y se le otorgue autonomía para el logro de determinados fines no implica la asignación de un poder para fijar sus fines, políticas, planes, objetivos y metas en forma libre y desarticulada del Gobierno Central. Los entes públicos son instrumentos del Estado y como tales deben perseguir los fines que éste les asigne. Pero, además, dichos entes deben actuar conforme las políticas estatales. A fin de garantizar la unidad del Estado, el ordenamiento dota al Poder Ejecutivo de la potestad de dirección sobre los entes descentralizados, incluidos los que constitucionalmente gozan de la garantía de la autonomía. Es contundente la jurisprudencia constitucional que remarca que, en razón de que la autonomía política no es absoluta y, por el contrario, se ejerce conforme la ley, la Asamblea Legislativa está autorizada para atribuir al Poder Ejecutivo una potestad de dirección sobre los entes autónomos. La función de dirección es constitucional y legal, aunque su ejercicio debe ser compatible con la autonomía de los entes.   Se  entiende que la autonomía es un límite a esta potestad en el tanto estemos ante entes autónomos. Caso contrario, se está ante un problema de legalidad. Sobre este tema, la Sala ha indicado:

 

"... El Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos... “Sala Constitucional, resolución N° 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998. “

 

En relación con las atribuciones y potestades de la Autoridad Presupuestaria, en ese mismo Dictamen se expresó:

 

“La potestad de dirección abarca la emisión de directrices en materia presupuestaria, formuladas por la Autoridad Presupuestaria. El término presupuestaria comprende "lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento". Por consiguiente, bien puede la Autoridad Presupuestaria formular lineamientos en relación con la deuda pública, la inversión pública incluida la financiera, la programación y evaluación estratégica, el gasto presupuestario. La inversión es gasto y si hay por definición una materia presupuestaria ésta es la relativa al gasto (...el presupuesto se encuentra compuesto por dos rubros distintos: las erogaciones o gastos y los recursos disponibles para satisfacerlos..." (Sala Constitucional, resolución N° 5160-95 de 16:54 hrs. del 19 de setiembre de 1995). Dispone el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

“ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente  de  la  República,  las  directrices    y    los    lineamientos    de    política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria”.

Competencia que, en sí misma, no lesiona la garantía de autonomía consagrada a los entes autónomos por el artículo 188 de la Carta Política:

“El mismo razonamiento empleado por esta Sala en la sentencia 919-99 debe ser empleado para negar la inconstitucionalidad de los artículos 21, 23 y 24 del proyecto de Ley de Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos. También en este caso los numerales consultados deben ser interpretados a la luz de lo expresado en esta sentencia y en la 919-99. Es decir, que las directrices y lineamientos generales y específicos que en materia presupuestaria formule la Autoridad Presupuestaria solamente pueden considerarse válidos si son aprobados por parte del Presidente de la República, previo conocimiento por parte del Consejo de Gobierno. Serán válidos, además, únicamente en cuanto no excedan los límites propios de la actividad de dirección administrativa; en todo caso, lo inconstitucional serían los actos dictados en contravención a lo que acaba de ser dicho, y no la regla general, ya interpretada por esta Sala de conformidad con el Derecho de la Constitución”. Sala Constitucional, resolución N° 7379-99 de 10:36 hrs. de 24 de setiembre de 1999.”

 

            Las directrices se formulan, entre otros, para los entes comprendidos en el inciso c) del artículo 1 de esa Ley, sea la “Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado”, categoría que incluye a la Junta de Protección Social de San José.

 

            Continuó expresando el citado Dictamen C-062-2004, que estimamos aplicable a esa Junta de Protección Social de San José:

 

“Dada su naturaleza de ente autónomo, se sigue que el Instituto es una persona jurídica distinta del Estado que la crea. Una persona con competencia propia, la cual debe ser desarrollada de conformidad con las políticas estatales, incluyendo las directrices que el Poder Ejecutivo emita. En igual forma, resulta claro que el Instituto es parte de la Administración Descentralizada del país. De ese hecho y dado que no se encuentra dentro de los entes autónomos excluidos de la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, se deriva que el Instituto está comprendido dentro de los supuestos   de   competencia  de  la  Autoridad   Presupuestaria.    Ergo,  debe   acatar las directrices que en ejercicio de su competencia formule la Autoridad y sean emitidas por el Poder Ejecutivo.” (Lo resaltado no es del original).

 

Por su parte, la Sala Constitucional, entre otros en el citado fallo 9236-2002, y en el 2000-11552, se ha pronunciado sobre las competencias de la Autoridad Presupuestaria en materia de política salarial del Estado. En el Considerando III de la primera resolución, la Sala  expresó:

 

“III.- De este modo, para poder dilucidar si correctamente la actividad administrativa objeto de impugnación en el presente recurso, implica o no una lesión a los derechos fundamentales del recurrente, considera esta Sala que resulta imprescindible analizar el rol que corresponde a la Autoridad Presupuestaria dentro de la política salarial del Estado. No obstante, esta tarea ha sido ya objeto de un amplio estudio por parte de este Tribunal, de hecho, en su numerosa y reiterada jurisprudencia, se han tratado casos no sólo sobre esa función de la Autoridad Presupuestaria, sino además sobre el contenido del acuerdo 5711, tomado por dicho órgano en su sesión número 13–99 del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, el cual se configura en el presente caso como el fundamento último de la actuación cuestionada por el recurrente, al establecer una directriz sobre los límites salariales a los funcionarios que ejercen cargos ejecutivos en entidades autónomas. Es así como, en sentencia número 2000–11552 de las ocho horas treinta y ocho minutos del veintidós de diciembre de dos mil, esta Sala determinó lo siguiente:

“I.- Objeto del amparo. El accionante impugna la interpretación realizada por las Autoridad Presupuestaria y la Contraloría General de la República sobre la necesidad de eliminar los privilegios salariales otorgados a los funcionarios públicos que ostentan cargos ejecutivos, como es el caso de los amparados que se desempeñan como subgerentes del Instituto Costarricense de Electricidad.

