Dictamen : 373 - del 10/12/2004

C-373-2004
10 de diciembre del 2004


Licenciada
Cinthya Zapata Calvo
Directora Ejecutiva
Comisión Nacional del Consumidor
Ministerio de Economía Industria y Comercio
S. O.

Estimada Licenciada:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° AAC-489-2004, de fecha 29 de julio del 2004, recibido el pasado 3 de agosto, adicionado, a solicitud de esta Procuraduría[1], mediante oficio N° AAC-790-04, de fecha 16 de noviembre del 2004, recibido el día 22, por el cual traslada el Acuerdo, tomado por la Comisión Nacional del Consumidor, en la sesión extraordinaria N° 2004-6-E celebrada el 28 de julio del 2004, dando respuesta en los siguientes términos:

I- ASUNTO PLANTEADO.

Se solicita nuestro criterio técnico jurídico en relación con “la juridicidad de la notificación del acto final junto con la primera intimación según lo establece el artículo 150 inciso 4 de la Ley General de la Administración Pública.”

Adjunta al efecto el criterio legal elaborado por el Área de Apoyo al Consumidor N° AAC-480-04, de fecha 28 de julio del 2004, en el que se concluye lo siguiente:

“1- Las denuncias gestionadas por la Unidad Técnica de Apoyo en un momento determinado se informan de los principios que tutelan el procedimiento administrativo ordinario o sumario contemplado en la Ley General de la Administración Pública.

2- La Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor le otorga a la Comisión Nacional del Consumidor potestades y también prevé la imposición de sanciones (de una a cuarenta salarios base) dependiendo del tipo de infracción (artículos 53 y 57)

3- En aplicación del principio de economía procedimental que informa el procedimiento administrativo, el proceder de conformidad con lo dispuesto por el inciso 4 del numeral 150 de la LGAP es jurídicamente viable y consecuente con lo propugnado por el principio de ejecutoriedad administrativa y la garantía del debido proceso en el procedimiento administrativo tramitado en sede administrativa.”

II- FONDO DEL ASUNTO.

De conformidad con el principio de legalidad - contenido en los numerales 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública-, la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico, por ende sólo está facultada para realizar aquellos actos que le estén expresamente permitidos en el mismo, y sus funcionarios no pueden arrogarse facultades que la Ley no les concede.

Sobre el particular, en el dictamen N° C-128-2002 de 24 de mayo del 2002, se comentó lo siguiente:

"Debemos recordar que, en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado; está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas de antemano, para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone. ‘En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado.’ (Véase el Voto Nº440-98 de la Sala Constitucional.)

El Estado de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. ‘En efecto, cualesquiera que sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que se trata es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus representantes.’ (HAURIOU, André Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona-España, 1970, página 191). Desde esta perspectiva, y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado sólo puede actuar a través del Derecho, ya que una actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta a ser anulada por las autoridades competentes.

A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).

El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior, el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones que afecten las libertades fundamentales de la persona. El principio de legalidad constituye un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él, el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica, el principio de legalidad es una garantía para el administrado, ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien, sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al ejercicio razonable y donde exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos, ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, ‘…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado -; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto.’ (Véase el voto N° 440-98 de la Sala Constitucional).

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo siguiente:

‘Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; O sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘ principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.’

En síntesis, el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático. Ergo, ningún ente ni órgano, que conforma la Administración Pública, puede actuar si no existe una norma del ordenamiento jurídico que lo habilite." (En igual sentido el dictamen N° C-178-2002 08 de julio del 2002. Véase también los dictámenes números C-126-2003 y C-132-2003 del 9 y 15 de mayo, respectivamente, ambos del 2003 y el C-034-2004 del 28 de enero del 2004).

De lo expuesto se colige, que toda actividad de la Administración (tanto en su organización como en su funcionamiento) debe estar fundamentada en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados.

Bajo ese contexto, la Comisión Nacional del Consumidor en tanto órgano con desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Economía, Industria y Comercio[2], debe actuar sujeto a lo que estipula el ordenamiento jurídico. En ese sentido, la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, N° 7472 del 20 de diciembre de 1994, regula en su numeral 71[3], que ante lo no previsto en esa ley se aplicará supletoriamente la Ley General de la Administración Pública.

