Dictamen : 354 - del 25/11/2004

Estimada señora:

        Me refiero, con la aprobación de la Procuradora General, a su atento oficio N° STAP-1673-2004 de 20 de octubre último, por medio del cual consulta respecto de la sujeción del Instituto Nacional de Seguros a las directrices de política presupuestaria formuladas por la Autoridad Presupuestaria, particularmente en lo que se refiere a inversiones financieras.

        Señala Ud. que el INS considera que los recursos que utiliza para efectuar inversiones en títulos valores no son recursos propios, ya que los capta de terceros. Por lo que estima que están fuera del ámbito de aplicación de tales directrices. Por su parte, la Secretaría Técnica estima que la captación de recursos del público mediante la comercialización de contratos de seguros, implica una actividad de intermediación financiera. Por lo que los recursos ingresan al patrimonio de la entidad aseguradora que dispone de ellos como propios. De allí que tales recursos financieros ostentan la naturaleza de fondos públicos.

        Adjunta Ud. el criterio de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica, oficio N° AJ-516-2004 de misma fecha. En dicho oficio, la Asesoría sostiene que la actividad ordinaria del INS es la comercialización de contratos de seguros que ofrece a terceros, servicio mediante el cual le cobra al asegurado una cantidad, llamada prima, a cambio de una compensación determinada en caso de que ocurra el riesgo para el cual ha contratado un seguro. Una parte de los recursos que capta del público los destina a la constitución de reservas técnicas, las cuales coloca en instrumentos del Sector Público mediante inversiones de títulos valores, siguiendo las directrices elaboradas por la Autoridad Presupuestaria. Se considera que se trata de recursos financieros que tienen una afectación especial, ordenada por el legislador por lo que no pueden ser destinados a fines y operaciones distintas de las estipuladas en la ley. Agrega que el INS realiza una actividad de intermediación financiera, porque obtiene recursos por parte de quien está dispuesto a suscribir el contrato de seguros, con el fin de que ante el acaecimiento del riesgo contemplado en éste, el asegurador le indemnice por los daños y pérdidas sufridas. Los recursos ingresan en el patrimonio de la entidad aseguradora, transfiriéndole el tercero su titularidad al INS, quien dispone de ellos como propios. Los recursos del INS son públicos, por lo que están sometidos al régimen jurídico establecido en la Ley N° 8131. El INS se encuentra bajo la potestad de dirección otorgada al Poder Ejecutivo en materia de gobierno, por lo que está sujeto a los lineamientos y directrices emitidas por el Poder Ejecutivo. La sujeción a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria, incluyendo las de inversión, proviene de su carácter de entidad pública, el cual implica la naturaleza pública de los fondos que ingresan a su patrimonio. Respecto de la reservas técnicas, se estima que las inversiones deben ajustarse a las directrices gubernamentales dirigidas a brindar a las instituciones públicas condiciones de seguridad, rentabilidad y liquidez óptima.

        Mediante oficio N° ADPb-2534-2004 de 5 de noviembre siguiente, esta Procuraduría concedió audiencia al Instituto Nacional de Seguros para que se pronunciara sobre el objeto de la consulta.

