Opinión Jurídica : 165 - del 03/12/2004

OJ-165-2004

03 de diciembre del 2004

 

 

Señora

Carmen María Gamboa Herrera

Diputada

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

        Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio de 21 de octubre último, por medio del cual consulta sobre los siguientes aspectos:

"a) ¿Tiene la Asamblea Legislativa competencia para imponer por ley limitaciones a las instituciones autónomas en materia administrativa?

b) ¿Puede la Asamblea Legislativa, vía ordinaria, modificar el presupuesto público de una entidad autónoma, estableciéndole -a esa modificación- un destino específico?

c) ¿En qué consiste el principio de autonomía presupuestaria de las instituciones y cuál es su alcance?".

        La Constitución Política garantiza a las instituciones autónomas su autonomía administrativa. A pesar de que ésta se ejerce conforme a la Ley, existe un núcleo que no puede ser vulnerado por la Asamblea Legislativa. Uno de los límites que se le presentan a la Asamblea Legislativa es, precisamente, el presupuestario.

        De previo a referirnos al fondo de la consulta, procede recordar que la Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa. De ese hecho, el artículo 4º de la Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el criterio jurídico de este Organo, otorgándole la competencia correspondiente. La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente. En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa, sino de una señora Diputada. No obstante, que el Diputado carece de facultad legal para consultar, la Procuraduría ha tenido la deferencia de evacuar las consultas que le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento les asigna. El pronunciamiento que así se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes. Es por lo anterior que el presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes, debiendo considerarse como una opinión consultiva.

A.- EN CUANTO A LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA

        En nuestro sistema, atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el mayor grado de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es competente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de los entes autónomos. En la resolución N° 6345-97 de 9:33 hrs. del 6 de octubre de 1997, la Sala Constitucional señaló que:

"... la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando –y por ende, estableciendo a su vez- medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad....".

        La autonomía administrativa está referida al funcionamiento y organización del ente: su "libertad de actuación concreta", que implica un poder de administrarse con independencia, sujeta al principio de legalidad (Sala Constitucional, resolución N° 495-92 de 15:30 hrs. del 25 de febrero de 1992).

        Del hecho de que la Constitución no lo indica, podría considerarse que la autonomía administrativa no está sujeta a la ley. Empero, puesto que el ámbito de autoadministración lo define la ley, se sigue como lógica consecuencia, que la autonomía administrativa se ejerce conforme a la ley. La resolución N° 3309-94 de 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994 de la Sala Constitucional fija la relación entre la citada autonomía y la ley:

"III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, pues la Constitución establecía: (…).

Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central.

IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones. (artículo 98.5) De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo).

IV.- Si, como se dijo este tipo de entidades operan protegidas del Ejecutivo en el campo administrativo en cuanto a órdenes, no pueden resistir el mandato del legislador. La Asamblea Legislativa si tiene competencia para imponer por ley limitaciones a estas instituciones. Este es el significado de la expresión constitucional "...y están sujetas a la ley en materia de Gobierno..." (art. 188). Si la autonomía opera frente a la administración pública, ¿qué es lo que puede oponerse al ejecutivo? Dicho de otra manera, ¿que competencias no se pueden delegar en la Administración? El tema está claramente desarrollado en los artículos 26, 99, y 100 de la Ley General de Administración Pública que señalan la posibilidad de dictar directrices a ente autárquico, más no de crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a priori, y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión. Opera aquí un símil con el sistema diseñado en materia de libertad de expresión, el que rechaza la censura previa, puesto que es esencial a la autonomía administrativa, que el ente pueda cumplir o incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros y de que los actos guarden su valor y eficacia".

