Opinión Jurídica : 139 - del 02/11/2004

OJ-139-2004

2 de noviembre de 2004

 

 

Licenciado

José Manuel Echandi Meza

Defensor de los Habitantes

S. D.

Estimado señor:

        Reciba un cordial saludo.

        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su nota recibida en esta Institución el pasado 26 de enero, y al Oficio DH-317-2004 de 27 de febrero, recibido el 4 de marzo del año en curso. En esos documentos se solicita nuestro pronunciamiento sobre la implementación del Sistema Informático INTEGRA, la regularidad jurídica del Acuerdo No. 600-DH, emitido por el Defensor de los Habitantes de la República, y la subutilización de plazas.

        Concretamente, las interrogantes que se le formulan a esta Procuraduría son las siguientes:

"1) Con fundamento en el Inciso D) de las Disposiciones Varias 121-Defensoría de los Habitantes de la República Ley No.8398 Presupuesto Ordinario y Extraordinario de al República Ejercicio Económico 2004, se dispone que "A solicitud de la Defensoría de los Habitantes de la República la Dirección General de Informática del Ministerio de Hacienda prestará los servicios necesarios para la ejecución del presupuesto."

En el marco de la implementación del nuevo sistema informático INTEGRA, ¿tiene facultad el Ministerio de Hacienda de negarse a prestar el servicio y a cuestionar la normativa interna que rige a la Defensoría de los Habitantes, órgano del Poder Legislativo?.

2) De conformidad con lo que establece el inciso n) del Artículo 42 del Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República, "Los servidores (as) en ningún caso podrán quedar en inferioridad de condiciones a las establecidas en las leyes de trabajo y en el Estatuto de Servicio Civil. En este sentido y en relación con el pago del aguinaldo de las personas incapacitadas, se establece en el artículo 19 del Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República que "En los demás casos de suspensión de la relación de servicio con responsabilidad para el Estado, tales como la enfermedad del servidor(a), licencias con goce de sueldo y otros, el aguinaldo se reconocerá completo."

Por lo tanto, en el marco de la autonomía administrativa de la Defensoría de los Habitantes y en aplicación del artículo 42 inciso n) y el artículo 34 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, ¿resulta ilegal el pago del 100% del aguinaldo a los funcionarios de la Defensoría incapacitados?.

3) De conformidad con lo que establece el Artículo 17 del Estatuto de Servicio, "el servidor(a) regular que fuere incapacitado para trabajar por enfermedad o riesgo profesional, gozará de un subsidio equivalente al monto de su salario no cubierto por la Caja Costarricense del Seguro Social o por el Instituto Nacional de Seguros."

En el marco de la autonomía institucional, ¿resulta ilegal el pago del subsidio hasta completar el 100%?.

4) En el marco de la autonomía institucional administrativa, en los casos en que existen plazas de HIPERVÍNCULO malito:funcionari@s funcionari@s con permiso sin goce de salario o con suspensión temporal de su contrato de trabajo, la Defensoría de los Habitantes y a efectos de atender prioridades institucionales, realiza nombramientos igualmente temporales en esos puestos pero con una clasificación y categoría inferior a la original del puesto en cuestión, los cuales cuentan con una asignación presupuestaria máxima en el presupuesto de la institución. Esta práctica no violenta la normativa presupuestaria de utilizar más recursos de los que fueron aprobados, por el contrario, induce al ahorro de recursos siempre y cuando no implique una afectación del servicio. ¿Resulta ilegal la práctica institucional de satisfacer necesidades institucionales, realizando nombramientos en puestos de menor clasificación y categoría a la asignada originalmente dentro del respectivo presupuesto?."

I.- Antecedentes.-

        En virtud de la implementación del Sistema Informático INTEGRA por parte de la Dirección General de Informática del Ministerio de Hacienda, el Defensor de los Habitantes remite el Oficio DH-1097-2003 de 25 de setiembre del 2003, al Ministro de Hacienda, con el propósito de que éste ordenase efectuar los ajustes técnicos necesarios al Sistema con el objeto de adecuarlo a las necesidades institucionales de la Defensoría de los Habitantes.

        Manifiesta en su Oficio el Defensor que de conformidad con el artículo 42 del Acuerdo No. 600-DH, que es "Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República", y el dictamen C-347-2001 de 13 de diciembre del 2001, los servidores de la Defensoría de los Habitantes se encuentran protegidos por el Estatuto de Servicio Civil y el Código de Trabajo, siendo que en los casos de incapacidades por enfermedad o accidente de trabajo, las sumas de dinero que éstos reciben durante los períodos de incapacidad, deben ser consideradas para el cálculo del Aguinaldo. Asimismo, indicó que de conformidad con el artículo 17 del citado Acuerdo, el servidor regular que fuere incapacitado para trabajar por enfermedad o riesgo profesional, gozará de un subsidio equivalente al monto de su salario no cubierto por la Caja Costarricense del Seguro Social o el Instituto Nacional de Seguros.

        En razón de no haber recibido respuesta alguna por parte del Ministro de Hacienda, el Defensor de los Habitantes, en Oficio posterior (DH-1316-2003 de 17 de noviembre del 2003), reitera su solicitud, ampliando los requerimientos expuestos en la primera misiva. Indica el Defensor que existe una práctica institucional denominada "Subutlización de plazas", la cual consiste en que ante un puesto desocupado, sea de manera temporal o permanente (permisos especiales, vacaciones, incapacidad, despido, renuncia, etc.), la Institución sustituye la vacante de manera inmediata, procediendo a recargar o distribuir las tareas del funcionario ausente. Entonces, el puesto desocupado es utilizado, para lo cual se procede a nombrar de manera interina a otro funcionario, con una categoría salarial inferior a la asignada en el Presupuesto.

        Mediante Oficio DVME-522-2003 de 9 de diciembre del 2003, la Vice Ministra de Egresos y el Oficial Mayor y Director General Administrativo del Ministerio de Hacienda, dan respuesta al señor Defensor de los Habitantes. El criterio del Ministerio de Hacienda, respecto a lo consultado, estableció que durante los períodos de incapacidades, las sumas de dinero percibidas no constituyen salario, sino subsidios, en virtud de que durante esos períodos no existe contraprestación efectiva de un servicio; por ello, al tenor de lo que establece el artículo 2 de la Ley No. 1835 de 11 de diciembre del 1954 y sus reformas, los pagos por subsidios no pueden ser considerados para el cálculo del Aguinaldo.

        Al respecto, se agregó que la única excepción se encuentra establecida en el inciso e) del artículo 49 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, cuya aplicación se limita a los trabajadores cubiertos por dicho régimen al cual no se encuentra adscrita la Defensoría de los Habitantes de la República, amén de que de conformidad con el Principio de Jerarquía Normativa -regulado por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública-, el Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes, se encuentra subordinado a las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, por constituir aquél una normativa de menor rango.

        En cuanto a la petición de la Defensoría de los Habitantes para que se procediera con los ajustes técnicos correspondientes a efectos de poder completar, en todos los casos de incapacidades, el cien por ciento del salario de sus funcionarios (artículo 17 del Acuerdo No. 600-DH), el Ministerio de Hacienda se pronunció de manera negativa, indicando que antes de la creación del Sistema Informático "INTEGRA" se aplicaba el Sistema de Pagos Automáticos (siglas S.P.A.), el cual permitía cierta flexibilidad para efectuar los pagos con fondos públicos, situación que viene a ser corregida por dicho Sistema, por cuanto éste pretende la unificación de criterios y la estandarización operativa; y para ello, el Sistema se fundamenta en lo que estatuye la legislación vigente, los dictámenes de la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, las resoluciones de la Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto Nacional de Seguros, y los criterios jurisprudenciales emanados de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

        Finalmente, el Ministerio de Hacienda emitió su criterio con referencia a la Subutilización de plazas, indicando que cuando una plaza se utiliza para un fin distinto al establecido en las Leyes de Presupuestos Ordinario y Extraordinario de la República para un período fiscal determinado, se está en presencia de un incumplimiento presupuestario, razón por la cual el Ministerio de Hacienda consideró que no existía fundamento legal que amparase las solicitudes de la Defensoría de los Habitantes de la República. En virtud de que la respuesta esgrimida por el Ministerio de Hacienda no le satisfizo, el señor Defensor de los Habitantes formula la consulta que nos ocupa.