II.- Sobre el fondo. En sentencia número 3309-94 de las quince horas del cinco de julio de mil novecientos noventa y cuatro, la Sala se pronunció sobre los límites de competencia de la Autoridad Presupuestaria respecto de la fijación salarial correspondiente a los funcionarios públicos que laboran en instituciones autónomas y en lo conducente expuso:

"II.- SOBRE EL FONDO: Procede en primer término, transcribir lo que establecen las normas impugnadas:.

"Artículo 1: Crease una comisión denominada Autoridad Presupuestaria, cuyas funciones principales serán las siguientes:

 

a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios". …

"Artículo 9: En materia salarial, la Autoridad Presupuestaria, se guiará por el precepto constitucional que busca salarios iguales para trabajos iguales en idénticas condiciones de eficiencia, y respetará las normas que al efecto se señalen los convenios colectivos de trabajo, las convenciones y convenios colectivos de trabajo celebrados entre los representantes del Estado, sus instituciones o empresas, y las organizaciones sindicales; asimismo respetará los derecho adquiridos". …

III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno. …

IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. …C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. …

IX.- De manera que si en el artículo 9 de la ley impugnada se otorgó a la Autoridad Presupuestaria la facultad de velar porque hayan salarios iguales para trabajos iguales, garantizando de esta manera el principio constitucional de derecho a un salario igual en "idénticas condiciones de eficiencia" e impartiendo así los criterios necesarios para uniformar el régimen de salarios de todos los servidores públicos, las actuaciones de la Autoridad Presupuestaria deben respetar los artículo 57 y 68 de la Constitución.

Por el contrario, los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública.

X.- Esta norma de la ley impugnada, resulta pues, plenamente constitucional en la medida en que se interprete y aplique correctamente; es decir, en tanto la actuación de la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En estas condiciones, no opera la inconstitucionalidad alegada". (El subrayado no corresponde al texto original).

 

En cuanto al cumplimiento de las Directrices emitidas por la citada Autoridad Presupuestaria, su control corresponde a esta misma Autoridad. Así se manifestó esta Procuraduría en el referido Pronunciamiento C-062-2004 de la siguiente forma:

 

“El artículo 21 antes transcrito atribuye a la Autoridad Presupuestaria el velar por el cumplimiento de las directrices de política presupuestaria. La directriz se expresa mediante un Decreto Ejecutivo que tiene carácter normativo. En razón de ese carácter, debe ser cumplida por los destinatarios. Y aún cuando no fuere emitida por norma jurídica, lo cierto es que al emitir las directrices el Poder Ejecutivo pretende que las instituciones y órganos cubiertos por la Autoridad Presupuestaria adecuen su actuación a lo preceptuado en esas directrices, de manera que puedan alcanzarse los objetivos de la política macroeconómica del Estado.

            Es por ello que el artículo 9 de la Ley de Administración Financiera dispone:

“ARTÍCULO 9.- Obligatoriedad de las normas y los lineamientos

Los proyectos de presupuesto de los entes y órganos del sector público deberán prepararse acatando las normas técnicas y los lineamientos de política presupuestaria dictados por el órgano competente”.

El artículo 13 del Reglamento Ejecutivo a la Ley, Decreto Ejecutivo N° 30058 de 19 de diciembre de 2001, es norma eco de la anterior disposición:

“Artículo 13.- Obligatoriedad. Las directrices y lineamientos, generales y específicos, a que se refiere el artículo anterior, una vez publicados serán de acatamiento obligatorio, debiendo ser tomados en cuenta en la elaboración de los proyectos de presupuesto”.

Los organismos sujetos a las directrices de la Autoridad Presupuestaria no son libres para decidir si cumplen o no los lineamientos. En caso de que dichos lineamientos no puedan ser acatados, requieren solicitar autorización, dispensa a la Autoridad a efecto de que se modifique su situación respecto de las directrices. 

 La fiscalización del cumplimiento de las directrices queda a cargo de la propia Autoridad Presupuestaria. La Autoridad es un órgano colegiado, compuesto por Ministros, que no sesiona permanentemente y que, en tesis de principio, debería dedicarse a la formulación de los lineamientos de las políticas públicas en materia presupuestaria. Precisamente por este objetivo, la Autoridad cuenta con un órgano ejecutivo (artículo 22 de la Ley 8131): la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, encargada de realizar diversas actividades administrativas que contribuyen al cumplimiento de las competencias de la Autoridad Presupuestaria, incluido el control del cumplimiento de las directrices. Dispone el Reglamento Ejecutivo a la Ley:

“Artículo 15. - Control y seguimiento. Corresponderá a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria mantener un control del cumplimiento de las directrices y lineamientos, generales y específicos”.