        Ciertamente, el legislador está obligado a atribuir al ente el mínimo de poderes que éste requiere para cumplir su fin legal "con eficacia y eficiencia" (resolución N° 495-92 de cita). Mínimo que implica una libertad de actuación concreta, que permita la administración con independencia dentro del principio de legalidad. Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales y los recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal. Está el legislador, entonces, obligado a dotar al ente de los recursos económicos necesarios para funcionar. Pero también está obligado a darle los instrumentos jurídicos que permitan la gestión y el aprovechamiento de los recursos asignados. Poderes que deben facultar la autoadministración.

        Estos poderes son de principio en relación con un ente descentralizado. No son exclusivos de un ente autónomo. La diferencia entre el ente autónomo y el resto de los entes descentralizados radica, precisamente, en la garantía constitucional de la autonomía. La autonomía se convierte así en una garantía constitucional para estos entes, los que –a diferencia de otros tipos de entes que también ostentan esos poderes- pueden hacerla valer ante el Contralor de Constitucionalidad. Como dice don Eduardo Ortiz,:

"Como se vio (de lo explicado sobre autonomía) toda autoarquía conlleva en la práctica una autonomía limitada a la emanación de reglamentos de organización y de servicio. Es por ello que parte de la doctrina ha entendido que la verdadera autonomía en sentido estricto es la que permite dictar normas relativas a la libertad y a la propiedad, de tipo ejecutivo (de la ley), no cabe duda de que la llamada autonomía administrativa es fundamentalmente autoarquía, con el grado mínimo de capacidad normativa antes explicado. Esta capacidad es un instrumento de administración, más que expresión de una función principal...". Tesis de Derecho Administrativo, I, Editorial Stradtmann, 2002, p. 370.

        Los poderes de administración no pueden ser suprimidos al ente autónomo, so pena de desconstitucionalizar la autonomía. Afirmó la Sala en la resolución antes citada:

"... la legislación no puede restar o disminuir a los entes autónomos aquellas potestades administrativas que les son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad específica. Además, de conformidad con la propia Constitución, la Asamblea Legislativa está imposibilitada para disponer que otros órganos (incluyendo por supuesto al Poder Ejecutivo) o entes, intervengan o afecten la independencia administrativa de la institución autónoma, dentro de lo cual está, como se indicó, la potestad de disponer de sus servidores...". El énfasis no es del original. Criterio que ha reiterado en posteriores resoluciones, entre ellas la N° 919-99 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999.

        Se sigue de lo expuesto que si bien la Asamblea Legislativa puede regular la administración de los entes autónomos, dicha potestad encuentra límites. Al legislar sobre la actividad administrativa, la Asamblea Legislativa debe considerar que:

• No está facultada para restringir los poderes de administración de manera tal que impida u obstaculice el cumplimiento del fin público asignado al ente (resolución N° 495-92 antes citada).

• si bien la ley puede limitar la autonomía administrativa, no puede delegar o habilitar a la Administración Pública para intervenir en la administración interna del ente (sentencia N° 919-99 de 9:15 hrs. de 12 de febrero de 1999). Por consiguiente, la Asamblea está impedida para transferir los poderes de administración del ente a otro órgano o ente.

• Puesto que la Ley debe garantizar al ente el cumplimiento de sus fines, debe también dotarlo de los recursos financieros y patrimoniales necesarios para tal efecto.

• En igual forma, la ley no puede imponer al ente actuaciones que entrañen una violación al ordenamiento constitucional, así como a las normas de Derecho Internacional.

• Debe entenderse, en ese orden de ideas, que la determinación de actuaciones, salvo disposición en contrario, debe sujetarse al ordenamiento que regule la materia (por ejemplo, si se impone una contratación, esta debe realizarse de acuerdo con las normas que regulan la materia, salvo que ese régimen se excepcione).

• Resulta contraria a la autonomía administrativa de los entes, el sujetar su actuación no sólo a órdenes sino también someter a autorización los actos específicos de ejecución de las directrices: "Es inconstitucional pretender que las instituciones autónomas deban someter la eficacia de actuaciones particulares suyas a la condición de tener que obtener autorizaciones del Ejecutivo o de otras dependencias externas, incluyendo la Autoridad Presupuestaria". Sala Constitucional, resolución N° 835-98 de 17:33 hrs. del 10 de febrero de 1998.