II.- Sobre la procedencia de lo consultado.-

        La Asesoría Legal del órgano consultante (criterio expuesto en la primera nota recibida por este Órgano Asesor) manifestó que desde la entrada en vigencia de la Ley No. 7319 de 17 de noviembre de 1992 (Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República) esa Institución ha utilizado el Sistema de Pagos Automáticos (SPA) para efectuar los pagos a sus empleados, conforme a la normativa interna (sea, el Reglamento Autónomo de Servicios), pagando a sus servidores incapacitados por enfermedad el monto adicional para completar el cien por ciento del subsidio.

        Se argumenta que el sustento jurídico que permitió la creación del Sistema Informático INTEGRA, es propio de las instituciones amparadas al Régimen de Servicio Civil, al cual no está adscrito la Defensoría de los Habitantes de la República, por lo cual el Ministerio de Hacienda debe acatar lo dispuesto en la Ley No. 8398 del 12 de diciembre del 2003 (Inciso D) de las Disposiciones Varias 121-Defensoría de los Habitantes de la República), en cuanto establece que "A solicitud de la Defensoría de los Habitantes de la República la Dirección General de Informática del Ministerio de Hacienda prestará los servicios necesarios para la ejecución del presupuesto." .

        Sostiene la Asesoría Legal que de conformidad con la norma citada, el Ministerio de Hacienda debe colaborar con la Defensoría de los Habitantes en la ejecución de su Presupuesto, y que tal servicio debe ser brindado de conformidad con la normativa interna que rige a esa Institución, siendo que "... si el Ministerio de Hacienda, específicamente el Departamento de Informática no puede hacer las modificaciones necesarias al Sistema INTEGRA, para brindar el servicio a la Defensoría con los requerimientos necesarios, así lo debió manifestar en su momento y no cuestionar la normativa interna aplicable a esta institución.".

        El criterio legal también trata el tema de la potestad del Defensor de los Habitantes de emitir Reglamentos Autónomos de Servicio. Para justificar tal proceder se apoya en los artículos 103, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, en algunas citas doctrinales patrias, en sentencias dictadas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y en el contenido de algunos pronunciamientos dictados por la Procuraduría General de la República. Se argumenta que el Reglamento está supeditado al contenido de la Ley, y que si no existen leyes con disposiciones expresas que regulen procedimientos para servidores no sujetos al Servicio Civil, el Reglamento puede fijar esos procedimientos, citándose como ejemplo los artículos 25 y 125 del Estatuto Autónomo de Servicios de la Contraloría General de la República.

        En su dictamen la Asesoría Legal concluye lo siguiente:

1.- Que la Defensoría de los Habitantes de la República no está cubierta por el Régimen del Servicio Civil, y que solamente, dicho Régimen, es aplicable en forma supletoria y en ausencia de normativa interna de la Institución consultante;

2.- Que las solicitudes efectuadas al Ministro de Hacienda, con referencia a los ajustes técnicos del Sistema Informático INTEGRA, encuentran sustento en el Inciso D) de las Disposiciones Varias 121-Defensoría de los Habitantes de la República, de la Ley No. 8398;

3.- Que el Defensor de los Habitantes posee la facultad de emitir Reglamentos Autónomos de Organización y de Servicio, al amparo del artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública; y

4.- Que la Procuraduría General de la República, en dictamen C-142-90 de 3 de setiembre de 1990, indicó que si no existen leyes con disposiciones expresas que regulen procedimientos para servidores no sujetos al Servicio Civil, el Reglamento puede fijar esos procedimientos.

        Expuesto así en forma resumida el criterio legal que adjunta el órgano consultante, y de previo a pronunciarnos sobre el fondo de lo consultado, consideramos oportuno establecer los alcances del criterio que se emitirá.

        Tomando en consideración que las interrogantes que se nos plantean, por la temática que trata, envuelve aspectos propios del campo informático, financiero y presupuestario, sin detrimento, entonces, del fuero competencial que en ese campo ostentan la Contraloría General de la República (artículos 1° y 8 de la Ley No. 7428 de 7 de setiembre de 1994), la Autoridad Presupuestaria (artículos 21 a 25 de la Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos) e inclusive, el Ministerio de Hacienda y la propia Dirección General de Servicio Civil, este Órgano Asesor se referirá a todas las interrogantes que se formulan, haciendo reserva de competencia únicamente para aquellos temas que son propios de nuestro ámbito competencial. Así las cosas y con el afán de colaborar con el órgano consultante, dada la importancia de los temas consultados, consideramos necesario el externar nuestro criterio mediante la formulación de una Opinión Jurídica, la cual no resulta vinculante para el órgano consultante.

        También, deseamos expresar nuestras disculpas por el retraso sufrido en responder sus Oficios, en virtud del elevado volumen de pronunciamientos, previamente solicitados, por otros órganos estatales, y de procesos judiciales que esta Oficina debe atender.

III.- Algunas precisiones, de previo a dar respuesta a las interrogantes formuladas.-

        Observando que en las interrogantes que se nos formulan, se utilizan de manera frecuente los vocablos: "normativa interna", " órgano del Poder Legislativo", "Estatuto Autónomo de Servicio", "autonomía administrativa", "acto ilegal", pareciera insalvable y necesario desarrollar algunos tópicos jurídicos de alcances generales, de previo a pronunciarnos de manera puntual sobre las interrogantes que se nos formulan.

1. En cuanto a la creación de un Régimen de Empleo Público para los servidores del Estado: Los alcances de la Sentencia No. 1696-92 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

        El viejo anhelo del legislador costarricense, tendente a crear un Régimen de Empleo que regentara las relaciones de servicio existentes entre el Estado y sus servidores, fue revitalizado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

        Recordemos que en la Sentencia No. 1696-92 de las 15:30 hrs del 23 de agosto de 1992, el Tribunal Constitucional efectuó un análisis del contenido de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, logrando deslindar la intención del Legislador, en torno a la posibilidad de introducir en la nueva Constitución Política los cimientos necesarios para la implementación de un Régimen de Empleo Público, de aplicación a todos los servidores del Estado, a materializar mediante una Ley de Servicio Civil. En la citada resolución se establece lo siguiente:

"CONSIDERANDO V.- Ahora bien, pese a lo expuesto, en cuanto al Poder Ejecutivo, conforme consta en el expediente N 1581, el día 14 de abril de 1953 el Ministro de Trabajo y Previsión Social presentó a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley del Estatuto de Servicio Civil redactado por la comisión nombrada para tal efecto, indicando lo siguiente: "Prevé la Constitución vigente, en su artículo 140 y en el respectivo transitorio, la existencia de una Ley de Servicio Civil que regule las relaciones de la Administración con sus servidores. En acatamiento a ese mandato el Poder Ejecutivo integró una Comisión Redactora a la cual le fue encomendada la tarea de preparar un proyecto de Estatuto de Servicio Civil que sirviera de base para el estudio y la definitiva promulgación de aquella ley." (Folio 2).- Posteriormente, la Comisión manifestó que: "...ha tratado de realizar su cometido teniendo como norte los sagrados intereses del Estado y correlativamente los de sus servidores; en tal virtud, el Proyecto está enmarcado dentro de las normas generales que rigen el Servicio Civil y las limitaciones que tuvo a bien recomendar el Poder Ejecutivo". (Folio 3, el subrayado no es del original).-

Con las anteriores transcripciones, queda claro que la intención del Poder Ejecutivo fue la de elaborar un proyecto que circunscribiría únicamente a sus funcionarios, con prescindencia del concepto a hoy de plena circulación, de administración pública. Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores. Existía para el Estado un deber de aprobar un estatuto para el Estado, pero que conforme a la exposición de motivos del proyecto del Estatuto del Servicio Civil, preparado por iniciativa del Poder Ejecutivo, se abstuvo de emitirlo en cuanto a la Administración Pública en general y lo limitó en cuanto a su alcance, lo que produjo las consecuencias e interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el Constituyente.-

(...)