Artículo 19.- Funciones. Sin perjuicio de otras que pueda asignarle la Autoridad Presupuestaria, la Secretaría Técnica deberá realizar las siguientes funciones:

(…).

d) Ejecutar los acuerdos de la Autoridad Presupuestaria.

e) Comprobar, controlar e informar a las instancias correspondientes sobre el cumplimiento de las directrices y lineamientos vigentes.

(…).

h) Asesorar a las entidades del sector público en aspectos relativos a la materia de su competencia”.

“Artículo 20.- Verificación de cumplimiento. Los órganos y entes cuyos presupuestos deban ser aprobados por la Contraloría General, entregarán a la Secretaría Técnica de la Autoridad  Presupuestaria  copia  de  los  documentos  presupuestarios,  los  informes   de ejecución y las liquidaciones presupuestarias, con el propósito de que ésta verifique el cumplimiento de los lineamientos y directrices, generales y específicos, en materia presupuestaria y emita la constancia de cumplimiento.

(…)”.

La tarea de verificar si se cumplen o no las directrices corresponde a la Secretaría Técnica como parte de la Autoridad Presupuestaria. Es ésta, empero, quien tiene el poder de decisión, particularmente para el caso en que se determinen incumplimientos. Es por ello que el Reglamento señala que la STAP debe informar a las instancias correspondientes sobre el cumplimiento de las directrices y lineamientos vigentes. Entre esas instancias se encuentra la Autoridad Presupuestaria.

La Secretaría cumple también una función asesora, respecto de la cual se aplican los principios en materia consultiva. Por consiguiente, los criterios que en el ámbito de su competencia emita la Secretaría Técnica son meramente consultivos, lo que significa que no son vinculantes para el organismo que consulta.

 En ese sentido, lleva razón la Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica al indicar que los lineamientos y directrices son vinculantes cuando han sido emitidos por Decreto Ejecutivo, carácter vinculante del que carecen los actos de la Secretaría. Asimismo, cabría decir que el oficio que solicita información a efecto de comprobar el cumplimiento de una directriz, no es vinculante por emitirlo la Secretaría, sino que la información debe ser suministrada en cumplimiento de la obligación impuesta por la Ley y el Reglamento.” (El subrayado es para destacar).

 

VII.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA DE FIJACION SALARIAL, FRENTE A LAS COMPETENCIAS DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

 

La pregunta obligada es si podía esa Junta, mediante el citado acuerdo de su cuerpo directivo disponer un reconocimiento salarial adicional a sus funcionarios, particularmente para quienes participan en la atención de los diversos sorteos, y de la compra y destrucción de los excedentes de lotería y chances.  Nos referimos en consecuencia al citado “Reglamento Interno para el reconocimiento de servicios especiales a los funcionarios que asisten a la celebración de los sorteos de Lotería y a la recepción de Excedentes de Loterías”, aprobado mediante Acuerdo IV, Inciso 11) del Acta N° 19-2000, de la Sesión del 23 de mayo de 2000, vigente a partir del 23 de octubre de 2000.

 

Sobre la potestad reglamentaria de las instituciones públicas, nos pronunciamos en el Dictamen C-107-2004 en estos términos:

 

"A.-     LA POTESTAD REGLAMENTARIA: UNA POTESTAD LIMITADA.

La Administración Pública tiene la potestad de reglamentar sus relaciones de servicio. No obstante, el ejercicio de esa potestad debe enmarcarse estrictamente dentro del ordenamiento jurídico, que limita la extensión y ámbito de la potestad.

1-.        La potestad reglamentaria.

La Constitución Política regula la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en los incisos 3 y 18 del artículo 140 de la Constitución Política. Conforme este último inciso, le corresponde al Poder Ejecutivo emitir los reglamentos de organización o de funcionamiento que sean requeridos por el Ejecutivo.

Empero, la Constitución no regula la potestad reglamentaria de los entes autónomos. Es claro, sin embargo, que está excluido a dichos entes el ejercicio de una potestad de reglamentación “ejecutiva” de las leyes. Aspecto que, sin embargo, podría ser discutido frente a habilitaciones legales dirigidas al desarrollo de determinados aspectos, por parte de organismos distintos del Ejecutivo. La habilitación es, en todo caso, de rango legal y tendrá el alcance que la propia ley disponga. Además, estará sujeta al posible cuestionamiento de constitucionalidad. Más allá de este aspecto, está el poder de autoorganización del ente y de regular el servicio. Potestad que es reconocida en las leyes específicas de cada ente pero, además encuentra fundamento en lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. El artículo 103 de dicha Ley dispone en lo que interesa:

“1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado”.

La Ley consagra una clasificación de reglamento según su relación a la ley. Ello en el tanto en que el reglamento no constituye una norma que ejecute la ley anteriormente emitida; sin embargo, debe respetarla. Importa destacar que a través de esta potestad, el jerarca puede regular internamente la prestación del servicio por parte de los empleados. El fundamento de esta potestad es la especialidad técnica. La potestad de reglamentación autónoma existe en función de la especialidad técnica que justifica la existencia de un determinado ente u órgano y por ello, tiende al mejor cumplimiento de los fines asignados al ente. Forman parte de esa potestad la emisión de reglamentos autónomos de servicio o “estatutos de personal” dirigidos a regular las relaciones entre la organización administrativa y su personal.

Sobre los reglamentos autónomos ha indicado la Sala Constitucional:

“Los reglamentos autónomos de organización encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los reglamentos autónomos de servicio tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración”. (Resolución N° 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre de 1999.)