• No resultan procedentes, entonces, los controles a priori ni aún respecto de los actos de ejecución de las directrices (resolución N° 6384-2002 de 15:27 hrs. de 26 de junio de 2002).

• La autonomía administrativa es un "valladar jurídico" contra la pretensión de imponer la contratación de funcionarios. Esa autonomía garantiza la potestad de disposición libre de los recursos humanos, materiales y financieros para el cumplimiento de sus cometidos y fines. (Sala Constitucional, resolución N° 9076-2002 de 14:58 hrs. del 18 de setiembre de 2002.

• Está amparada por la autonomía administrativa la facultad de los entes autónomos de reorganizarse administrativamente, modificando los puestos de trabajo según las necesidades de servicio y a efecto de lograr un mejor servicio.

• En consecuencia, el ente debe poder modificar, suprimir y crear plazas (resoluciones de la Sala Constitucional Ns. 9976-99 de 10:12 hrs. de 17 de diciembre de 1999 y 7261-2002 de 11:51 hrs. de 19 de julio de 2002.

• El ente debe poder decidir si presta los servicios públicos de naturaleza no administrativa en forma directa o indirecta.

• Por el contrario, la autonomía administrativa obliga a sujetarse al requisito de la colegiatura cuando los nombramientos deben recaer en profesionales titulados en ámbitos en que el legislador ha previsto la colegiatura obligatoria, ya que "las restricciones que apareja para el Legislador los organismos autónomos, no abarca regulación de los requisitos de idoneidad para desempeñarse en los cargos que requieran de conocimientos en áreas específicas". Sala Constitucional, resolución N° 4570-97 de las 12:51 hrs. del 1º de agosto de 1997.

• El régimen de autonomía administrativa no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal.

        Conforme se desprende de lo anterior, es parte de la autonomía administrativa de los entes autónomos el poder disponer libremente de los recursos humanos, materiales y financieros (criterio reafirmado en la resolución N° 9076-2002 de 14:58 hrs. del 18 de septiembre de 2002). El punto es si dicho criterio constituye un límite al establecimiento de destinos específicos para los recursos de la entidad.

B.- EN CUANTO A LA MATERIA PRESUPUESTARIA

        Se consulta si la Asamblea Legislativa puede, por vía de ley ordinaria, modificar el presupuesto público de una entidad autónoma, estableciendo un destino específico. Asimismo se consulta en orden a la autonomía presupuestaria.

        De previo a referirnos a estos puntos procede recordar que la materia presupuestaria está cubierta por la autonomía de gobierno. Consecuentemente, está sujeta a la Ley. E igual conclusión debe señalarse respecto de la política financiera de un ente: esta es parte de su autonomía política y, por ende, está sometida a la ley. Lo que significa que el presupuesto y la política financiera de los entes deben sujetarse a las directrices que en su momento emita el Poder Ejecutivo. Lo que comprende las directrices en materia de gasto, inversión, endeudamiento:

"De lo anterior se desprende que las directrices generales, legítima y legalmente adoptadas y dispuestas por el Poder Ejecutivo en relación con el control del gasto público, son constitucionales por corresponder a materia de gobierno, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 de la Constitución...

Visto como está que lo concerniente a los presupuestos de la Administración Pública corresponde a materia de gobierno y que por esa característica la ley puede regular dándole facultades a la Administración central para que, respetando la autonomía constitucional de los entes descentralizados, emita directrices generales y controle su cumplimiento; lo procedente es decir que carecen de razón los argumentos de los accionantes que sostienen que estas instituciones son completamente independientes en este aspecto. Por supuesto que la idea predominante de este planteamiento tiene que ver con fines, parámetros y principios de orden constitucional o legítimamente constitucionales, como son el desarrollo social y económico del país, la equidad en la distribución del ingreso, la estabilidad del orden público económico, la planificación, la coordinación, la eficiencia, el uso racional de los fondos públicos, el saneamiento de las finanzas públicas, la transparencia, la legalidad y por supuesto, la preservación e integridad de la autonomía constitucional.