CONSIDERANDO VII.- Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, que evidentemente atañen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes.-

CONSIDERANDO VIII.- No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140, inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de mil novecientos cincuenta al 1 de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la Ley de Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público.-

CONSIDERANDO XI.- En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. En esos casos, se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje, pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados. Esta declaración se formula con base en la facultades legales que tiene la Sala y por considerarse indispensable para la correcta interpretación del conjunto de su decisión. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos alegados en la acción.-"(Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia número 1696-92 de las 15 horas con 30 minutos del 23 de agosto de 1992).

        Como puede observarse de los párrafos transcritos, si bien existía un deber para el Estado Costarricense de aprobar un Estatuto que cubriese a todos sus servidores, con la implementación de un régimen uniforme de principios y garantías propios(1) y distintos al derecho privado, tal intención del Constituyente de 1949 se cumplió de manera parcial, en virtud de que el Poder Ejecutivo únicamente tuvo intención de regular las relaciones con sus servidores, tal y como se plasmó en el artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil, excluyéndose por omisión a los órganos pertenecientes a los demás Poderes del Estado, así como a los "entes públicos menores".

        Bajo esta tesitura, cabe preguntarse: ¿Es posible que los servidores que laboran para los demás órganos del Estado, puedan ser cubiertos por el Régimen de Servicio Civil?. La respuesta es afirmativa, pero para ello se requiere de una Ley Especial que así lo autorice(2). El anterior criterio también ha sido esgrimido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (resolución No. 2402-98 de las 18:12 hrs 1° de abril de 1998), la cual reza:

" … esa norma lo que hace es incluir una categoría de empleados públicos dentro del Régimen de Servicio Civil. Sin embargo, no existe ningún obstáculo constitucional- como pretende hacerlo ver el accionante -para que ello se efectúe a través de una ley distinta del Estatuto. Más bien el legislador, al incluir a dichos servidores, es consecuente con lo establecido en la Constitución Política en sus artículo 191 y 192 en el sentido de que refieren que un Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, para garantizar la eficiencia de la Administración y la idoneidad de los nombramientos…el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero no desconoce el régimen de Servicio Civil que prevé la Constitución, ni contraría sus principios, sino que más bien, al incluir al personal de las juntas, consejos, organizaciones adscritas o entidades descentralizadas, dependientes de los Ministerios, contribuye a la uniformidad e integración del sistema de empleo de los servidores públicos.- Por todo lo anteriormente expuesto, procede rechazar por el fondo la acción interpuesta."

        Ahora bien, cabe recordar que los funcionarios que laboran para la Defensoría de los Habitantes no se encuentran bajo el amparo de los beneficios contemplados en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento -pues esa fue la voluntad del Legislador Derivado-, razón por la cual, en principio, se requeriría de una Ley Especial que permita el ingreso de los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes de la República al citado Régimen(3).

B) En cuanto a la naturaleza jurídica de la Defensoría de los Habitantes de la República. El ámbito de su independencia:

        La Defensoría de los Habitantes es un órgano adscrito al Poder Legislativo, con independencia funcional, administrativa y de criterio, encargado de proteger y promocionar los derechos e intereses de los habitantes y de velar por el buen funcionamiento del Sector Público (artículos 1° y 2 de la Ley No. 7319, Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República, y artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 22266 de 15 de junio del 1993, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 135 de 16 de julio de 1993).

        Precisamente, con ocasión de la promulgación de la citada Ley No. 7319, con especial referencia al tema de la naturaleza jurídica de este órgano, el Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada, en la Revista Parlamentaria, se pronunció en los términos siguientes:

"Mucho se ha escrito sobre la naturaleza jurídica de esta institución, sin embargo, de todos estos trabajos, cabe extraer la conclusión de que su naturaleza es esencialmente completaria del insuficiente control clásico. En ese sentido, no se trata de un órgano parlamentario aunque aparezca ligado a él por su nombramiento a cargo de la Asamblea Legislativa y por su definición contralora. En efecto, al admitir la función contralora del Defensor sobre la Administración Pública, precisa indicar que no tiene carácter político ni jurisdiccional. De ahí que sea un control distinto y complementario de los clásicos. Mediante la supervisión de la Administración, el ombudsman protege derechos y ayuda a resolver problemas administrativos, pero va normalmente más allá: concilia intereses, media entre el ciudadano y el funcionario y denuncia públicamente. Esta denuncia pública trae consecuencias políticas para el funcionario involucrado. Sin duda, el efecto político de esa "exhibición pública" constituye una sanción más drástica, muchas veces, que la que imponen los órganos que resuelven, deciden y sancionan." (MUÑOZ QUESADA (Dr. Hugo Alfonso), "El Defensor de los Habitantes", en Revista Parlamentaría. Volumen 1, Número 2, Setiembre de 1993, p.26)

        La Defensoría de los Habitantes, entonces es un órgano adscrito al Poder Legislativo y que, además, goza de independencia; sin embargo, esa Institución no es un órgano desconcentrado, y su independencia encuentra ciertas limitaciones, tal y como lo ha destacado este Órgano Asesor(4), en los siguientes términos:

"Dicho artículo (artículo 2 de la Ley de la Defensoría] atribuye independencia a la Defensoría de los Habitantes. Pero no se trata de una independencia absoluta. Por el contrario, esa independencia está determinada por la competencia legalmente atribuida. La norma es clara en ese sentido: "desempeña sus actividades" y estas actividades no son otras que las que puede realizar conforme la definición de competencia hecha por la ley. Es dentro de ese ámbito competencial que cobra sentido la independencia "funcional, administrativa y de criterio", términos que reproducen la situación institucional de la Procuraduría General de la República. La independencia funcional significa la posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior, es decir, la actuación de la Defensoría está fundada en la valoración que ella misma haga y no en la apreciación de la Asamblea Legislativa.

La autonomía se ejerce dentro del principio de legalidad, lo que significa que los entes gozarán de las facultades administrativas atribuidas para llevar a cabo su fin. Por demás, si no existe contraposición entre autonomía y legalidad tampoco debe haberlo entre "independencia funcional, administrativa y de criterio" y legalidad. Asimismo, si esa autonomía administrativa no cubre la materia salarial, tampoco puede considerarse que la "independencia administrativa" determine una libertad para fijar remuneraciones." (dictamen C-202-96 de 16 de diciembre de 1996)(5).

        Entonces, al amparo de lo que este Órgano Asesor ha establecido, la Defensoría de los Habitantes no podría incluir en el Reglamento Autónomo de Servicios beneficios salariales tales como escala de sueldos, pago de prohibición y sus porcentajes, sin que previamente el órgano competente (Autoridad Presupuestaria) emita su autorización (Principio de Legalidad).

C) En cuanto a la posibilidad de dictar Reglamentos Autónomos de Servicio: Ubicación dentro del ordenamiento jurídico administrativo y límites a su contenido:

        En anteriores oportunidades, con fundamento en un pronunciamiento de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (resolución No. 243-93 de las 15:45 hrs del 19 de enero de 1993(6)), este Órgano Asesor ha manifestado de manera reiterada que:

" ... la potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 inciso 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del Reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (solo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho, siendo que como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del Reglamento a la Ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que debe sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado Principio de Legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública." (dictámenes y pronunciamientos: C-111-2000 de 17 de mayo del 2000, OJ-100-2002 de 1° de julio del 2002, C-237-2002 de 17 de setiembre del 2002, C-259-2002 de 30 de setiembre del 2002, OJ-161-2002 de 15 de noviembre del 2002, OJ-166-2002 de 28 de noviembre del 2002, OJ-167-2002 de 29 de noviembre del 2002, C-049-2003 de 24 de febrero del 2003 y C-107-2004 de 15 de abril del 2004, entre otros).

        Ahora bien, cabe recordar que la posibilidad de dictar Reglamentos Autónomos de Servicio (distintos e independientes a los Reglamentos Ejecutivos(7)) se encuentra plenamente reconocida en nuestro Ordenamiento Jurídico Administrativo. Así se desprende del contenido del artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 103.-1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar esta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.

2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, este tendrá la representación del ente o del servicio.

