Opinión Jurídica : 164 - del 01/12/2004

OJ-164-2004

1 de diciembre de 2004

Señor

José Pablo Camacho Fallas

Arquitecto

Municipalidad de San Pablo

S. D.

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número I.M-043-04 de fecha 27 de agosto del año en curso, mediante el cual se consulta nuestro criterio respecto a la interpretación del artículo III.3.6.3 del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones.

De conformidad con el artículo 4° de nuestra ley orgánica (número 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), "los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente". En el caso de las municipalidades, la solicitud de dictamen debe hacerse con fundamento en un acuerdo del concejo municipal que disponga de forma precisa los términos de la consulta, pues a éste órgano le corresponde decidir acerca de la conveniencia y alcances de la misma.

Ahora bien, de la documentación recibida por este despacho el pasado 13 de setiembre, se desprende que la solicitud de dictamen no cuenta con la aprobación del órgano de gobierno, sino que la misma está suscrita por Usted en su condición de arquitecto municipal. Aún más, de la lectura de su oficio se desprende que existen discrepancias a lo interno de la municipalidad de San Pablo respecto a la facultad que tiene el gobierno local de solicitar contribuciones especiales al amparo de lo que dispone dicho reglamento. Concretamente se nos indica:

"el hecho que en el artículo se lea ´Indicarse claramente en los planos según su uso´no indica ni autoriza que se deba solicitar dinero o materiales para mejoras comunales, para cumplir con lo estipulado en el mencionado artículo. Caso contrario se describe en la Sección Tercera, Capítulo Cuarto Contribuciones Especiales en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana: ´Se autoriza a las Municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas…´. Por lo anterior las Municipalidades están autorizadas a recibir y no a exigir o a pedir, pero creo pertinente que la municipalidad pueda solicitar de forma voluntaria ayudas en materiales o mano de obra para obras en la comunidad o mejoras urbanas, pero no condicionar el permiso de construcción al cumplimiento de la solicitud económica o en materiales que según el Concejo Municipal por recomendación de Comisión de Obras los autoriza el artículo III.3.6.3." (El resaltado es del original).

Lo anterior impide a este despacho emitir un dictamen con carácter vinculante, pues tal y como se indicó líneas atrás, en este caso se incumple con las disposiciones del artículo 4 de nuestra ley orgánica. No obstante, a manera de colaboración con el departamento a su cargo, se hacen las siguientes observaciones:

El reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones aprobado por la junta directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en la sesión número 3391 celebrada el 13 de diciembre de 1982, no autoriza a las municipalidades a imponer el pago de contribuciones especiales. Por el contrario, el artículo III.3.6.3 lo que regula es la cesión de áreas públicas para ser destinadas a los servicios comunales, cumpliendo con ello uno de los propósitos del reglamento, cual es "el de valorar dichas áreas y exigir una dotación en relación con las necesidades reales para una población creciente cuyos servicios no son previstos" (Véase exposición de motivos del reglamento).

El ejercicio de la competencia municipal para aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como para proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales, se da con fundamento en lo que disponen los artículos 169 y 170 de la constitución política. En ese sentido, el código municipal (ley número 7794 del 30 de abril de 1998), establece en lo que interesa:

"Artículo 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

(…)

(…)

(…)

Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, y proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.

(…)

Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo:

(…)

Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

(…)

Artículo 77.- Dentro de los tributos municipales podrán establecerse contribuciones especiales, cuando se realicen obras que se presten a ello y que mantengan una relación apropiada con el beneficio producido. Estas contribuciones estarán a cargo de los propietarios o poseedores del inmueble beneficiado y se fijarán respecto de los principios constitucionales que rigen la materia.

Artículo 78.- La municipalidad podrá aceptar el pago de las contribuciones por el arreglo o mantenimiento de los caminos vecinales, mediante la contraprestación de servicios personales u otro tipo de aportes.

Las obras de mantenimiento de los caminos vecinales podrán ser realizadas directamente por los interesados, previa autorización de la municipalidad y con sujeción a las condiciones que ella indique. La municipalidad fijará el porcentaje del monto de inversión autorizado a cada propietario, beneficiado o interesado.

La municipalidad autorizará la compensación de estas contribuciones con otras correspondientes al mismo concepto."

Retomando el tema de su consulta, conviene tener clara la definición y naturaleza jurídica de las contribuciones especiales. Al respecto ha dicho la doctrina:

"se concibe como un método para cubrir los costes de determinadas actividades de los entes públicos, que si bien producen un beneficio general y, por lo tanto, un coste indivisible, al propio tiempo ofrecen una ventaja mayor a determinadas personas, entre las que es posible repartir una parte del coste. (…) no estamos en presencia de un precio de mercado ni de un pago voluntario, sino de una exacción coactiva de un ente público dotado de poder para establecerla (…) Jurídicamente, es indudable que el perfil de la contribución especial no puede ser otro que el de la obligación tributaria, con lo que quiere significarse que, como el impuesto y la tasa, es un tributo y, consecuentemente, le son de aplicación los principios de constitucionales que informan toda la materia tributaria. Pero inmediatamente ha de señalarse que se distingue de los otros tributos (impuesto y tasa) precisamente por la estructura de su hecho imponible, ya que este ha de consistir en la obtención de una beneficio o incremento de valor de sus bienes consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. En ese sentido, se diferencia del impuesto, cuyo producto se destina a la financiación de servicio generales o necesidades públicas genéricas, sin que se haga alusión a posibles beneficiarios indirectos o directos concretos. Y de la tasa, en que la actividad administrativa productora del beneficio o del aumento de valor de no se dirige inmediatamente al beneficiario, sino a la colectividad, aunque repercuta a su favor. Nos encontramos, en el caso de la contribución especial, ante una especie del género tributo, intermedia entre tasa e impuesto.". (Sainz de Bujanda, Fernando. Lecciones de Derecho Financiero. Décima Edición. Servicio de Publicaciones, Facultad de Derecho, Universidad Complutense de Madrid. 1993. Pp. 190 y 191.).

De acuerdo a la normativa citada, los gobiernos locales están autorizados para fijar contribuciones especiales, incluidas aquellas relacionadas con obras o mejoras urbanas, que contempla el artículo 70 de la ley de planificación urbana (número 4240 de 15 de noviembre de 1968).

Atentamente,

Julio Jurado Fernández Gloria Solano Martínez
Procurador Administrativo Abogada de Procuraduría

JJF/GSM/pcm