        En oficio N° G-1668-2004 de 12 de octubre (sic), recibido el 12 de noviembre, ambas fechas del presente año, la Gerencia del Instituto Nacional de Seguros se refiere a la consulta, señalando que desde hace bastantes años, el Instituto ha expuesto ante el Ministerio de Hacienda y la Autoridad Presupuestaria que las directrices sobre inversiones afectan directa y sensiblemente la rentabilidad y liquidez de las reservas técnicas que la Institución administra. Señala que las reservas tienen un rol preponderante porque el seguro tiene dos características financieras importantes: el riesgo es asumido por el asegurador mediante un pago adelantado estrictamente de contado y el asegurador asume el compromiso de cubrir un evento futuro. La contraprestación por la prima pagada se da en una fecha posterior al pago de la prima, lo que tiene como consecuencia que las compañías de seguro se convierten en depositarias temporales de grandes sumas de dinero para hacer frente a eventos o compromisos futuros. Las leyes en materia de seguro establecen regulaciones sobre las inversiones y conformación del portafolio de las empresas de seguro, con sanciones severas para el incumplimiento. En el caso del Instituto Nacional de Seguros, la ley le impone crear reservas técnicas, pero además, no se pueden desconocer las normas de la ciencia y de la técnica atinentes a esta materia. Agrega que las reservas técnicas tienen un destino definido: atender las obligaciones directas con los asegurados y reaseguradoras, prever desviaciones de la siniestralidad en los seguros, eventos catastróficos, situaciones de contingencia y mejoras en otros regímenes. Las reservas técnicas son pasivos de la Institución, se definen y constituyen una necesidad ineludible de toda empresa de seguros. Añade que tanto la Ley de Monopolios del Instituto Nacional de Seguros como la Ley de Monopolio de Reaseguros establecen la obligatoriedad de invertir las reservas técnicas en las mejores condiciones de rentabilidad y liquidez. Asimismo, el Código de Trabajo, en su artículo 205, dispone cómo se establece la reserva del Seguro sobre Riesgos de Trabajo. La Contraloría General ha observado al INS la obligación de invertir sus reservas en operaciones rentables, seguras y de fácil liquidez, así como que el Instituto debe obtener el mejor resultado de sus reservas técnicas, invirtiéndolas en operaciones que ofrezcan las mejores condiciones de rentabilidad y liquidez. Para lo cual cita dictámenes de la Asesoría Jurídica. Asimismo, hace referencia a la resolución N° 12019-2002 de la Sala Constitucional. Concluye haciendo referencia a la solicitud para que Hacienda lo excluya de la aplicación de las directrices en materia de inversiones o que al menos se autorice una flexibilización de las mismas, posición que reiteran en tanto considera que las directrices violentan las leyes específicas que establecen reglas concretas sobre la inversión de sus reservas técnicas e interfieren en la competencia concreta del ente, impidiéndole el cumplimiento de los fines que la ley le impone, lesionando su autonomía. Remite copia de oficios remitidos al Ministerio de Hacienda en orden a la citada exclusión.

        Conforme las disposiciones que rigen la administración de los seguros, el Instituto Nacional de Seguros debe formar reservas con sus fondos. Dichas reservas tienen un destino específico que no puede ser alterado por la emisión de directrices sobre las inversiones.

        A efecto de que la entidad aseguradora pueda cumplir con las obligaciones que asume frente al asegurado, las diversas legislaciones prevén la constitución de reservas.

        Las reservas son provisiones constituidas por las compañías aseguradoras para atender las obligaciones contraídas con sus asegurados. Con ellas se constituye un fondo especial que permitirá atender gastos que se produzcan en el ejercicio contable. Con las reservas se aumenta la capacidad económica de la empresa y se pueden realizar determinadas inversiones. Empero, su objetivo fundamental es el cumplimiento de las obligaciones que derivan de los contratos de seguro.

        El artículo 7 de la Ley de Monopolio claramente dispone que la garantía de las operaciones de seguro está constituida por el capital del Instituto y sus reservas.

        Las reservas se constituyen en el principal recurso con que cuentan las aseguradoras para hacer frente a los reclamos que hagan los asegurados. La constitución de reservas permite compensar en el tiempo, las dificultades de las compañías de seguros por circunstancias imprevisibles o para el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del giro empresarial. Corresponde al legislador o en su defecto, a la entidad reguladora y supervisadora establecer el procedimiento y recursos de constitución, su saldo máximo y las condiciones bajo las cuales pueden utilizarse las reservas.