3. El jerarca podrá realizar, además, todos los actos y contratos necesarios para el eficiente despacho de los asuntos de su ramo."

        Es decir, ".. cada autoridad que presta el servicio, por el solo hecho de hacerlo, tiene la potestad para regularlo frente a sus usuarios, y estos la obligación (sujeción) de gozarlo con las limitaciones y en las condiciones de organización y funcionamiento que el jerarca autónomamente imponga.(8)". Asimismo, los Reglamentos Autónomos de Servicio tienen dos campos: el de servicio público prestado por las Administraciones Públicas y el de la relación de servicio (o estatutaria) entre la Administración Pública respectiva y sus funcionarios o servidores:

"En lo que respecta a la relación de servicio (o estatutaria), existen reglamentos autónomos o independientes que regulan diversos aspectos de la misma tales como el régimen disciplinario, los permisos, las vacaciones, las licencias, las becas o la capacitación, etc. Al respecto, el artículo 123, párrafo 3, de la Ley General de la Administración Pública establece que tendrán relevancia externa para los servidores "...los actos internos de ésta que afecten sus derechos en las relaciones de servicio entre ambos."

Lógicamente, el reglamento autónomo de servicio está subordinado a cualquier ley futura sobre la matera." (Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, Parte General, Biblioteca Jurídica Dike, San José, C.R., 2002, pg 168).

        Asimismo, la Sala Constitucional se ha ocupado del tema, en los términos siguientes:

"Los reglamentos autónomos de organización encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los reglamentos autónomos de servicio tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a su cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración." (Resolución No. 9236-1999 de las 20:11 hrs del 23 de noviembre de 1999).

        Así las cosas, siendo que la Defensoría de los Habitantes de la República forma parte de la Administración Pública (al tenor de lo establecido en el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública), el Defensor de los Habitantes de la República, en su condición de máximo Jerarca de la Institución, posee la facultad de emitir Reglamentos Autónomos de Organización y Servicio, tal y como puede corroborarse de la lectura de los artículos 9 inciso e), 24 párrafo tercero y 66 del Reglamento de la Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República (Decreto Ejecutivo No. 22266 de 15 de junio de 1993, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 135 de 16 de julio de 1993), los cuales, en su respectivo orden, establecen lo siguiente:

"Artículo 9. Funciones del Defensor de los Habitantes de la República. Además de las funciones básicas establecidas en la ley corresponde al Defensor de los Habitantes de la República:

e) Emitir los reglamentos, instructivos, manuales y demás disposiciones e instrumentos técnicos que sean necesarios y, específicamente, el Reglamento Autónomo de Organización y el Reglamento Autónomos de Servicios."

"Artículo 24. Personal. El Defensor de los Habitantes de la República contará con el personal profesional, técnico y administrativo que requiera. El Defensor de los Habitantes de la República designará y removerá libremente al personal necesario para el cumplimiento de sus atribuciones y competencias.

Las bases jurídicas del régimen del personal al servicio de la Defensoría de los Habitantes de la República serán establecidas en un Reglamento Autónomo de Servicio que deberá dictar el jerarca de la institución. Asimismo, el Defensor de los Habitantes de la República regulará lo relacionado con la valoración, la remuneración y la clasificación de puestos de la institución.

El personal profesional remunerado de la institución tendrá las mismas prohibiciones e incompatibilidades que el Defensor de los Habitantes de la República y el Defensor Adjunto. Se exceptúan los casos indicados en el artículo 19 de este Reglamento y el ejercicio de cargos ad-honorem en instituciones u organizaciones sin fines de lucro, todo a juicio del Defensor de los Habitantes de la República."

"Artículo 66. Otros Reglamentos. Dentro de los noventa días siguientes a la vigencia del presente Reglamento, el Defensor de los Habitantes de la República dictará el Reglamento Autónomo de Organización, el Reglamento Autónomo de Servicio, el Manual de Clasificación de Puestos de la Institución y cualquier otro instrumento relacionado con la regulación del régimen de empleo y las remuneraciones del personal de la institución."

        No obstante, esta potestad reglamentaria no es irrestricta, encuentra límites, tanto para el contenido del Reglamento Autónomo de Organización, como para el Reglamento Autónomo de Servicio, límites que también alcanzan al Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República. Dichos límites a la potestad reglamentaría, son:

1.- El Principio de Reserva de Ley: Sobre éste el autor Jinesta Lobo se ha referido en los siguientes términos:

"... debe advertirse que por vía de reglamento autónomo no pueden regularse las materias reservadas a la ley (v. Gr. el régimen de los derechos fundamentales-artículos 28 de la Constitución Política y 19 de la Ley General de la Administración Pública, el establecimiento, modificación y extinción de tributos -artículos 121, inciso 13, de la Constitución Política y 124 de la Ley General de la Administración Pública-, la creación de delitos y penas -artículo 39 de la Constitución Política-, las limitaciones a la propiedad privada por razones de interés social -artículo 45 de la Constitución Política-, la creación de órganos para el servicio nacional-artículo 121, inciso 20, de la Constitución Política-, la conformación de nuevos monopolios en favor del Estado o de las Municipalidades -artículo 46 de la Constitución Política-, y la formación de nuevas instituciones autónomas -artículo 189 de la Constitución Política." (Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Parte General, Biblioteca Jurídica Dike, San José, C.R., 2002, pg.161)(9).

2.- La jerarquía del Reglamento Autónomo de Servicio: Desde vieja data, este Órgano Asesor se ha pronunciado en el sentido de que los Reglamentos Autónomos de Servicio encuentran un límite en el contenido del artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública(10), el cual establece lo siguiente:

 

"Artículo 6- 1. La jerarquía de fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

1. La Constitución Política,
2. Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana,
3. Las leyes y los demás actos con valor de ley,
4. Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia,
5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados, y
6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos."

3.- El Principio de Legalidad Presupuestaria y las Directrices emanadas por la Autoridad Presupuestaria: Cabe recordar que la potestad de reglamentación autónoma existe en función de la especialidad técnica atribuida por Ley a un determinado órgano, tendente al mejor cumplimiento de los fines a él asignados, siendo que tal especialidad técnica es la que funda la preeminencia del Reglamento Autónomo frente a regulaciones emitidas por otros organismos.

        Cuando esa preeminencia no existe si la materia objeto de regulación corresponde a la competencia de otra Autoridad, o ha sido por Ley sustraída de la esfera de competencia del órgano, tal y como ocurre con la política salarial, entonces la formulación de esa política está bajo el ámbito regular de la Autoridad Presupuestaria (Institución cuyas facultades fueron remozadas en el Título III: Programación Macroeconómica y Fiscal, Capítulo Único, artículos 21 a 25 de la Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, que es "Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos").

        Establece el artículo 21 de la Ley citada lo siguiente:

"Artículo 21.-Autoridad Presupuestaria. Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes facultades especificas:

a) Formular para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente Artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del Artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del Artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del Artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del Artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria."(11)

        Ahora bien, siendo que este artículo le impone a la Autoridad Presupuestaria el deber de velar por el cumplimiento de las directrices y lineamientos de política presupuestaria, resulta evidente que los Reglamentos Autónomos de Servicio (incluido por supuesto, el Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República), deben respetar en su contenido, las disposiciones emanadas de ese órgano, a efecto de que se cumpla con el Principio de Legalidad y los Principios Presupuestarios(12).

        Efectuadas las anteriores precisiones, procedemos a dar respuesta a las cuatro preguntas formuladas por la Defensoría de los Habitantes de la República.

III.- Sobre lo consultado.-

A) En cuanto a la regularidad jurídica del contenido del artículo 17 del Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República.-

        La Defensoría de los Habitantes consulta si dentro del contexto de la independencia administrativa de que goza la Institución, resulta legal o no el contenido del artículo 17 de su Estatuto Autónomo de Servicios, a efecto de que el patrono complete en todos los casos el pago del cien por ciento del Subsidio por Enfermedad o Riesgos Profesional.

        En este sentido, indica el referido artículo 17 lo siguiente:

"Artículo 17.- Del servidor(a) incapacitado.