 

En el mismo sentido, ha indicado la Sala Constitucional:

 

“Ahora bien, el Instituto Nacional de Aprendizaje es una institución autónoma y poseedora, por ende, de potestad normativa en punto a las relaciones del servicio y a la organización del mismo y en criterio de esta Sala, el denominado “Reglamento Autónomo de Servicio del Instituto Nacional de Aprendizaje”, en tanto limitado a regular las relaciones de servicio ha sido dictado por la Junta Directiva de esa Institución en el ejercicio de competencias legales y constitucionales, por lo que es innecesaria la ley marco que el accionante  echa de menos, que es esencial en el caso de aquellos cuerpos normativos que reglamentan las leyes, más no en los casos de la organización y el servicio internos…” (Sala Constitucional, resolución N° 6379-2002 de 15:22 hrs. del 26 de junio de 2002.)

 

No obstante, como toda competencia, la de emitir reglamentos autónomos de servicio no es ilimitada. Al contrario, el ejercicio de la potestad debe sujetarse a diversas regulaciones de grado jurídico superior y, además, debe respetar el dominio o especialidad técnica reconocida legalmente en favor de otras instituciones.

 

Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente la jerarquía. El ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, de lo que se sigue la necesidad de una sujeción estricta de la norma emitida a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, esos reglamentos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo. Una de las fuentes del menor rango. Ello en el tanto en que deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes. En relación con este punto en nuestra Opinión Jurídica N° OJ-135-2003 de 7 de agosto de 2003 manifestamos al respecto:

 

“El Estatuto de Personal de un Ente es, en principio, una norma reglamentaria (cfr. OJ-078-2003 de 23 de mayo de 2003). Un estatuto de Personal tiene como objeto reglamentar las relaciones entre el patrono y los servidores. Establece normas que regirán la actuación de uno y otro. Por consiguiente, los derechos y obligaciones de los trabajadores son normados por este instrumento. En ese sentido, puede considerarse que un Estatuto de Personal se enmarca dentro de los reglamentos autónomos de servicio.

El reglamento autónomo de servicio es una norma secundaria, por lo que debe sujetarse a las normas jerárquicamente superiores. Por consiguiente, el reglamento autónomo está sujeto a la Constitución (así, por ejemplo, Sala Constitucional, resoluciones N°. 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre de 1999 y 890-2000 de 16:48 hrs. del 26 de enero de 2000, esta última a propósito de un reglamento emitido por la CCSS para regular el fondo de retiro de sus servidores), así como a los tratados internacionales, las leyes y los reglamentos ejecutivos. Puesto que no es sino una manifestación de la potestad reglamentaria en el ámbito indicado, se sigue como lógica consecuencia que el Estatuto debe conformarse sustancial y formalmente a las normas jerárquicas superiores. Esa sujeción puede ser objeto de control, tanto de constitucionalidad como de legalidad”.

Otro límite fundamental es la materia: determinadas materias podrían resultar excluidas de la regulación de una determinada fuente, normalmente una fuente inferior. Lo que significa que la autoridad administrativa resulta incompetente para emitir un reglamento que regule la materia en cuestión. Frecuentemente, ese límite se observa en la relación ley-reglamento ejecutivo. Pero es también aplicable a los reglamentos autónomos y entre éstos, a los emitidos por la Administración Descentralizada. En el caso de la potestad de reglamentación autónoma, ese límite es consecuencia misma del criterio de especialización funcional. Conforme lo cual, los reglamentos no ejecutivos dictados por el Poder Ejecutivo, así como los reglamentos autónomos dictados por los entes descentralizados se subordinan entre sí de acuerdo a su especialidad funcional. Dispone el artículo 6° antes citado:

2. "Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia".

Puesto que los reglamentos autónomos están subordinados a los reglamentos ejecutivos se sigue de lo expuesto que deben respetar lo que éstos dispongan, sin poder contener disposiciones que resulten incompatibles. Pero, además, que cuando una materia forma parte de la especialidad funcional de otro organismo, el reglamento autónomo se subordina a lo que el reglamento emitido por la organización correspondiente disponga. Es aquí donde cobra importancia la existencia de directrices en el ámbito salarial y de empleo público.

2-.        Las directrices en materia salarial y de empleo público.

Dado el carácter subordinado del reglamento autónomo y la circunstancia de que debe respetar la especialidad técnica de los otros entes u órganos, se sigue la imposibilidad jurídica de regular, por medio de este reglamento, la materia objeto de competencia de otro organismo público o bien, la materia que ha sido por ley sustraída de la esfera de competencia del ente descentralizado; tal es el caso de la política salarial y de empleo público. Los reglamentos autónomos que regulan aspectos salariales deben someterse no sólo a lo que al respecto disponga la ley sino también a los reglamentos ejecutivos o autónomos, emitidos por el Poder Ejecutivo, tanto en virtud del principio de jerarquía del ordenamiento como por escapar a su especialidad funcional. Asimismo, tendrán que respetar los reglamentos autónomos sobre dichas materias, emitidos por los organismos competentes.

La política en materia salarial y de empleo público forma parte de la autonomía política de los entes autónomos. De ese hecho, está sujeta a la ley. Cabe recordar que la autonomía es una garantía constitucional que permite a los entes ejercer los poderes de auto administración necesarios para el cumplimiento de sus cometidos en forma independiente. Pero esos poderes se ejercen dentro del marco fijado por la ley y en los ámbitos de administración correspondientes. Por no estar cubierta por la autonomía administrativa, corresponde al Poder Ejecutivo la definición de la política salarial y de empleo público, para lo cual cuenta con un órgano especializado. Establece el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos: (. . .)

