Dictamen : 307 - del 25/10/2004

C-307-2004

25 de octubre de 2004.

 

 

Licenciada

María Eugenia Barquero Paniagua

Auditora Interna

Ministerio de Gobernación y Policía

S.O.

Estimada señora:

        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número AI-0842-2004, de fecha 13 de julio último, por el que se consultan una serie de interrogantes relacionadas con la aplicación de los artículos 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 603 del Código de Trabajo, 97, 98 y 99 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, 198 y 207 de la Ley General de la Administración Pública. Todo relacionado con la eventual prescripción de la potestad sancionadora administrativa.

        En vista de que el artículo 45 de la citada Ley General de Control Interno reformó el ordinal 4º de la nuestra Ley Orgánica –Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, para que los Auditores Internos puedan solicitar directamente el criterio técnico-jurídica de la Procuraduría General, sin tener que acompañar dicho planteamiento con la opinión de la Asesoría Legal respectiva, procederemos a evacuar las interrogantes sometidas a nuestro conocimiento.

I.- Consideraciones previas.

        Conviene aclarar que el incumplimiento de los deberes del cargo genera para el servidor público una responsabilidad que puede revestir carácter patrimonial, penal o disciplinario. El primer tipo de responsabilidad surge cuando el empleado, con su actuación dolosa o por culpa grave, causa un daño económicamente evaluable a terceros o a la propia Administración. La responsabilidad penal presupone la comisión de alguno de los delitos tipificados en la legislación penal. Ambos tipos de responsabilidad comentados, rara vez se suelen exigir personalmente, pues la mayoría de las infracciones tienen naturaleza administrativa; a esto último se le conoce como el régimen disciplinario de los servidores públicos. Dicho lo cual, debemos advertir que en nuestro medio no existe un solo régimen disciplinario en el ámbito de la función pública, pues las exigencias de protección de los bienes jurídicos relativos a la correcta prestación del servicio público, son distintos en muchos de los casos.

        Según se logra extraer del contenido de su misiva, las interrogantes vertidas se relacionan especialmente con el denominado régimen disciplinario, y en especial, con la prescripción de la potestad sancionadora administrativa. No obstante, será necesario abordar el tema de la potestad cobratoria de la Administración y los plazos dentro de los cuales debe ejercerse en forma efectiva, pues en la consulta se mezclan cuestiones muy distintas que convienen diferenciar, porque los regímenes jurídicos varían incluso según se esté ante un servidor de la Hacienda Pública o no.

        A continuación, responderemos en orden cronológico las preguntas formuladas, tratando de exponer una serie de lineamientos jurídico doctrinales emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como de la constitucional, con la intención de colaborar en un mejor entendimiento de los puntos consultados.

II.- Lo consultado.

1.- ¿Son aplicables actualmente, para algunas situaciones, los artículos 97, 98 y 99 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil?

        La respuesta a esta primer interrogante debe ser negativa. Con base en la doctrina vinculante emanada especialmente de la jurisprudencia constitucional y de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, las mencionadas normas del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –decreto ejecutivo Nº 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas-, por violación a los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, no son de aplicación a los servidores de la Administración Pública(1), ligados por una relación de empleo, regulada primordialmente por principios y disposiciones normativas de Derecho Público; sino que a éstos les resulta aplicable, como regla de principio, por un lado, el término de prescripción establecido en el numeral 602 del Código de Trabajo, respecto de todos los derechos y acciones provenientes del contrato de trabajo, que es de seis meses, contados desde la fecha de extinción de dichos contratos(2). Mientras que aquellos otros derechos y acciones provenientes del citado Código, de sus Reglamentos y de leyes conexas, como sería toda la normativa estatutaria, que no se originen del contrato de trabajo, y entre los cuales, según criterio de la Sala Constitucional, están aquellos referidos a la organización y funcionamiento de sindicatos y cooperativas, el de reclamar contra políticas de empleo o salarios mínimos que considere el trabajador como incorrectas o los derechos de la seguridad social(3), prescriben en el término de tres meses, cuyo punto de partida, para los patronos, se establece desde el acaecimiento del hecho respectivo, y para los trabajadores desde momento en que estén en posibilidad de reclamar sus derechos o de ejercitar las acciones correspondientes (artículo 607 Ibídem).

        Ahora bien, como se ha indicado en nuestra jurisprudencia administrativa(4), por regla general, salvo la existencia de normativa especial al efecto(5), la potestad para disciplinar las infracciones de los servidores públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo).

2.- ¿En qué casos aplicaría el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría y el 603 del Código de Trabajo?

        Desde el punto de vista estrictamente subjetivo, según se esté o no ante funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, nuestro ordenamiento jurídico vigente establece distintos plazos de prescripción para que el Estado-patrono ejerza la potestad "disciplinaria" respecto de tales servidores; ya sea aquél de un mes, previsto en el numeral 603 del Código de Trabajo, o bien el del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República –Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994-, que extiende el citado plazo prescriptivo a cinco años, conforme a la reforma introducida por el artículo 45, inciso a), de la Ley Nº 8292 de 27 de agosto del 2002 –publicado en La Gaceta Nº 169 de 4 de setiembre del 2002-.