El servidor (a) regular que fuere incapacitado para trabajar por enfermedad o riesgo profesional, gozará de un subsidio equivalente al monto de su salario no cubierto por la Caja Costarricense del Seguro Social o por el Instituto Nacional de Seguros."

        De la lectura de la norma supra transcrita, es posible arribar a las siguientes consideraciones:

a) La Defensoría de los Habitantes de la República pretende que desde el primer día de incapacidad del servidor, éste reciba de su patrono, una suma de dinero que complete el porcentaje del salario no cubierto por la Caja Costarricense del Seguro Social o el Instituto Nacional de Seguros, hasta alcanzar el cien por ciento del salario del funcionario incapacitado.

b) Para recibir una suma igual a un cien por ciento del salario, los funcionarios de la Defensoría no requieren haber servido un mínimo de tiempo para la institución patronal, por ejemplo los tres meses que establece el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

c) Los funcionarios de la Defensoría percibirían el pago del cien por ciento del Subsidio por tiempo indefinido (hasta que ceda la(s) enfermedad(es) que padezcan), aun cuando los períodos máximos de otorgamiento del subsidio por incapacidad, establecidos de manera reglamentaría por la Caja Costarricense del Seguro Social o el Instituto Nacional de Seguros, hayan expirado o sean improrrogables.

        Por su parte, los servidores públicos que se encuentran bajo el amparo del Régimen de Servicio Civil, pueden exigir la aplicación del artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

        Sobre esta materia es necesario tomar en consideración lo establecido en el Reglamento de Seguro de Salud (Artículo 19 de la Sesión No. 7082 de la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, celebrada el 3 de diciembre de 1996, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 25 del 5 de febrero de 1997).

        Posteriormente, la Caja Costarricense del Seguro Social, emitió el Reglamento para el Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud (Artículo 36 de la Sesión No. 7143, celebrada el 22 de julio de 1997), normativa que desarrolla y complementa lo establecido en el anterior Reglamento.

        Establece el artículo 34 Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en lo que nos interesa lo siguiente:

"Artículo 34.- El servidor que fuere declarado incapacitado para trabajar, por enfermedad o riesgo profesional, gozará de subsidio en proporción al tiempo servido, de acuerdo con las siguientes regulaciones:

a) Durante los primeros tres meses de servicios, se reconocerá el subsidio hasta por un mes.

b) Después de tres meses de servicios y hasta nueve meses, el subsidio será hasta por tres meses.

c) Durante el segundo año de servicios, el subsidio será hasta por cinco meses.

d) Durante el tercer año de servicios, el subsidio será hasta por seis meses.

e) Durante el cuarto año de servicios, el subsidio será hasta por siete meses y quince días.

f) Durante el quinto año de servicios, el subsidio será hasta por nueve meses.

g) Después de cinco años de servicio, el subsidio será de hasta 12 meses.

El monto del subsidio será de un ochenta por ciento del monto del salario ordinario que esté devengando el trabajador durante los primeros treinta días de su incapacidad. En ese período el Estado como patrono, reconocerá durante los tres primeros días un subsidio de un 80%, a partir del cuarto día y hasta el número treinta el subsidio patronal será de un 20% cuando la incapacidad sea emitida por la Caja Costarricense del Seguro, y la diferencia para completar el 80% del subsidio que otorgue el Instituto Nacional de Seguros cuando sea éste el órgano que incapacite.

El subsidio será de un ciento por ciento de sus salario durante el período de incapacidad que exceda de treinta días naturales, por un máximo de doce meses. Durante el período el período que excede de treinta días naturales, el Estado como patrono otorgará un subsidio de un 40% cuando el órgano que incapacite sea la Caja Costarricense del Seguro Social, y pagará la diferencia del subsidio para completar ese 100% de lo que otorgue el Instituto Nacional de Seguros cuando sea éste órgano el que incapacite. Por ninguna razón, y en ningún caso de incapacidad otorgada, el monto del subsidio que pagaren los órganos aseguradores sumados a lo le corresponde cancelar al Estado como patrono, podrá exceder el 100% del salario total del servidor..." (lo subrayado no es del original)

        Asimismo, el Reglamento del Seguro de Salud de la Caja Costarricense del Seguro Social, en sus artículos 31, 34, 35 y 38, establece lo siguiente:

"Artículo 31: De la incompatibilidad del subsidio con otras prestaciones

El derecho al pago de subsidios aquí previsto es incompatible con otras prestaciones económicas contempladas en leyes especiales, con motivo de la misma enfermedad común. en el momento en que se dé la doble cobertura, el monto del subsidio se reducirá, de modo que el beneficio total que perciba el trabajador asalariado no sobrepase el 100% de su salario".

"Artículo 34: De los plazos de calificación para el pago de subsidios.

Tendrá derecho al pago de subsidios por incapacidad el asegurado que haya cotizado con 6 cuotas mensuales dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de inicio de la incapacidad, siempre que los últimos 3 meses sean continuos e inmediatamente anteriores a la fecha de inicio de la incapacidad. los subsidios por incapacidad se pagarán hasta por un máximo de 52 semanas. No obstante, si el asegurado ha cotizado con 9 cuotas mensuales dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la incapacidad, se podrá prorrogar el pago de los subsidios de acuerdo con el procedimiento que establecerá la gerencia de la división médica para cubrir hasta 26 semanas adicionales".

"Artículo 35: Del inicio del pago de subsidios.

El pago del subsidio en dinero procede a partir del cuarto día de incapacidad. Si una incapacidad fuere extendida dentro de los treinta días posteriores a la precedente, el subsidio correspondiente a la nueva incapacidad se pagará desde el primer día. El cargo presupuestario por los pagos efectuados, corresponde al centro asistencial que extendió la incapacidad".

"Artículo 38: De las ayudas económicas por enfermedad.

Cuando un trabajador no tiene derecho al subsidio, pero ha cotizado una o dos cuotas y se incapacita por enfermedad, recibirá una ayuda económica hasta por un plazo máximo de 12 (doce) semanas. Si la cotización fuere de tres cuotas mensuales consecutivas inmediatamente anteriores a la fecha de inicio de la incapacidad, pero además ha cotizado menos de 6 (seis) cuotas en los últimos 12 (doce) meses, la ayuda económica se extenderá hasta por 26 (veintiséis) semanas.

El porcentaje y otras regulaciones de este Reglamento relacionados con el pago de subsidios le serán aplicables a este beneficio.

Para el calculo de la ayuda económica, se tomará como referencia el promedio de los salarios devengados con el patrono actual..."

        Asimismo, en los artículos 9, 10 y 22 del Reglamento para Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud, se dispone lo siguiente:

"Artículo 9: De los plazos máximos de incapacidades.

Los trabajadores activos cotizantes que cumplan con un período de calificación de seis meses de cotización dentro de los últimos doce meses anteriores a la enfermedad, siempre que los últimos 3 sean continuos e inmediatamente anteriores a la enfermedad, tendrán derecho a la extensión de incapacidades hasta por un plazo de 52 semanas (art. 34 del Reglamento de Salud), con derecho al subsidio en dinero. De igual manera, los trabajadores que hayan aportado tres o menos cuotas mensuales, o más de 3 pero menos de seis, tendrán derecho a la extensión de incapacidades hasta por doce semanas, o hasta por veintiséis semanas, respectivamente, con derecho al pago de la respectiva ayuda económica, conforme a lo previsto en el artículo 38 del Reglamento de Salud. Todo lo anterior sin perjuicio de lo que se expresa en el párrafo siguiente.

El otorgamiento de una incapacidad formaliza un compromiso recíproco entre el médico tratante y el trabajador, cuyo fin último es propiciar la recuperación de la salud del trabajador y su reincorporación al trabajo, pero no genera necesariamente el derecho a obtener el pago de un subsidio o de una ayuda económica, derechos que están sujetos a plazos de calificación establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud".

"Artículo 10: De las prórrogas de incapacidades.