Lo que se acaba de expresar reafirma la potestad del Poder Ejecutivo para conducir la política fiscal, de acuerdo con el instrumental que le confieren la Constitución Política y la Ley. Dada esa situación, el Ejecutivo puede actuar sobre el gasto público para equilibrar las cuentas públicas, con fines macroeconómicos de estabilidad, para fortalecer la economía o disminuir la deuda pública, es decir, realizar las acciones y disponer los actos legítimos que sean necesarios para alcanzar la meta del desarrollo del país. Sin embargo, como ya se ha visto, en relación con las instituciones autónomas únicamente puede dictar directrices de carácter general. Uno de los aspectos de las acciones tiene que ver con el argumento de que se quebranta la autonomía constitucional de esos entes, al impedirles reinvertir sus utilidades y reducir o suspender sus proyectos de inversión. Tal y como se desprende de la jurisprudencia de la Sala, la Administración central puede dictar dichas directrices en relación con la inversión pública. No obstante, además de la obligada generalidad que se requiere, también debe observar otros límites. En primer lugar, el legislador ha asignado cometidos específicos a cada una de las instituciones. En consecuencia, el Ejecutivo no puede interferir en el núcleo de competencia concreta del ente, es decir, no puede obstaculizar su ámbito singular de actuación, ni variar o impedirle el cumplimiento de los fines que la ley le impuso....". Sala Constitucional, resolución N° 12019-2002 de 18 de diciembre de 2002.

        Puesto que la materia presupuestaria está sujeta a la ley, se deriva que el concepto de "autonomía presupuestaria" no puede estar referido a una libertad de disposición en orden al presupuesto. En efecto, la "autonomía presupuestaria no abarca la libertad para decidir sobre el crecimiento de los gastos ni tampoco una libertad para determinar cómo se ejecutan éstos. Por el contrario, implica la sujeción a directrices y lineamientos en la materia. Por demás, la circunstancia de que una entidad sea financiada fundamentalmente a través de transferencias de otro ente u órgano no impide considerar que tenga autonomía presupuestaria.

        Ante lo cual cabe plantearse, ¿qué significa la "autonomía presupuestaria". Este concepto está referido esencialmente a la titularidad de un presupuesto. El ente autónomo es titular de un patrimonio y de recursos propios, asignados por ley. Ello determina la necesidad de presupuestar el empleo de los recursos para la satisfacción de sus necesidades. De lo anterior se deriva un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto dictada para el Estado. Esta ley no puede comprender ni pretender regular el presupuesto de las entidades descentralizadas.

        La autonomía presupuestaria comprende además, la ejecución autónoma del presupuesto propio. Ejecución que debe someterse a la ley. Es el ente el que toma las decisiones fundamentales en materia presupuestaria; la ejecución resulta liberada de los controles aplicables a la ejecución de la Ley de Presupuesto.

        Consecuentemente, la Ley de Presupuesto no puede contener disposiciones que regulen la actividad presupuestaria de los entes autónomos (resoluciones de la Sala Constitucional Ns. 4028-92 de 9:27 hrs. del 22 de diciembre de 1992, 7598-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994, entre otras. En la resolución N° 6256-94 de 9:00 hrs. del 25 de octubre de 1994, la Sala manifestó sobre el punto:

"La inclusión de las partidas necesarias para que el Estado cancele sus aportes a la Caja Costarricense de Seguro Social, forma parte de los recursos ordinarios creados en el mismo artículo 73 constitucional, de manera que no es posible que la Asamblea Legislativa los incluya y apruebe en un presupuesto ordinario o extraordinario de la República, con la definición, a la vez, del gasto correspondiente, sustituyendo así las facultades otorgadas por Constitución a la propia Caja Costarricense de Seguro Social, sin violar los artículos 73 y 188 de la Constitución Política y los principios allí señalados. Tratándose de recursos ordinarios, solo la institución, conforme con su propia organización, puede ejercer la autonomía constitucional libremente (definición de las razones de legalidad con la oportunidad y la discrecionalidad) por medio de los presupuestos del ente, que deberán ser aprobados y fiscalizados por la Contraloría General de la República. Es decir, es la propia Constitución Política la que ha definido cuáles son los recursos financieros propios y ordinarios de la Caja Costarricense de Seguro Social, al señalar que lo componen las contribuciones forzosas que deben pagar el Estado, los patronos y los trabajadores, fondos que son administrados y gobernados por la propia institución. Distinto es el caso de contribuciones extraordinarias del estado o de terceros a favor de los seguros sociales, que sí pueden llevar, por tratarse de donaciones, contribuciones o participaciones (liberalidades al fin), los fines específicos a los que están dirigidos esos recursos especiales, como por ejemplo, la construcción de un hospital, una clínica o la compra de equipo especializado….".

        Si bien la resolución se refiere a una entidad a la cual la Constitución consagra una autonomía especial, lo cierto es que la relación "Ley de Presupuesto-presupuesto entidad autónoma" sólo puede establecerse por la vía de transferencias. Corresponderá a la entidad presupuestar los fondos correspondientes, autorizando el gasto respectivo. La formulación del presupuesto corresponde al propio ente, que deberá acatar los principios constitucionales y las disposiciones legales que al efecto hayan sido emitidas.

        Ahora bien, se consulta además, si la Asamblea Legislativa puede modificar el presupuesto de una entidad autónoma. Dada dicha pregunta se impone, ante todo, recordar qué es el presupuesto. Un presupuesto es un acto político-jurídico por medio del cual se planifica el empleo de los recursos financieros de la entidad de que se trate. Instrumento de planificación, permite orientar la economía y la sociedad de conformidad con ciertos fines ("instrumento de desarrollo social y planificación de la economía del Estado" (9317-99 de 10:15 hrs. de 26 de noviembre de 1999). Como norma, el presupuesto tiene un contenido particular. Ese contenido está dado, fundamentalmente, por la autorización de gastos y la previsión de los ingresos. Importa sobre todo el efecto referido a la autorización de gastos en tanto que el presupuesto es el límite de acción en materia financiera del ente de que se trata. El presupuesto tiene un carácter limitativo desde tres puntos de vista: cuantitativo, cualitativo y temporal. Cualitativo porque la autorización del gasto no es general, por el contrario se autoriza un gasto para una finalidad determinada, conforme el principio de especialización presupuestaria (resolución N° 9992-2000 de 14:51 hrs. de 8 de noviembre de 2000). Temporal, por cuanto la autorización es por el año fiscal correspondiente. Cuantitativo porque por encima de lo presupuestado, la Administración no puede realizar gasto alguno "Es constitucionalmente prohibido para los entes públicos incurrir en gastos no autorizados en los Presupuestos, ordinarios o extraordinarios, según corresponda" (Sala Constitucional, N° 513-95 de 11:42 de 27 de enero de 1995).

        Se sigue de lo expuesto que la Administración Descentralizada no puede realizar un gasto X si no se encuentra incluido en el presupuesto debidamente aprobado. La ley ordinaria puede establecer finalidades a la Administración Descentralizada, cuya satisfacción implica erogaciones, pero no pueden ser realizadas hasta tanto no sean incluidas en el presupuesto respectivo.

        Por demás, la inclusión de esas partidas está sujeta al control de la Contraloría General de la República, órgano constitucionalmente competente para aprobar los presupuestos de los entes descentralizados y, por ende, de los autónomos (artículo 184, inciso 2, de la Constitución Política). Conforme el procedimiento presupuestario, es esta aprobación la que da validez y eficacia al presupuesto respectivo. Sin esa aprobación, todo acto de ejecución sería nulo y, por ende, ineficaz.