Señalado lo anterior, y con miras a responder adecuadamente el punto central que en esta consulta se nos plantea, es de rigor transcribir – en lo que interesa- lo que estipula el artículo 150 de la Ley General de la Administración Pública, a saber:

“Artículo 150.-

1. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto principal, so pena de responsabilidad.

2. Deberá hacerse preceder de dos intimaciones consecutivas, salvo caso de urgencia.

3. Las intimaciones contendrán un requerimiento de cumplir, una clara definición y conminación del medio coercitivo aplicable que no podrá ser más de uno, y un plazo prudencial para cumplir.

4. Las intimaciones podrán disponerse con el acto principal o separadamente. (…).”

Refiriéndose a la norma supratranscrita esta Procuraduría ha comentado:

“La adecuada notificación del acto final y la realización de las intimaciones, son indispensables a efecto de comprobar el cumplimiento del debido proceso, amén del procedimiento administrativo previo; todos requisitos esenciales debido a que nuestros Tribunales los valoran dentro del proceso ejecutivo. A manera de ejemplo, puede citarse la siguiente resolución:

"III.- Que el artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública otorga a la Administración, la facultad de ejecutar por sí, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado. No obstante esa disposición, y en razón de que el acto final puede causar perjuicio grave al administrado para la mayoría de este órgano es necesario que se lleve a cabo lo que en doctrina se conoce como el debido proceso y que a nuestro entender, es el establecido en los artículos 308 y siguientes de ese cuerpo normativo –procedimiento ordinario–, para luego del acto final hacer uso de los medios coercitivos que brinda la ley y para el caso de autos, resulta ser el inciso a) del artículo 149, como medio de ejecución administrativa, sobre el patrimonio del administrado cuando se trate de un crédito líquido de la Administración. Este artículo preceptúa, que el título ejecutivo lo constituye la certificación del acto constitutivo del crédito expedido por el órgano competente.

(…)

V.- Que de lo expuesto en los acápites precedentes se determina que luego de la culminación del procedimiento ordinario, y, antes de la emisión del título ejecutivo, es requisito indispensable hacer las intimaciones al obligado para la satisfacción de lo debido y es del caso que en el sub examine, no consta que se hayan realizado y tampoco se demostró la urgencia del cobro como para obviarlas, única circunstancia permitida para hacer caso omiso a lo ahí dispuesto. Así las cosas, para la mayoría de este Tribunal, el documento base de la acción no es hábil para el cobro que se intenta en la vía sumaria, al no cumplir a cabalidad, con las exigencias del ordenamiento y en esa inteligencia, el fallo del a quo que declara la falta de ejecutividad, merece la aprobación. (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda, No.289-92 de las 9:15 horas del 31 de marzo de 1992)

En ese mismo sentido, se ha señalado:

"Por su parte el artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública, establece las formas de hacer cumplir un acto administrativo, válido y eficaz, entre ellas la ejecución forzada mediante apremio cuando se trate de un crédito líquido de la Administración, con aplicación de las normas pertinente del Código de Procedimientos Civiles sobre embargo y remate, con la posibilidad de que el título ejecutivo pueda ser una certificación del acto constitutivo del crédito expedida por el órgano competente para ordenar la ejecución, disposición que se enlaza con el numeral 150 ibídem, que exige que la ejecución debe hacerse preceder de dos intimaciones consecutivas en las que se exhorte al administrado a cumplir, en un plazo razonable. Ninguno de esos pasos consta en el expediente que se hayan cumplido, no se dio inicio al procedimiento de la Ley General de la Administración Pública, ni se cumplieron ninguno de los requisitos señalados y ese es un motivo adicional al ya expuesto –remate con fundamento en una resolución errada–, para estimar que la subasta del vehículo del accionado fue un acto administrativo absolutamente nulo en que se inobservaron las reglas más elementales del debido proceso, causantes de indefensión al administrado." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, resolución Nº 91-97 de 10 de abril de 1997).” (Dictamen N° C- 207-2002 del 19 de agosto del 2002 reiterado en el dictamen N° C-241-2002 del 18 de setiembre de 2002). (El destacado en negrita es del original).