Las incapacidades de quienes hayan cotizado con 9 cuotas mensuales dentro de los últimos 12 meses anteriores a la fecha de la incapacidad, según la índole de la enfermedad y las circunstancias del caso, podrán extenderse hasta por 6 meses más, a juicio de las comisiones evaluadoras de incapacidades a que se refiere el artículo 15 de este Reglamento. Los principales aspectos que se evaluarán para otorgar la prórroga son:

y. Si el paciente tiene posibilidades reales de recuperación.

z. Si existen o no se han agotado las posibilidades terapéuticas.

aa. Si se dan circunstancias excepcionales, que van más allá del concepto de biologista de la medicina, pero que inciden notoriamente en el estado plenario de la salud.

Cuando los elementos objetivos confirmen un estado de salud muy quebrantado y sin perjuicio de la prórroga que se considere procedente dentro de los límites reglamentarios, el caso será referido a la oficina respectiva para el trámite de la pensión que pudiere corresponder. En tal caso, la prórroga no superara el plazo promedio estimado para dicho tramite".

"Artículo 22: Disposición Final.

Los aspectos no contemplados expresamente en este Reglamento, se regirán por lo dispuesto en los principios generales del derecho, en la normativa internacional aplicable, en el Código de Trabajo y en el Reglamento del Seguro de Salud.

En consecuencia, queda derogado el Reglamento para la extensión de incapacidades a los trabajadores beneficiarios del Régimen de Enfermedad y Maternidad y sus reformas, aprobado en el articulo 7º, Acuerdo primero de la sesión número 6279, celebrada el 22 de diciembre de 1988."

        En lo que respecta al tema de las incapacidades extendidas por el Instituto Nacional de Seguros, de manera periódica la Junta Directiva del ente asegurador, realiza modificaciones a algunos de los beneficios económicos no contemplados dentro de la Ley de Riesgos del Trabajo, y que en su oportunidad fueron otorgados mediante Acuerdos de Junta Directiva. Dichos beneficios económicos, surgieron ante la insuficiencia en la protección que brinda el Código de Trabajo, siendo que las modificaciones introducidas pretenden adecuar la materia de Riesgos del Trabajo a las necesidades actuales.

        En este orden de ideas, debemos indicar que las modificaciones que son introducidas están en directa relación con los conceptos de Incapacidad Temporal, Incapacidad Parcial Permanente, Incapacidad Total Permanente y Gran Invalidez, cuyas definiciones podemos ubicar en el contenido del artículo 223 del Código de Trabajo.

        Por ejemplo: por Acuerdo 1° de la Sesión No. 8540 del 6 de mayo del 2002, punto 6, la Junta Directiva del ente asegurador determinó modificar el punto 19, incisos a), d) y e) en su párrafo primero, de la Norma Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo, publicada en el Alcance No. 30 de La Gaceta del 17 de abril del 2002, de la siguiente manera:

"a) INCAPACIDAD TEMPORAL: Durante la incapacidad temporal el trabajador tiene derecho a un subsidio igual al 60% de su salario diario promedio, durante los primeros 45 días de incapacidad. Transcurrido ese plazo, el subsidio que se reconoce al trabajador será equivalente al 100% sobre el Salario Mínimo Legal vigente, y el 67% sobre el exceso de la diferencia que resulte del salario diario promedio y el salario mínimo legal. En ningún caso el subsidio salarial que se reconoce será inferior al salario mínimo legal vigente ni podrá superar al 100% de su salario diario.

(...)

d) INCAPACIDAD TOTAL PERMANENTE: La declaratoria de incapacidad total permanente determina para el trabajador el derecho a percibir una renta anual vitalicia, pagadera en dozavos, igual al 100% del salario mínimo legal anual vigente más el 67% sobre el exceso del salario promedio anual determinado respecto al salario mínimo legal anual.

e) GRAN INVALIDEZ: La declaración de gran invalidez determina para el trabajador el derecho a percibir una renta vitalicia, pagadera en dozavos, igual al 100% del salario mínimo legal anual vigente más el 67% sobre el exceso del salario promedio anual determinado respecto al salario mínimo legal anual."

        Asimismo, en ese mismo Acuerdo de la Junta Directiva del INS se modificó el punto 19, Inciso c), de la Norma Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo, a fin de indicar lo siguiente:

"INCAPACIDAD PARCIAL PERMANENTE: La declaratoria de incapacidad parcial permanente determina para el trabajador el derecho de percibir una renta anual, pagadera en dozavos, durante un lapso de diez años, equivalente al 67% del salario promedio anual que se determine.

Dicho plazo podrá ampliarse por lapsos sucesivos de cinco años, si mediante estudios socioeconómicos se demuestra que el beneficiario: es mayor de 40 años, depende exclusivamente de la renta para su subsistencia y que no haya percibido otros ingresos durante el último año."

        Las normas antes transcritas deben ser complementadas por lo establecido en los artículos 237 y 238 del Código de Trabajo, a cuyo tenor:

"Artículo 237: Si transcurrido un plazo de dos años a partir de la ocurrencia del riesgo, no hubiere cesado la incapacidad temporal del trabajador, se procederá a establecer el porcentaje de incapacidad permanente, y se suspenderá el pago del subsidio, sin perjuicio de que puedan continuar suministrando las prestaciones médico-sanitarias y de rehabilitación al trabajador.".

"Artículo 238: La declaración de INCAPACIDAD MENOR PERMANENTE establecerá para el trabajador el derecho a percibir una renta anual, pagadera en dozavos, durante un plazo de cinco años, la cual se calculará aplicando el porcentaje de incapacidad que se le ha fijado, conforme a los términos de los artículos 224 y 225, al salario anual que se determine."

        Como puede observarse, el artículo 17 del Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes, posee un contenido sumamente amplio, aún más protector del nivel de ingresos de los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes de la República, excediendo por mucho la protección que brinda el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil a los servidores públicos amparados a ese régimen, situación que consideramos no resulta perniciosa o ilegal.

        Empero, en virtud de encontrarnos a un aspecto de índole presupuestario, no regulable de manera libre y unilateral por la Defensoría de los Habitantes, y en consideración de la importancia de los principios que gobiernan la elaboración y ejecución de los Presupuestos del Estado, consideramos que es necesario que el citado artículo 17 sea conforme con las atribuciones y funciones que ostenta la Autoridad Presupuestaria, al tenor de las facultades que a ese órgano le confieren los artículos 21 a 25 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

2.- En cuanto a la regularidad jurídica del contenido del párrafo final del artículo 19 y del inciso n) del artículo 42 del Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes.-

        La Defensoría de los Habitantes consulta si dentro del contexto de la independencia administrativa de que goza la institución, y en aplicación del párrafo final del artículo 19 y del inciso n) del artículo 42 de su Estatuto Autónomo de Servicios, resulta legal o no que, en todos los casos de enfermedad del trabajador, el patrono pague el cien por ciento del Aguinaldo al funcionario que ha estado incapacitado.

        Obsérvese que el párrafo último del artículo 19 citado, posee idéntica redacción al inciso e) del Artículo 49 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. Empero, cabe recordar que a los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes de la República les resulta aplicable lo establecido en el artículo 2 de la Ley No. 1835 del 11 de diciembre de 1954 (Ley de pago de Aguinaldo para los Servidores del Sector Público), en cuanto sólo autoriza considerar para el cálculo del Aguinaldo aquellas sumas que tengan naturaleza salarial(13). Por lo anterior, el párrafo final del citado artículo 19, carece de regularidad jurídica; o sea, que es contrario al ordenamiento jurídico costarricense, por lo que consideramos que no es conveniente su aplicación. Debe cesar así una práctica institucional contraria a derecho, a fin de evitar la responsabilidad que se establece en el 110 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

        Asimismo, consideramos que el inciso n) del artículo 42, carece de regularidad jurídica, en virtud de que los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes de la República no se encuentran cubiertos por la normativa que recoge el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento.

3.- En cuanto a la regularidad jurídica de la práctica institucional, llevada a cabo por la Defensoría de los Habitantes de la República, de efectuar nombramientos en puestos de menor clasificación y categoría a la asignada originalmente dentro del respectivo presupuesto:

        La Defensoría de los Habitantes nos consulta si dentro del contexto de la independencia administrativa que goza la institución, resulta legal o no la práctica institucional por la cual se efectúan nombramientos en puestos de menor clasificación y categoría a la asignada originalmente dentro del respectivo presupuesto.