El Poder Ejecutivo dirige no sólo la política en materia de gasto público, estrictamente hablando, sino también lo relativo a salarios y empleo público, en cuanto estos factores inciden directamente en el presupuesto público. Ha manifestado la Sala Constitucional sobre este extremo:

 

 "...el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal...". (Resolución N° 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994), criterio que reafirma la sentencia N° 1822-2000 de 15:46 hrs. de 7 de marzo de 2000:

“De los antecedentes transcritos, se colige que al ser la materia salarial parte de la política de gobierno, corresponde entonces al Poder Ejecutivo adoptar con carácter vinculante las decisiones en ese campo del sector público centralizado, quedando las  entidades  autónomas  sometidas  a  las  directrices  de  carácter  general  que en materia de salarios dicte ese Poder de la República. Consecuente con lo anterior, al estar la materia salarial fuera de la esfera de autonomía de las instituciones autónomas y sometida a las disposiciones de rango legal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política, es claro que no puede el Poder Ejecutivo, vía decreto, otorgar, con fuerza vinculante, la decisión final sobre el tema a las resoluciones emanadas de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, como lo pretende hacer con el artículo 6 impugnado, ya que hacerlo resulta opuesto a la Carta Fundamental….”.

De lo anterior se sigue que el ente descentralizado, incluso el ente autónomo, carece de competencia para emitir por medio de un reglamento autónomo, regulaciones relativas al salario o empleo público. Si se llegare a contemplar aspectos de esta índole en un reglamento autónomo, debe quedar claro que esa regulación está subordinada a lo que dispongan las directrices que hayan sido formuladas o que llegaren a formularse en el futuro. Caso contrario, se estaría desconociendo lo dispuesto en el artículo 21 antes transcrito. El permitir que cada ente emita regulaciones independientes y opuestas a las regulaciones previstas en las directrices implica la intromisión en la competencia de la Autoridad y, por ende, una violación de la norma que le otorga competencia.  

Consecuentemente, un reglamento autónomo de servicio o estatuto de personal no puede otorgar beneficios salariales, incluyendo aumentos, que sean contrarios a lo dispuesto en las directrices en cuestión. (El subrayado no es del original). Pero, además, le está excluido al ente descentralizado regular por medio de ese instrumento elementos de empleo público, como son las reasignaciones o reclasificaciones de puestos, la modificación de clases de puestos, el tope de anualidades, creación de plazas, entre otras, en forma originaria. Es decir, innovando el ordenamiento jurídico. Si el reglamento autónomo incursiona en ese ámbito debe ser con total subordinación a las directrices. Ello repetimos en el tanto en que el empleo público y no sólo lo salarial está sujeto a la potestad de dirección y, fundamentalmente, a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Para que el ente pudiese normar dichos institutos se requeriría que estuviese excluido de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, por una parte y que el Poder Ejecutivo no hubiere ejercido la potestad directiva que le corresponde, por otra parte.” (El subrayado es del original).

           

Asimismo, en nuestro pronunciamiento C-131-99, ratificado en el OJ-245-2003 se manifestó:

 

“El mecanismo salarial –contenido en el "Reglamento Autónomo de Organización y Servicio"- cuya aplicación pretende la funcionaria interesada, fue objeto de serios cuestionamientos.  En efecto, en lo que interesa, en dicho dictamen se expresó que: "Cabe

agregar en esta ocasión aunque no relacionado directamente con el punto en consulta, pero sí como otra muestra evidente del exceso que caracteriza al citado reglamento- lo dispuesto por su artículo 59 inciso b), en cuanto establece como uno de los "objetivos principales" de la valoración de puestos en el IFAM:  "Que los salarios base de los funcionarios del Instituto, serán al menos iguales al promedio que resulte de los que devenguen los empleados homólogos en el Banco Central, Instituto Nacional de Seguros y Banco Nacional de Costa Rica…".  Y luego esta Procuraduría agregó que: "Como puede observarse, allí en vez de crearse la escala salarial que ordenó el legislador a la Junta Directiva del IFAM (artículo 11, inciso ch) de la citada ley N° 4716, que obliga a emitir un estatuto de personal, "…con la correspondiente escala de salarios"), se incorporó un mecanismo de reajuste salarial que había sido impuesto por un laudo arbitral.  Por ello las escalas que por imperativo legal contenía el estatuto que se derogó -artículo 68- ya no aparecen en la normativa sustitutiva de éste (el Reglamento Autónomo), lo cual tiene su explicación en la insistencia de mantener allí la cláusula del laudo que impuso aquella equiparación.  Lo anterior a pesar de que, como de todos es sabido, los laudos arbitrales fueron desautorizados por la Sala Constitucional en su sentencia N° 1696-92 de 15:30 hrs. del 23 de agosto de 1992.   Por consiguiente, la inclusión en el reglamento Autónomo de aquel mecanismo de reajustes salariales se hizo, obviamente, en contra de un criterio jurisprudencial vinculante (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).”

                          

VIII.- EL SALARIO UNICO FIJADO POR LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA PARA ALGUNOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.  LOS DERECHOS ADQUIRIDOS.