        Puesto que la formulación de los presupuestos de los entes autónomos corresponde a éstos en ejercicio de su autonomía administrativa (artículo 176, segundo párrafo en relación con el 188 de la Constitución Política) y dado el contenido mismo de un presupuesto, se sigue como lógica consecuencia que la Asamblea Legislativa es absolutamente incompetente para modificar el presupuesto de un ente autónomo, máxime si ese presupuesto ha sido aprobado por la Contraloría General de la República. La Ley, ordinaria o presupuestaria, no es el mecanismo para modificar un presupuesto de una institución autónoma, aún cuando podría ser que éste deba sujetarse a la ley. Sujeción a la ley presupuestaria en el caso de que el ente reciba una transferencia para X gasto, supuesto que la obligará a presupuestar la suma correspondiente para dicha finalidad. Sujeción a la ley ordinaria porque ésta puede regular la materia presupuestaria (verbi gratia La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos), además de imponer las finalidades que deben ser satisfechas por los entes públicos.

        De producirse un cambio en la situación legal del ente, que requiera una modificación presupuestaria, esta tendrá que ser formulada por el ente respectivo y aprobada por la Contraloría General de la República. Será absolutamente inconstitucional una ley que pretenda tener como efecto esa modificación y, por ende, que la erogación se produzca sin intervención del ente y del Organo Contralor. En esa hipótesis, podría considerarse que la Asamblea estaría ejerciendo una función administrativa (la formulación del presupuesto) y contralora (la aprobación del presupuesto) no atribuida constitucionalmente.

        Cabe recordar, además, que existe una diferencia esencial entre fuente de las obligaciones y fuente del gasto. La ley ordinaria puede crear obligaciones, pero por su propio contenido y objeto no puede ser fuente del gasto. El gasto sólo puede tener su fuente autoritativa en el presupuesto. Consecuentemente, no puede pagarse ninguna obligación que no tenga cobertura presupuestaria.

        En el oficio de consulta se hace referencia a la posibilidad de establecer un destino específico a un gasto.

        En nuestro medio el término "destino específico" está estrechamente relacionado con la determinación por la Asamblea Legislativa de una finalidad que debe ser financiada por los entes públicos, particularmente el Estado. Así, se determina legislativamente que la entidad deberá destinar sus ingresos a tal gasto. O bien, se precisa que de los ingresos provenientes de tal fuente se destinará X porcentaje a tal finalidad (supuesto de creación de destinos con fuente). En ese sentido, ha indicado la Procuraduría:

"El criterio de la Asesoría Jurídica enfatiza en el concepto "ley de creación del destino" utilizado en el dictamen y estima que este concepto está referido a los destinos específicos que cuentan con fuente de financiamiento. Al respecto, cabe señalar que en tanto por ley se establezca que determinados ingresos presupuestarios deben ser destinados a cubrir ciertos gastos, se está en presencia de un destino creado por ley. La diferencia estriba en que en un caso, la ley de creación señala no sólo el monto o porcentaje de los ingresos presupuestarios que se van a destinar a tal fin específico, sino que expresamente señala que tales recursos se obtendrán de un tributo específico, en tanto que en otros supuestos se destina parte de los recursos presupuestarios a X fin, sin precisar la fuente de financiamiento, lo que implica que corresponde a las autoridades encargadas de elaborar el presupuesto determinar cómo se financian. Pero en los dos supuestos estamos ante una ley que crea el destino". (Dictamen N° C-352-2001 de19 de diciembre de 2001).