        En este sentido, aún cuando el señor Defensor expone las razones que sustentan esa práctica institucional, la cual según nos informa se efectúa al menos desde hace diez años, este Órgano Asesor coincide con el criterio esgrimido en su momento por el Ministerio de Hacienda (Oficio DVME-522-2003 de 9 de diciembre del 2003). Por lo tanto, cuando una plaza se utiliza para un fin distinto al establecido en las Leyes de Presupuestos Ordinario y Extraordinario de la República para un período fiscal determinado, se está en presencia de un incumplimiento de esta normativa, razón por la cual el Ministerio de Hacienda lleva razón al considerar que no existe fundamento legal que ampare las solicitudes de la Defensoría de los Habitantes de la República.

        Dicha práctica institucional, entonces, atenta contra los principios de Derecho Presupuestario consignados en el artículo 5 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, amén de que carece de sustento jurídico en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento. Por tal razón, consideramos que sería conveniente que esa Defensoría proceda al cese definitivo de tal práctica institucional, a fin de evitar la responsabilidad que se deriva del citado numeral 110 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

4.- En cuanto a la regularidad jurídica de la actuación del Ministerio de Hacienda, con referencia a lo establecido en el Inciso D) de las Disposiciones Varias 121-Defensoría de los Habitantes de la República, Ley No.8398 Presupuesto Ordinario y Extraordinario de al República Ejercicio Económico 2004:

        Considera este Órgano Asesor que la citada norma debe responder a una relación de cooperación interinstitucional entre la Dirección General de Informática del Ministerio de Hacienda y las instancias administrativas de la Defensoría de los Habitantes, con el fin de materializar lo dispuesto por el Legislador.

        Comprende esta Procuraduría que en ocasiones resulta difícil la conciliación de intereses, en procura de la realización del fin público; sin embargo, es evidente que resulta ajeno a nuestras competencias pronunciarnos sobre la aplicación de esa norma, toda vez que presenta un contenido propio de la gestión administrativo y como tal, competencia exclusiva de la Administración Activa.

        En todo caso, de no concretarse un acuerdo entre ambas instituciones del Estado, debe optarse por otras vías. Verbigracia: La posibilidad de suscribir un Contrato de Uso y Préstamo del Sistema Informático de Pagos, a pactar entre la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes, documento en el cual pueda regular la utilización racional del Sistema Informático de Pagos, conforme a las necesidades institucionales de la Defensoría de los Habitantes.

IV.- CONCLUSIÓN.-

        Como opinión jurídica no vinculante para la Administración consultante, emitimos las siguientes:

1.- Si bien es cierto el ordenamiento jurídico administrativo establece la posibilidad de dictar Reglamentos Autónomos de Servicio, al tenor de lo dispuesto en el articulo 103 de la Ley General de la Administración, dicha potestad reglamentaria reconocida a los jerarcas de la instituciones del Estado, no es irrestricta, sino que presenta limitaciones.

2.- Entre esas limitaciones, destaca la imposibilidad de que un Reglamento Autónomo de Servicio regule materia de naturaleza presupuestaria o salarial, pues tal atribución ya le ha sido conferida legalmente a una institución especifica estatal.

3.- La Autoridad Presupuestaria es la Institución del Estado, que al tenor de lo establecido en los artículos 21 a 25 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, posee las facultades necesarias para determinar la procedencia (a través del dictado, implementación y vigilancia en el cumplimiento de sus Directrices) del contenido de carácter presupuestario de un Reglamento Autónomo de Servicio.

4.- La presencia de una norma dentro del Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República, que establece condiciones más favorables, que las contenidas en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, para los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes, en lo referente al porcentaje en el pago de los subsidios por incapacidad y al período de vigencia de esos subsidios, no resulta ilegal. Empero, resulta conveniente que el órgano consultante realice una labor de verificación, en cuanto al Principio de Legalidad Presupuestaria, ante la Autoridad Presupuestaria, de previo a ejecutar el pago de dichas incapacidades.

5.- El contenido de una norma en el Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República, tendente a que se consideren en todos los casos y sin excepción, las sumas pagadas por concepto de Subsidios, para realizar el cálculo y pago del Aguinaldo de los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes, no es procedente jurídicamente ya que a ésta le resulta aplicable la Ley No. 1835 del 11 de diciembre de 1954 (Ley de pago de Aguinaldo para los Servidores del Sector Público).

6.- La realización de prácticas administrativas, por parte de la Defensoría de los Habitantes de la República, tendentes a efectuar movimientos de personal, sin sustento legal y contrarios al Régimen de Servicio Civil, no resulta procedente, amén de que lesiona la normativa establecida en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

7.- La cooperación interinstitucional que debe mediar, entre la Dirección General de Informática del Ministerio de Hacienda y el Departamento de Informática de la Defensoría de los Habitantes de la República, a fin de ejecutar el presupuesto de esta última institución, debe efectuarse en una relación de cordialidad y cooperación institucional, o en su defecto, se deben buscar mecanismos alternativos que permitan la implementación y ejecución del presupuesto.

        Sin otro particular, suscribe atentamente,

 

Msc. José Armando López Baltodano             Lic. Pablo Arguedas Valerín

Procurador Adjunto                                          Abogado de Procuraduría

 

JALB/PAV/kjm

_____________________________________________________

1. Al respecto puede consultarse la sentencia de la Sala Constitucional No. 6240-93 de las 14 hrs del 26 de noviembre de 1993.

2. La necesidad de que exista una ley especial, que permita la incorporación al Régimen de Servicio Civil, es plenamente compartida por la Dirección de Servicio Civil. Al respecto, puede consultarse el Oficio número DG-027-2004 de fecha 27 de enero del 2004, suscrito por el Licenciado Guillermo Lee Ching, Director General de Servicio Civil, dirigido al Procurador Constitucional Dr. Fernando Castillo Víquez, con motivo de una consulta formulada por la Escuela Centroamericana de Ganadería sobre su adscripción al Régimen de Servicio Civil.

Asimismo, debe considerarse que diversas leyes han extendido el influjo del Estatuto de Servicio Civil a otras instituciones y servidores del Estado, sea total o parcialmente, entre ellas la Ley número 3671 del 18 de abril de 1966 y sus reformas- Estatuto de Servicios Médicos-, la Ley No. 4556 del 29 de abril de 1970 y sus reformas- Ley de Personal de la Asamblea Legislativa y sus reformas y el artículo 24 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje (Ley número 3506 del 21 de mayo de 1965 y número 6868 del 29 de abril de 1983).

3. Bolaños González (Jimy). Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento. Comentado con jurisprudencia y legislación conexas. Investigaciones Jurídicas, S.A., San José, 2001, pág. 25. El autor ha considerado que el Estatuto de Servicio Civil contiene principios y valores que pueden ser aplicados en caso de necesidad por vacío o para integrar (interpretar o aplicar) otras normas en diversos regímenes de empleo público vigentes, tanto implícitamente como por remisión expresa que otros estatutos hacen al Estatuto de Servicio Civil.

4. El dictamen C-202-96 de 16 de diciembre de 1996 es respuesta al Oficio No. 745 de 4 de noviembre de 1996, documento mediante el cual el entonces Director General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, licenciado José Luis Araya Alpízar, planteó la interrogante sobre la regularidad jurídica de la actuación del Defensor de los Habitantes de la República, tendente a que, por medio de Acuerdos-Reglamentos -tal y como se presenta en la consulta que ahora se nos formula- se establezcan aspectos de índole salarial y presupuestario.

5. El criterio externado por la Procuraduría General de la República, en el citado dictamen C-202-96 de fecha 16 de diciembre de 1996, fue sostenido de una manera más preclara y con mayor vehemencia, en el dictamen C-354-2001, en el cual se expuso que la Defensoría de los Habitantes de la República no tiene competencia legal para que, por vía de Reglamento, trate de crear pluses económicos, si no es en contravención del Principio de "RESERVA DE LEY", consagrado en el artículo 28 constitucional y 19 de la Ley General de la Administración Pública.

6. Este criterio fue reiterado en diversos pronunciamientos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, entre otras, en las sentencias números: 2934-93 de las 15:27 hrs del 22 de junio de 1993, 4588-97 de las 15:48 hrs del 5 de agosto de 1997 y 8057-97 de las 13:03 hrs del día 28 de noviembre de 1997.