 

Aunque no encontramos referencia doctrinaria ni normativa adicional en relación con el denominado “salario único”, sí se encuentra establecido por la Autoridad Presupuestaria como la retribución global asignada a  algunos puestos de ciertos funcionarios públicos.  Esa fijación única se dirige particularmente a remunerar la prestación de servicios de las denominadas clases gerenciales.

 

Esta Procuraduría General, haciendo referencia a las fijaciones salariales especiales hechas por la Autoridad Presupuestaria con obligada observancia, para los funcionarios de los niveles superiores, expresó en el  Dictamen C-281-98:

 

“Lo que ocurre, sin necesidad de mayor análisis, es simplemente que la persona nombrada en el puesto de alto nivel, tiene que pasar ineludiblemente de un sistema salarial  (el  convencional)  a  otro  que,  para  el caso de J.A.P.D.E.V.A., según lo dicho a través del presente estudio, sólo puede ser el establecido por vía de directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria.  Definitivamente, y por una cuestión de principio, en razón de que el salario es la contraprestación del servicio que se preste, si se sirve como funcionario de carrera, se tiene derecho al salario que la normativa convencional reconoce; pero si se pasa al nivel superior, las funciones allí desempeñadas sólo pueden tener como contraprestación la remuneración prevista para ellas en las disposiciones contempladas en el otro sistema salarial. Lo contrario implicaría, por así decirlo, una derogación singular de la convención colectiva, en la medida  que ésta expresamente excluye esos puestos (gerenciales) de su aplicación." (El subrayado no es del original).

 

También  se expresó en el pronunciamiento OJ-245-2003, referido a una situación similar sobre fijación de Salario único, en el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal:

 

"Establecida como ha quedado la imposibilidad de que los funcionarios de alto nivel puedan disfrutar de los beneficios de convenciones colectivas, resta ahora analizar el supuesto donde el cargo pasó a ser desempeñado por un servidor de carrera -cubierto por la convención- a quien se le ascendió.  Al respecto estima esta Procuraduría que la circunstancia de que el funcionario que ocupa uno de esos puestos de jerarquía, recibiera con anterioridad -como servidor regular- los rubros salariales convencionales, en nada podría variar la exclusión existente.  Lo anterior, por la simple razón de que los beneficios salariales que contemple cualquier disposición -ya se trate de ley, reglamento, convención colectiva, directriz gubernamental, etc.- responden a las funciones propias del cargo que se esté desempeñando. Por una cuestión de lógica, y también de justicia, resultaría contrario a derecho el disfrute de unos rubros salariales previstos normativamente para unas labores distintas de las que se estén realizando; ello, independientemente del tipo de remuneración que se estuviera percibiendo en el pasado como contraprestación de funciones atinentes a otros puestos. (…).

 Incluso, con respecto a ese argumento relacionado con la obligada correspondencia entre el salario y el puesto que se desempeñe, la propia Sala Segunda de la Corte desde hace tiempo definió ese punto.   En ese sentido, en su sentencia N° 74 de 14:50 hrs. del 7 de junio de 1989, sostuvo que: "Lleva razón el Juzgado al señalar que no puede obligarse al Estado al pago o reconocimiento de un salario que no es el que corresponde al puesto en el que se encuentra nombrada la persona, puesto que debe existir una relación entre el salario y la plaza ocupada por el trabajador.  Lo contrario, sería indudablemente una extralimitación de los tribunales que atentaría contra la debida correlación que debe existir entre el salario y el puesto de Trabajo."

 Desde luego podría aducirse que las anteriores razones -del todo consistentes para desautorizar el reconocimiento salarial pretendido- no se relacionan directamente con el tema  de los derechos adquiridos que, según se ha expuesto, es el  argumento fundamental que se quiere hacer valer en apoyo de la otra posición.  Sin embargo, ubicándonos ya dentro de ese tema, basta con argumentar en sentido contrario que, como reza el conocido adagio jurídico, no existen derechos adquiridos contra ley.  Lo anterior significa que, para el caso de la Licda. (…), el reconocimiento que por algún tiempo se le hizo del salario correspondiente al puesto de Directora de la Dirección de Desarrollo Municipal -pago que tendrá que justificar quien resulte responsable de su autorización- tan sólo constituyó en una situación de hecho, por lo que jurídicamente  no podría tener implicaciones tan serias, como sería la adquisición de un derecho salarial durante el resto del tiempo en que se mantenga en el desempeño de ese puesto de alto nivel; en otras palabras, que el reconocimiento temporal del otro salario que se dio en la realidad, no podría, dentro del ordenamiento jurídico administrativo que rige la relación de servicio de esa funcionaria, hacer derivar un derecho adquirido a mantener una prestación salarial distinta de la que en derecho corresponde.” (el destacado no es del original).

 

También se puntualizó en ese pronunciamiento que:

 

“Incluso, la propia Sala, en el caso concreto del IFAM, y a raíz de un recurso de amparo donde se pretendía mantener como derecho adquirido ese sistema de reajustes periódicos, fue categórica en sostener lo contrario.  Nos referimos a la resolución N° 670-I-94 de 8:46 hrs. del 23 de diciembre de 1994 donde, en lo que interesa, sostuvo que: "…debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar salarios al costo de vida, ello no es un derecho adquirido ni una situación jurídica consolidada."  Ha de agregarse que la anterior posición de la Sala ya había sido sostenida en su voto N° 3285-92, sobre cuyos alcances se ha dicho que: "solamente es derecho adquirido aquella ventaja que el laudo concedió al servidor, pero solamente en la medida de que la sentencia hubiera surtido efectos a plenitud y no cuando se trate de un mecanismo que surge cada cierto tiempo para producir esa ventaja" (Magistrado Luis Fernando Solano Carrera, "Presentación" Boletín Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 34, marzo de 1996)"

 

Como puede observarse, en el dictamen en mención no sólo se desautorizó -por resultar inconstitucional- la incorporación en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del IFAM de la cláusula salarial del laudo, sino que también se estableció, con base en los propios fallos de la Sala Constitucional, que quienes habían percibido incrementos periódicos derivados del sistema de reajuste allí contenido, no tenían un derecho adquirido que debiera mantenerse a  su favor.