        Nuestra ley no es una excepción. Tanto la Ley de creación del Monopolio como la Ley de Reaseguros prevén la constitución de reservas. Dispone el artículo 21 de la Ley de Monopolio de Seguros y del Instituto Nacional de Seguros, N° 12 de 30 de octubre de 1924:

        Por su parte, la Ley de Administración del Monopolio de Reaseguros, N° 6082 de 30 de agosto de 1977, dispone:

        Asimismo, el segundo párrafo del artículo 205 del Código de Trabajo establece las reservas para los seguros sobre Riesgos de Trabajo:

        Estas reservas se constituyen con los recursos de la Institución, por ende son fondos públicos. Es de advertir que la circunstancia de que las reservas se constituyan con el producto de las primas de seguro no descarta la condición de fondos públicos. La prima del seguro es la suma que ha de pagar el asegurado al asegurador, según se establezca en la póliza o en el contrato. Dicha prima es un elemento esencial del contrato de seguro. Es la contraprestación por el aseguramiento del riesgo. La prima debe ser pagada al asegurador, momento a partir de cual pasa a ser parte del patrimonio de éste.

        Cabe recordar que si la prima de un seguro es el aporte económico del asegurado como contraprestación por la cobertura de riesgo ofrecida por la aseguradora, ese aporte es propiedad de la entidad aseguradora, aun cuando tenga un fin determinado. De lo contrario no podría hablarse de contraprestación. El INS no es "depositario" de fondos de terceros: es titular de fondos para un fin determinado.

        La definición misma de seguro nos revela que las primas devengadas son recursos propios del asegurador. Ello en el tanto el seguro es una operación en virtud de la cual una parte (el asegurado) se hace acreedor, mediante el pago de una remuneración (la prima), de una prestación que habrá de satisfacerle la otra parte (el asegurador) en caso de que se produzca un siniestro. El pago no se hace como depósito, sino como contraprestación por el servicio que podrá recibirse. Por eso mismo, el principio es que la falta de pago de cualquier prima el día de vencimiento, da por terminado el contrato, sin deber de devolver las sumas anteriormente recibidas (artículo 12 de la Ley de Seguros).

        Por demás, los recursos del INS provienen de esas primas y es con el producto de ellas y de las inversiones que se realizan que se ejecutan los gastos de la Institución. Es decir, los recursos que recibe el INS como contraprestación de sus servicios financian tanto las reservas como los gastos operativos de la Entidad e incluso su actividad financiera (préstamos para distintos bienes).

        La circunstancia de que las reservas técnicas sean contabilizadas como pasivos no puede conducir a considerar que se trate de fondos particulares. La inscripción como pasivo deriva de su origen, sea que se constituyen con los recursos del Ente asegurador para afrontar compromisos derivados de las pólizas, en razón de su vigencia o de la cobertura de la prima. En todo caso, el pago se hará efectivo solo bajo el supuesto de que suceda el siniestro o evento que se asegura. Eventualmente, particularmente en el seguro de bienes, esa obligación podría no realizarse porque depende de un hecho futuro e incierto, como lo son el siniestro y el acaecimientos de daños y pérdidas respecto del bien asegurado.

        Lo que sí es cierto es que las reservas están en función de la actividad del asegurador y, particularmente, del cumplimiento de sus obligaciones para con el asegurado.

        Es por el carácter de fondo público que se discute si las inversiones sobre reservas deben sujetarse a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria.

        La actividad del Instituto Nacional de Seguros es propia de una empresa de seguros. Empero, el legislador no sólo ha consagrado el monopolio en la materia sino que ha organizado la entidad encargada de su administración bajo una forma de Derecho Público: la institución autónoma:

        En consecuencia, el INS es una empresa pública bajo forma de Derecho Público. No existe duda, entonces, de que se trata de un ente público.

        De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, los recursos propios del Instituto son fondos públicos. Simplemente, son fondos públicos los valores, recursos, bienes y demás derechos que corresponden a un ente público. Por ende, integran la Hacienda Pública (artículo 8 de dicha Ley).