7. Así lo afirma el jurista argentino Manuel María Díez, quién agrega que "... la Administración Pública, globalmente entendida, por razones técnicas y políticas, tiene la potestad de organizarse en la forma en que mejor considere que se cumple el fin público que justifica su existencia, potestad que ejerce cuando no haya una ley que la autorice expresamente a hacerlo." (Díez, Manuel María. "Derecho administrativo, Tomo I", publicado por Bibliográfica Omega, Buenos Aires, 1963, pp. 229-230).

8. Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo I, Editorial Stradtmann, San José, Costa Rica, 1998, p. 239.

9. Cabe resaltar que el jurista Jinesta Lobo parece coincidir con el criterio vertido en la sentencia No. 2402-98 de las 18:12 hrs 1° de abril de 1998, por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, así como con la opinión emitida en el Oficio número DG-027-2004 de 27 de enero del 2004, suscrito por el Licenciado Guillermo Lee Ching, Director General de Servicio Civil, ambos documentos mencionados líneas atrás.

10. Este Órgano Asesor en dictamen C-034-1989 de 10 de febrero de 1989, al respecto, señaló lo siguiente "... los reglamentos no ejecutivos dictados por el Poder Ejecutivo, así como los reglamentos autónomos dictados por los entes descentralizados, están subordinados a los reglamentos ejecutivos, pero eso no significa que los reglamentos no ejecutivos y los autónomos de las instituciones públicas, estén colocados en la misma línea jerárquica", tal y como lo dispone el artículo 6-2. de la Ley General de la Administración Pública.

11. El artículo 5 de la Ley 8131 establece los Principios Presupuestarios (también denominado: Principio de Legalidad Financiera), a saber: Universalidad e Integridad, Gestión Financiera, Equilibrio Presupuestario, Anualidad, Programación, Especialidad cuantitativa y cualitativa, y Publicidad. Sobre la aplicación de dichos principios, puede consultarse el pronunciamiento número C-333- 2001 de 30 de noviembre del 2001.

12. En virtud de que el Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República, inició su período de vigencia a partir del 31 de enero del 2002, el contenido de ese Reglamento Autónomo de Servicio se encuentra sujeto a lo establecido en los siguientes Decretos Ejecutivos: No. 29511-H de 8 de mayo del 2001, que es "Directrices Generales de Política Presupuestaria del 2002 para los Ministerios, demás Órganos según corresponda y Entidades Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria" (publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 98 de 23 de mayo del 2001; No. 30058-H-MP-PLAN de 19 de diciembre del 2001, que es "Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos" (publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 68 de 9 de abril del 2002); No. 30249-H de 13 de marzo del 2002, que "Modifica el Decreto No. 29511-H, Directrices Generales de Política Presupuestaria del 2002 para los Ministerios, demás Órganos según corresponda y Entidades Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria" (publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 67 de 8 de abril del 2002); No. 31089-H de 11 de marzo del 2003, que es "Procedimiento para aplicación directrices y regulaciones de política salarial, empleo y clasificación de puestos de los ministerios, demás órganos según corresponda entidades públicas cubiertas por el ámbito de la autoridad Presupuestaria para el año 2004" (publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 63 de fecha 31 de marzo del 2003); número 31090-H de 11 de marzo del 2003, que es "Procedimiento para aplicación y seguimiento de la Política Presupuestaria de los Ministerios, demás órganos según corresponda y entidades públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el año 2004", (publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 63 de 31 de marzo del 2003) y No. 31091-H de fecha 11 de marzo del 2003, que es "Procedimiento para aplicación y seguimiento de la Política Presupuestaria de los Ministerios, demás órganos según corresponda y entidades públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el año 2004", (publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 63 de 31 de marzo del 2003).

El último Decreto Ejecutivo es de capilar importancia, ya que en su Artículo 7 establece que la Autoridad Presupuestaria establecerá la valoración en montos y vigencias de los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil (los cuales incluyen a los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes de la República) en tanto que en su Artículo 13 se establece que todo Proyecto de Reglamento Autónomo de Organización y Servicio, las modificaciones a los vigentes, así como cualquier disposición relacionada con la materia salarial y de empleo, deben ser presentados a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, antes de su publicación con el fin de verificar el cumplimiento de las directrices y regulaciones vigentes.

13. Sobre el particular, puede consultarse entre el dictamen C-088-2000 de 9 de mayo del 2000. Además, en cuanto a la aplicación del artículo 49, inciso e) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. Entre otros pueden consultarse los pronunciamientos: C-071 de 8 de mayo de 1991, C-088-2000 de 9 de mayo del 2000 y C-347-2001 de 13 de diciembre del 2001.

OJ-139-2004

INCAPACIDADES. AGUINALDO. ESTATUTO AUTÓNOMO DE SERVICIOS. AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. SERVICIO CIVIL.

        El Defensor de los Habitantes, licenciado José Manuel Echandi Meza, mediante nota recibida en la Procuraduría General el 26 de enero del 2004 y Oficio DH-317-2004 de 27 de febrero, recibido el 4 de marzo del año en curso, solicita pronunciamiento sobre la implementación del Sistema Informático INTEGRA, la regularidad jurídica del Acuerdo No. 600-DH, emitido por el Defensor de los Habitantes de la República, y la subutilización de plazas.

        Mediante Opinión Jurídica O.J.-139-2004 de 219 de febrero de 2004, emitido por el Msc. José Armando López Baltodano, Procurador Adjunto, y el Lic. Pablo Francisco Arguedas Valerín, Abogado de Procuraduría, manifestaron sobre el particular lo siguiente:

1.-    Si bien es cierto el ordenamiento jurídico administrativo establece la posibilidad de dictar Reglamentos Autónomos de Servicio, al tenor de lo dispuesto en el articulo 103 de la Ley General de la Administración, dicha potestad reglamentaria reconocida a los jerarcas de la instituciones del Estado, no es irrestricta, sino que presenta limitaciones.
2.-    Entre esas limitaciones, destaca la imposibilidad de que un Reglamento Autónomo de Servicio regule materia de naturaleza presupuestaria o salarial, pues tal atribución ya le ha sido conferida legalmente a una institución especifica estatal.
3.-    La Autoridad Presupuestaria es la Institución del Estado, que al tenor de lo establecido en los artículos 21 a 25 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, posee las facultades necesarias para determinar la procedencia (a través del dictado, implementación y vigilancia en el cumplimiento de sus Directrices) del contenido de carácter presupuestario de un Reglamento Autónomo de Servicio.
4.-    La presencia de una norma dentro del Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República, que establece condiciones más favorables, que las contenidas en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, para los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes, en lo referente al porcentaje en el pago de los subsidios por incapacidad y al período de vigencia de esos subsidios, no resulta ilegal. Empero, resulta conveniente que el órgano consultante realice una labor de verificación, en cuanto al Principio de Legalidad Presupuestaria, ante la Autoridad Presupuestaria, de previo a ejecutar el pago de dichas incapacidades.
5.-    El contenido de una norma en el Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes de la República, tendente a que se consideren en todos los casos y sin excepción, las sumas pagadas por concepto de Subsidios, para realizar el cálculo y pago del Aguinaldo de los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes, no es procedente jurídicamente ya que a ésta le resulta aplicable la Ley No. 1835 del 11 de diciembre de 1954 (Ley de pago de Aguinaldo para los Servidores del Sector Público).
6.-    La realización de prácticas administrativas, por parte de la Defensoría de los Habitantes de la República, tendentes a efectuar movimientos de personal, sin sustento legal y contrarios al Régimen de Servicio Civil, no resulta procedente, amén de que lesiona la normativa establecida en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
7.-    La cooperación interinstitucional que debe mediar, entre la Dirección General de Informática del Ministerio de Hacienda y el Departamento de Informática de la Defensoría de los Habitantes de la República, a fin de ejecutar el presupuesto de esta última institución, debe efectuarse en una relación de cordialidad y cooperación institucional, o en su defecto, se deben buscar mecanismos alternativos que permitan la implementación y ejecución del presupuesto.