 

IX.- CONCLUSION.

 

Quedando claro que esta Procuraduría no puede sustituir a la administración activa de esa Junta, en la solución de los casos concretos sometidos a consulta, llegamos a las siguientes consideraciones a manera de conclusión sobre el tema, para que sirvan de orientación para la decisión de los cuestionamientos planteados:

 

1.- Tal y como se ha expresado y justificado, la Autoridad Presupuestaria se encuentra plenamente autorizada y legitimada por el ordenamiento jurídico para emitir, dentro de sus competencias legales, directrices relativas –entre otras- a la materia salarial en el Sector Público, por lo que puede dictar actos administrativos –en apego a esas facultades legales- desaprobando acuerdos tomados por las administraciones sujetas a su autoridad o ámbito de aplicación.

 

2.- El cumplimiento, por parte de los destinatarios, de las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria en las referidas circunstancias normativas, significa una obligación legal. “Lo cierto es que al emitir las directrices el Poder Ejecutivo pretende que las instituciones y órganos cubiertos por la Autoridad Presupuestaria adecuen su actuación a lo preceptuado en esas directrices, de manera que puedan alcanzarse los objetivos de la política macroeconómica del Estado.”. (Dictamen C-062-2004).

 

3.- Dentro de sus competencias en materia salarial, la Autoridad Presupuestaria puede válidamente establecer o fijar el denominado “salario único”, para las llamadas clases gerenciales, por lo que no pueden las instituciones públicas disponer a lo interno, mediante la emisión de reglamentos particulares, un ingreso, salario o retribución diferente de la dispuesta por esa Autoridad. De ahí que cualquier disposición reglamentaria o acto administratativo, que disponga fijaciones salariales a lo interno de las instituciones públicas, cede ante la fijación que haga esa Autoridad.

 

4.- El “Reglamento Interno para el reconocimiento de servicios especiales a los funcionarios que asisten a la celebración de los sorteos de Lotería y a la recepción de Excedentes de Loterías”, aprobado por la Junta Directiva de esa institución, mediante Acuerdo IV, Inciso 11) del Acta N° 19-2000, de la Sesión del 23 de mayo de 2000, vigente a partir del 23 de octubre de 2000, únicamente es aplicable, en cuanto al estipendio adicional que reconoce por esas actividades, para aquellos servidores o funcionarios que no tienen asignado un “salario único” por la Autoridad Presupuestaria.  Determinar de quiénes se trata, quedará bajo la exclusiva responsabilidad de esa administración.

 

Como corolario de lo anterior, “Si se llegare a contemplar aspectos de esta índole en un reglamento autónomo, debe quedar claro que esa regulación está subordinada a lo que dispongan las directrices que hayan sido formuladas o que llegaren a formularse en el futuro. Caso contrario, se estaría desconociendo lo dispuesto en el artículo 21 antes transcrito”. (Sentencia Constitucional N° 1822-2000).

 

5.- Particularmente, para el cargo de Gerente General, que tiene asignado “salario único” por la Autoridad Presupuestaria, no le es aplicable ni le cubre, el indicado sobresueldo acordado por la Junta Directiva institucional, pues al igual que a los demás funcionarios que cuentan con la asignación de “salario único”, éste comprende  la retribución de todas las actividades atinentes al cargo, amén de que se trata de funcionarios de la clase gerencial o de los niveles superiores, cuya relación de servicio con la institución no se encuentra sometida a las limitaciones de la jornada de trabajo.

 

Comentario final:

 

                Finalmente, de acuerdo con información obtenida por esta Procuraduría, el consultante ha planteado una demanda ordinaria laboral en contra de la Junta, la cual se tramita bajo el expediente N° 04-001937-0166-LA, del Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José. Tal  decisión, entiende esta Procuraduría, responde precisamente a la sugerencia o remisión a la vía ordinaria laboral que le hiciera la Sala Constitucional en el citado fallo N° 09236-2002, donde declaró sin lugar su recurso de amparo motivado por la negativa al reconocimiento del indicado plus salarial. Lo anterior al haber expresado allí la Sala que: "Por otra p¿arte, en el supuesto de que el recurrente aún así estime que con la actuación del órgano recurrido se la ha ocasionado un daño, en ningún momento lo establecido para esta Sala implica para aquél la imposibilidad de recurrir a la jurisdicción ordinaria con el fin de reclamar la respectiva responsabilidad por funcionamiento normal de la administración..." (el subrayado no es del original).

 

            De usted, con toda consideración,

 

 

Lic. Guillermo Huezo Stancari

Procurador Adjunto

 

 

Ghs.-

 
Copia:  Licda. Marjorie Morera González
Directora Ejecutiva de la Secretaría
Técnica de la Autoridad Presupuestaria
 

OJ-176-2004
 
JUNTA DE PROTECCION SOCIAL DE SAN JOSE.  SALARIO UNICO.  PERSONAL GERENCIAL. SOBRESUELDO RECONOCIDO POR REGLAMENTO. POTESTAD REGLAMENTARIA. CASO CONCRETO. AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES EN MATERIA SALARIAL.
 