De esta manera, previo a que la Comisión Nacional del Consumidor proceda a ejecutar un determinado acto principal o final (principio de ejecutoriedad – artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública -) debe notificarle al sujeto o sujetos interesados sobre dicho acto y, además de esto, debe realizar dos intimaciones consecutivas, previas a la ejecución en la vía administrativa o de acudir a la vía judicial, que exhorten al administrado a cumplir en un plazo prudencial.

Por su parte, el inciso 4 del artículo 150 es diáfano en disponer que las intimaciones se pueden efectuar tanto con el acto principal como separadamente. Por consiguiente, de conformidad con el principio de legalidad así como de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, lógica, justicia y conveniencia que determinan el accionar administrativo, así como del principio de informalidad o pro actione que “obliga al interprete a buscar la interpretación más favorable al derecho de acción”[4] la Administración se encuentra autorizada para disponer la primera intimación junto con la comunicación del acto principal o final.

En ese sentido, este Órgano Consultivo considera que es notorio el sentido y claridad del texto en mención, y siendo así, no es dable forzar sus alcances buscando interpretar otra cosa. Al efecto, valga citar un principio general básico de interpretación que señala que: "Cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234.)

En apoyo de lo que antecede, a tenor de los artículos 225 párrafo primero y 269 de la Ley General de la Administración Pública la actuación administrativa debe realizarse con apego a las normas de economía, simplicidad, celeridad y eficiencia, de ahí que la realización de la primera intimación junto con la comunicación del acto final está además justificada en el tanto es un medio para agilizar la culminación del procedimiento y que respeta la juricidad y la defensa del administrado al cumplirse con el principio de comunicación de los actos y, en particular, de la notificación. Al respecto, este Organo Superior Consultivo de la Administración ha indicado:

“Es claro que con el informalismo del procedimiento se pretende que no existan –precisamente- rigurosidades formales que tiendan a entorpecer, suspender o paralizar el procedimiento. Para cumplir con este propósito, se imponen reglas de celeridad y simplicidad, las cuales tienden a evitar los trámites lentos, costosos y complejos que impidan el desenvolvimiento del procedimiento administrativo, por lo que el trámite del expediente debe hacerse de manera rápida y simple, respetando siempre la juridicidad y la defensa del administrado. Tales afirmaciones reciben apoyo en los supratranscritos artículos 225 párrafo 1° y 269 de la Ley General de la Administración Pública, y en la opinión de la doctrina que ha señalado que "el principio de eficiencia en la actuación administrativa tiene como objeto inmediato hacer más eficiente la actuación administrativa y la participación de los administrados." (Dictamen N° C-062-2000 del 31 de marzo del 2000).

En concordancia con lo anterior, a nivel de doctrina se ha colegido que:

“Todo procedimiento debe ser cauce rápido, ágil y flexible de actuación de las Administraciones Públicas”. (ESCUSOL BARRA Eladio y RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ Jorge, Derecho Procesal Administrativo: procedimiento administrativo y proceso ante los tribunales contencioso administrativos, Madrid, Tecnos, 1995, pág. 105.)

III- CONCLUSION.

Con fundamento en las consideraciones realizadas, es jurídicamente viable la posibilidad de realizar la notificación del acto principal o final junto con la primera intimación de ley al administrado.

De la Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional del Consumidor, deferentemente suscribe,

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy
Procuradora Adjunta

ACACHA/Sylvia A.

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1 Mediante oficios números ADPB-1769-2004 del 10 de setiembre y el ADPB-2615-2004 del 12 de noviembre, ambos del año en curso.

2 Según lo estipula el numeral 47 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (Así modificada su numeración por el artículo 80 de la ley N° 8343 de 27 de diciembre del 2002, Ley de Contingencia Fiscal, que lo pasó del 44 al 47).

3 “ARTÍCULO 71.- Supletoriedad de la Ley General de la Administración Pública.

Para lo imprevisto en esta ley, regirá, supletoriamente, la Ley General de la Administración Pública.” (Así modificada su numeración por el artículo 80 de la ley N° 8343 de 27 de diciembre del 2002, Ley de Contingencia Fiscal, que lo pasó del 68 al 71).

4 Dictamen N° C-342-2004 al 18 de noviembre del 2004.