        Se discute si a las inversiones de las reservas formadas por el INS les resultan aplicables las directrices de la Autoridad Presupuestaria. La competencia de la Autoridad es definida en los artículos 21 y 23 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos respecto del artículo 1 de dicha Ley. El artículo 21 dispone la competencia de la Autoridad Presupuestaria respecto de los órganos comprendidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1:

        Precisamente, el inciso c) se refiere a la Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado. El Instituto Nacional de Seguros es una empresa pública y por lo tanto se ubica dentro del inciso c) del artículo 1. Por demás, dada su forma de organización y algunas competencias, tradicionalmente se le considera Administración Pública Descentralizada. Al ubicarse dentro de ese inciso c), se sigue como lógica consecuencia que el Instituto Nacional de Seguros está sujeto a las directrices que formula la Autoridad Presupuestaria. Máxime que ni en la Ley de la Administración Financiera ni en las disposiciones que rigen al Ente asegurador se contempla una norma que expresamente excepcione tal aplicación de las directrices.

        Ahora bien, sostiene el INS la necesidad de no aplicar las directrices o, en su caso, flexibilizarlas, en razón de que la ley le impone que las reservas sean invertidas en operaciones rentables, seguras y de fácil liquidez.

        Estima la Procuraduría que la disposición que sujeta al INS a las directrices de la Autoridad Presupuestaria no tiene como efecto el modificar y mucho menos derogar lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley del Monopolio de Seguros y 5 de la Ley de Reaseguros. Por consiguiente, el INS debe invertir sus recursos, particularmente las reservas, en las mejores condiciones de rentabilidad y liquidez. El problema es que el cumplimiento de esa obligación debe hacerse dentro de las directrices formuladas. Lo cual implica, como un elemento necesario de razonabilidad, que la Autoridad Presupuestaria al formular directrices dirigidas a las inversiones sobre las reservas contemple el imperativo legal. Por consiguiente, que las directrices partan de la necesidad del INS de asegurar la rentabilidad y liquidez que la inversión de las reservas requiere. Caso contrario, tanto la Autoridad como el Instituto incurrirían en un incumplimiento de lo dispuesto en las normas sobre reservas de seguros. Disposiciones que, por demás, responden a criterios técnicos en materia de seguros.

        Por otra parte, el INS transcribe parcialmente la resolución N° 12019-2002 de la Sala Constitucional, relativa precisamente a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Pareciera que esa transcripción tiene como objeto cuestionar la procedencia de las directrices emitidas por el Organo Colegiado partiendo de que "interfieren en la competencia concreta del ente, impidiéndole el cumplimiento de los fines que la ley impuso, lesionando con ello su autonomía". En dicha resolución, la Sala Constitucional señala una vez más, que "el Ejecutivo no puede interferir en ese núcleo de competencia concreta del ente, es decir, no puede obstaculizar su ámbito singular de actuación, ni variar ni impedirle el cumplimiento de los fines que la ley le impuso…". Y es claro que una directriz que expresa o implícitamente tuviere ese efecto lesionaría tanto la potestad legislativa que corresponde a la Asamblea Legislativa como la autonomía del ente autónomo.

        La Procuraduría se ha referido a este punto en varios pronunciamientos. Siguiendo la jurisprudencia constitucional, se ha señalado que las directrices que impidan la concreción de los fines garantizados por la autonomía, es dudosamente constitucional. Así, por ejemplo, en el dictamen N° C-317-2001 de 19 de noviembre de 2001, dirigido al Patronato Nacional de la Infancia, se señaló que a pesar de la sujeción a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria, el ente autónomo conserva una garantía que actúa como un contenido esencial que no puede ser desconocido ni por el Legislador al regular la potestad de dirección, ni por el Poder Ejecutivo al ejercitar esa potestad dictando las directrices. La directriz no puede impedir al ente la satisfacción del fin público para el cual fue creado. Ello por cuanto la garantía de la autonomía comprende la posibilidad de ejecutar las tareas asignadas por la ley y dar cumplimiento a las obligaciones legales, Concluyéndose que:

        Asimismo, en el dictamen C-346-2003 de 4 de noviembre de 2003, citado por la Asesoría Jurídica de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, se indicó:

        En igual forma, debe concluirse que las directrices que impidan al Instituto Nacional de Seguros cumplir con los fines asignados por el ordenamiento y, particularmente, contar con las reservas necesarias para hacer frente a las obligaciones derivadas de los contratos de seguros, lesionarían la autonomía administrativa de ese ente y, por ende, serían dudosamente constitucionales. Un debilitamiento del sistema de reservas derivado de su inversión en condiciones contrarias a lo dispuesto por las leyes en materia de seguro afectaría el cumplimiento de los fines del Instituto. Es de advertir, sin embargo, que no le corresponde a la Procuraduría establecer si la regulación de las inversiones presente en las directrices impide al INS invertir sus reservas en las mejores condiciones de rentabilidad y liquidez.

CONCLUSION:

        Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Los recursos con que el Instituto Nacional de Seguros constituye las distintas reservas que el legislador dispone son fondos públicos y como tales están sujetos al régimen correspondiente.

2-. En virtud de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos en relación con el 1° de dicha Ley, el Instituto Nacional de Seguros está sujeto a las directrices que formule la Autoridad Presupuestaria en materia de inversión.

3-. Esa sujeción abarca las inversiones que se realicen con las reservas constituidas legalmente.

4-. No obstante, en la medida en que el legislador determinó que la inversión de esas reservas debía realizarse en las mejores condiciones de rentabilidad y liquidez, las directrices deben propiciar que las reservas sean invertidas en tales condiciones. De lo contrario se violentaría lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley de Monopolio, 5 de la Ley de Reaseguros y 205 del Código de Trabajo.

5-. En igual forma, en la medida en que la directriz impida al INS el logro de los fines que justifican su existencia legal y en particular los referidos a los sistemas de reservas, la directriz será dudosamente  constitucional, por violación a la autonomía administrativa, al principio de legalidad y a la potestad legislativa.

        De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc

Copia: Lic. Luis Javier Guier Alfaro

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Seguros

C-354-2004

SEGUROS. RESERVAS DE SEGUROS. PRIMAS DE SEGUROS. FONDOS PUBLIOS. INVERSION. DIRECTRICES AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS.

        Mediante oficio N° C-354-2004 de 25 de noviembre de 2004, la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, da respuesta a la consulta formulada por la Directora Ejecutiva d ela Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, oficio N° STAP-1673-2004 de 20 de octubre anterior, respecto de la sujeción a las directrices por ella formulada de las inversiones con recursos de las reservas de seguro formadas por el Instituto Nacional de Seguros. Se concluye que:

1-.    Los recursos con que el Instituto Nacional de Seguros constituye las distintas reservas que el legislador dispone son fondos públicos y como tales están sujetos al régimen correspondiente.

2-.    En virtud de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos en relación con el 1° de dicha Ley, el Instituto Nacional de Seguros está sujeto a las directrices que formule la Autoridad Presupuestaria en materia de inversión.

3-.    Esa sujeción abarca las inversiones que se realicen con las reservas constituidas legalmente.

4-.    No obstante, en la medida en que el legislador determinó que la inversión de esas reservas debía realizarse en las mejores condiciones de rentabilidad y liquidez, las directrices deben propiciar que las reservas sean invertidas en tales condiciones. De lo contrario se violentaría lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley de Monopolio, 5 de la Ley de Reaseguros y 205 del Código de Trabajo.

5-.    En igual forma, en la medida en que la directriz impida al INS el logro de los fines que justifican su existencia legal y en particular los referidos a los sistemas de reservas, la directriz será dudosamente  constitucional, por violación a la autonomía administrativa, al principio de legalidad y a la potestad legislativa.