 
        Mediante Oficio G. 742-2002, de 22 de abril de 2002, y ratificada por el G. 1643-2003, de 31 de julio de 2003, reasignada al Lic. Guillermo Huezo Stancari el día 5 de febrero de 2004, se  consultó ante este órgano consultivo, la procedencia jurídica del reconocimiento económico que se otorga a los funcionarios de la Junta, con motivo de la atención de los diversos sorteos,  y de la compra y destrucción de los excedentes de lotería y chances.  En particular, si dicho estipendio lo pueden percibir los funcionarios de la institución que participan en las actividades  descritas. El Procurador Adjunto, Guillermo Huezo Stancari, emitió la Opinión Jurídica OJ-176-2004, de 14 de Diciembre de 2004, en el que, luego de un extenso análisis se concluye: “Quedando claro que esta Procuraduría no puede sustituir a la administración activa de esa Junta, en la solución de los casos concretos sometidos a consulta, llegamos a las siguientes consideraciones a manera de conclusión sobre el tema, para que sirvan de orientación para la decisión de los cuestionamientos planteados:
 
1.- Tal y como se ha expresado y justificado, la Autoridad Presupuestaria se encuentra plenamente autorizada y legitimada por el ordenamiento jurídico para emitir, dentro de sus competencias legales, directrices relativas –entre otras- a la materia salarial en el Sector Público, por lo que puede dictar actos administrativos –en apego a esas facultades legales- desaprobando acuerdos tomados por las administraciones sujetas a su autoridad o ámbito de aplicación.
 
2.- El cumplimiento, por parte de los destinatarios, de las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria en las referidas circunstancias normativas, significa una obligación legal. “Lo cierto es que al emitir las directrices el Poder Ejecutivo pretende que las instituciones y órganos cubiertos por la Autoridad Presupuestaria adecuen su actuación a lo preceptuado en esas directrices, de manera que puedan alcanzarse los objetivos de la política macroeconómica del Estado.”. (Dictamen C-062-2004).
 
3.- Dentro de sus competencias en materia salarial, la Autoridad Presupuestaria puede válidamente establecer o fijar el denominado “salario único”, para las llamadas clases gerenciales, por lo que no pueden las instituciones públicas disponer a lo interno, mediante la emisión de reglamentos particulares, un ingreso, salario o retribución diferente de la dispuesta por esa Autoridad. De ahí que cualquier disposición reglamentaria o acto administrativo, que disponga fijaciones salariales a lo interno de las instituciones públicas, cede ante la fijación que haga esa Autoridad.
 
4.- El “Reglamento Interno para el reconocimiento de servicios especiales a los funcionarios que asisten a la celebración de los sorteos de Lotería y a la recepción de Excedentes de Loterías”, aprobado por la Junta Directiva de esa institución, mediante Acuerdo IV, Inciso 11) del Acta N° 19-2000, de la Sesión del 23 de mayo de 2000, vigente a partir del 23 de octubre de 2000, únicamente es aplicable, en cuanto al estipendio adicional que reconoce por esas actividades, para aquellos servidores o funcionarios que no tienen asignado un “salario único” por la Autoridad Presupuestaria.  Determinar de quiénes se trata, quedará bajo la exclusiva responsabilidad de esa administración.
 
Como corolario de lo anterior, “Si se llegare a contemplar aspectos de esta índole en un reglamento autónomo, debe quedar claro que esa regulación está subordinada a lo que dispongan las directrices que hayan sido formuladas o que llegaren a formularse en el futuro. Caso contrario, se estaría desconociendo lo dispuesto en el artículo 21 antes transcrito”. (Sentencia Constitucional N° 1822-2000).
 
5.- Particularmente, para el cargo de Gerente General, que tiene asignado “salario único” por la Autoridad Presupuestaria, no le es aplicable ni le cubre, el indicado sobresueldo acordado por la Junta Directiva institucional, pues al igual que a los demás funcionarios que cuentan con la asignación de “salario único”, éste comprende  la retribución de todas las actividades atinentes al cargo, amén de que se trata de funcionarios de la clase gerencial o de los niveles superiores, cuya relación de servicio con la institución no se encuentra sometida a las limitaciones de la jornada de trabajo.
 
Comentario final:
 
                Finalmente, de acuerdo con información obtenida por esta Procuraduría, el consultante ha planteado una demanda ordinaria laboral en contra de la Junta, la cual se tramita bajo el expediente N° 04-001937-0166-LA, del Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José. Tal  decisión, entiende esta Procuraduría, responde precisamente a la sugerencia o remisión a la vía ordinaria laboral que le hiciera la Sala Constitucional en el citado fallo N° 09236-2002, donde declaró sin lugar su recurso de amparo motivado por la negativa al reconocimiento del indicado plus salarial. Lo anterior al haber expresado allí la Sala que: "Por otra parte, en el supuesto de que el recurrente aún así estime que con la actuación del órgano recurrido se la ha ocasionado un daño, en ningún momento lo establecido para esta Sala implica para aquél la imposibilidad de recurrir a la jurisdicción ordinaria con el fin de reclamar la respectiva responsabilidad por funcionamiento normal de la administración..." (el subrayado no es del original).”