 

        El legislador puede, en ejercicio de su potestad legislativa, determinar qué funciones o servicios tendrá determinado ente. Se entiende que al establecer tal ámbito competencial debe también definir sus recursos, particularmente si se trata de organizaciones que no ejercen actividades de índole económica y, consecuentemente, requieren financiarse con tributos o vía transferencia. En ese sentido, debe crearle rentas que serán destinadas al cumplimiento de los fines impuestos legalmente. Las rentas así creadas están afectas a los fines asignados.

        En igual forma, el legislador puede establecer tributos que graven a los entes descentralizados, incluidos los autónomos. Dado que la Sala Constitucional ha considerado constitucionalmente válido el dar un destino específico a dichos recursos, puede el legislador establecer que con los tributos que pesan sobre los entes autónomos se financiarán determinadas finalidades.

        Un aspecto más sensible está referido a la decisión legislativa de atribuir un destino específico a los recursos del ente, particularmente cuando ese destino no se encuentra dentro de su especialidad funcional. Decisión que podría poner en riesgo el cumplimiento de los fines propios del ente o bien resultar completamente irrazonable, en razón de la carga que se impone al ente.

        Es por ello que en criterio, no vinculante, de la Procuraduría, si bien el Poder Legislativo puede gravar los entes autónomos a efecto de que contribuyan con sus utilidades al financiamiento de actividades que no están dentro de su especialidad funcional, no puede directamente establecer que determinados ingresos o porcentajes de los recursos del ente deban destinarse a finalidades concretas, que escapan a la especialidad técnica de éste. Obligar a destinar un porcentaje X para una finalidad Y resulta irrazonable si con ello se afecta el cumplimiento de los fines del ente, se desmejora la prestación de los servicios públicos que le corresponden, o bien implica una carga suplementaria sobre los usuarios de esos servicios. El ente debe contar con la discrecionalidad suficiente para determinar cómo distribuye los recursos que le corresponden, en el entendido que esa formulación corresponde a las funciones asignadas y es conforme con los planes y políticas del Estado y con las propias del ente. La circunstancia misma de que escapa a la competencia del legislador asignar las partidas presupuestarias de los entes públicos, podría determinar que un destino específico genere desajustes en la distribución de los ingresos y violación al principio de proporcionalidad en relación con dicha distribución y las posibilidades reales del ente respectivo.

        No escapa a la Procuraduría que un criterio diferente podría deducirse de lo resuelto por la Sala en la consulta de constitucionalidad de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico de 2003. La Sala sancionó la posibilidad de que en la Ley de Presupuesto se regulara el destino de los recursos de entes distintos del Estado, pero agregó:

"En todo caso, para destinarle al CONAVI de forma específica los fondos obtenidos de los cánones que deben cancelarle los concesionarios al INCOP –concedente- se precisa de una ley ordinaria que así lo establezca, puesto que, la norma presupuestaria por su naturaleza y contenido inherente no puede disponerlo de esa forma so pena de ser francamente atípica y, por ende, inconstitucional. (resolución N° 9397-2003 de 10:12 hrs. de 5 de septiembre de 2003).

        Haciendo abstracción de la relación subyacente entre CONAVI y e INCOP, lo resuelto por la Sala podría ser interpretado como una autorización al legislador ordinario para que establezca destinos específicos a los recursos de un ente autónomo. Interpretación que la Procuraduría considera no es la correcta dado el objetivo que se pretendía con esta regulación.

CONCLUSION:

        Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la procuraduría General de la República, que:

1. La autonomía administrativa que la Constitución Política garantiza a los entes autónomos en el artículo 188 significa libertad de actuación y de autoadministrarse, sin sujeción a ningún otro ente público.
2. Dicha libertad comprende la disposición de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo considere conveniente para el cumplimiento de sus cometidos.
3. No obstante, esa libertad de autoadministración no es plena ya que debe ejercerse en el marco del ordenamiento jurídico. Lo anterior significa que la ley puede regular esos aspectos.
4. Si bien la Asamblea Legislativa puede regular la administración del ente autónomo, su potestad no es ilimitada en virtud de la propia autonomía administrativa y dada la conformación de las potestades propias del ente autónomo.
5. El contenido propio del presupuesto, incluido el de los entes autónomos, es la autorización de los gastos y la previsión de los ingresos. En ese sentido, el presupuesto es la fuente del gasto.
6. Se sigue de lo anterior que un gasto no incluido en el presupuesto, no puede ser ejecutado por el ente autónomo.
7. escapa a la Asamblea Legislativa la formulación y la aprobación del presupuesto de los entes autónomos. Consecuentemente, no le corresponde determinar qué partidas debe contener dicho presupuesto.
8. En ejercicio de la potestad impositiva, el legislador puede crear tributos sobre los recursos del ente autónomo y darles un destino específico.
9. Corresponde al legislador establecer la competencia externa del ente autónomo, así como dotarlo de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus finalidades. Los recursos asignados están afectos a dicho cumplimiento.
10. Destinar los recursos asignados al ente a fines distintos de los de su especialidad, así como distribuir los recursos entre los diversos gastos que el ente debe realizar puede violentar la autonomía administrativa del ente, así como el principio de razonabilidad que rige todo acto público.

        De la señora Diputada, muy atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc

OJ-165-04

AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. SUJECION A LA LEY. LIMITES. AUTONOMIA PRESUPUESTARIA. MODIFICACION DEL PRESUPUESTO DE UN ENTE AUTONOMO. CREACION DE DESTINOS ESPECÍFICOS SOBRE LOS RECURSOS DEL ENTE AUTONOMO.

        Mediante oficio N° OJ-165-2004 de 3 de diciembre de 2004, la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, da respuesta a la solicitud de la Diputada Gamboa Herrera, en relación con los siguientes puntos:

"a) ¿Tiene la Asamblea Legislativa competencia para imponer por ley limitaciones a las instituciones autónomas en materia administrativa?
b) ¿Puede la Asamblea Legislativa, vía ordinaria, modificar el presupuesto público de una entidad autónoma, estableciéndole -a esa modificación- un destino específico?
c) ¿En qué consiste el principio de autonomía presupuestaria de las instituciones y cuál es su alcance?".

        Luego del análisis correspondiente, se concluye que:

        La autonomía administrativa que la Constitución Política garantiza a los entes autónomos en el artículo 188 significa libertad de actuación y de autoadministrarse, sin sujeción a ningún otro ente público.

        Dicha libertad comprende la disposición de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo considere conveniente para el cumplimiento de sus cometidos.

        No obstante, esa libertad de autoadministración no es plena ya que debe ejercerse en el marco del ordenamiento jurídico. Lo anterior significa que la ley puede regular esos aspectos.

        Si bien la Asamblea Legislativa puede regular la administración del ente autónomo, su potestad no es ilimitada en virtud de la propia autonomía administrativa y dada la conformación de las potestades propias del ente autónomo.

        El contenido propio del presupuesto, incluido el de los entes autónomos, es la autorización de los gastos y la previsión de los ingresos. En ese sentido, el presupuesto es la fuente del gasto.

        Se sigue de lo anterior que un gasto no incluido en el presupuesto, no puede ser ejecutado por el ente autónomo
escapa a la Asamblea Legislativa la formulación y la aprobación del presupuesto de los entes autónomos. Consecuentemente, no le corresponde determinar qué partidas debe contener dicho presupuesto.

        En ejercicio de la potestad impositiva, el legislador puede crear tributos sobre los recursos del ente autónomo y darles un destino específico.

        Corresponde al legislador establecer la competencia externa del ente autónomo, así como dotarlo de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus finalidades. Los recursos asignados están afectos a dicho cumplimiento.
Destinar los recursos asignados al ente a fines distintos de los de su especialidad, así como distribuir los recursos entre los diversos gastos que el ente debe realizar puede violentar la autonomía administrativa del ente, así como el principio de razonabilidad que rige todo acto público.