        En lo que respecta a la segunda norma de comentario (artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría), la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº 6750-97 de las 11:12 horas del 17 de octubre de 1997, estimó que dicha norma resulta ser constitucionalmente razonable, por cuanto "pretende dotar al Estado de armas efectivas para el control y sanción de los funcionarios públicos que cumplen una de las funciones más sensibles como lo es el manejo de dineros públicos"; y por ello, la propia Sala estableció "que la interpretación del concepto de servidor de la hacienda pública debe restringirse a aquel que tiene a su cargo el manejo de fondos públicos". Recuérdese que si bien es cierto que en una dependencia pública pueden laborar muchas personas que tienen acceso al haber patrimonial de la oficina, no todos manejan y disponen de los fondos públicos. Y sólo en la medida en que aquél concepto se circunscriba únicamente a los "funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos", resulta justificable la diferencia de los plazos de prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria, pues con un plazo de prescripción más largo como el que establece el citado artículo 71, "se pretende posibilitar al Estado un control mayor sobre sus funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos, ello por indudable relevancia del tema y la gran necesidad de asegurar el manejo más sano y limpio posible de los fondos públicos". (Criterio reafirmado en la sentencia Nº 06843-98 de las 15:45 horas del 24 de setiembre de 1998, así como en la resolución Nº 2001-07516 de las 14:49 horas del 1º de agosto del 2001, recientemente ratificada por la Nº 2003-04367 de las 15:27 horas del 21 de mayo del 2003, todas de las Sala Constitucional).

        Y con base en la jurisprudencia vinculante anteriormente referida, este Órgano Asesor ha definido lo que debe entenderse por funcionario de la Hacienda Pública, de la siguiente manera:

"Es opinión no vinculante de esta Procuraduría que debe entenderse por funcionarios que "manejan fondos públicos" aquéllos que de conformidad con el orden jurídico y de acuerdo con el acto de nombramiento tienen entre sus atribuciones el administrar, gestionar administrativa o contablemente, los fondos públicos. Por consiguiente, el término gestión o manejo de fondos públicos no se aplica al uso de los fondos en sentido de haber patrimonial sino a la circunstancia de que, conforme la definición de competencia, corresponde tomar determinadas decisiones o acciones en relación con esos fondos. De allí que, efectivamente la circunstancia de que todo funcionario público utilice para el cumplimiento de sus funciones, por ejemplo, bienes públicos sean éstos un escritorio, computadora, lápiz, no puede conducir a estimar que por ese uso esté "manejando" fondos públicos. Por el contrario, si se le reconoce jurídicamente la posibilidad de utilizar y disponer (jurídica o contablemente) de los fondos en cuestión, si su actuación está sumida a la fiscalización necesaria para verificar que ha respondido a las finalidades y objetivos por los cuales se conceden los fondos y, ante todo, conforme los procedimientos legalmente establecidos, habría que considerar que el funcionario está comprendido dentro de los supuestos del artículo 71 de la Ley de la Contraloría.

Es este orden de ideas, puede considerarse que, desde el punto de vista legal, el término "servidor de la Hacienda Pública", se encuentra delimitado por el conjunto de disposiciones que integran el Capítulo V: "De las Sanciones y de las responsabilidades" de la Ley de la Contraloría. En efecto, la prescripción regulada en el artículo 71 concierne las faltas a que genéricamente hace referencia el artículo 68 de la misma ley, faltas para cuya comisión se requiere una particular relación del servidor con la Hacienda Pública, como podría ser el hecho de que le corresponda actuar las prescripciones legales que la regulan ( como es el caso de los órganos de control); o que disponen sobre la ejecución administrativa o contable del Presupuesto, sea quienes pueden comprometer el gasto u ordenar su pago, deben realizar inversiones con los recursos públicos o deben recaudar éstos, etc. participando directamente en la administración financiera pública. En ese sentido, cabría agregar que de los artículos 6 a 9 de la Ley de la Administración Financiera se pueden extraer criterios en orden a determinar quienes son funcionarios de la Hacienda Pública. En efecto, dichos numerales conciernen servidores que en virtud del orden competencial, participan directamente en la administración financiera en razón de que les corresponde recibir, administrar, custodiar o pagar bienes o valores; o bien porque tienen autoridad para contraer obligaciones o, en su caso, compromisos de pago, tomando decisiones en orden a los referidos fondos (...)

(...) Servidor que maneja fondos públicos es aquél que por disposición del ordenamiento y conforme a su acto de nombramiento está en una particular relación con los citados fondos, que le permite participar en las distintas etapas de la ejecución presupuestaria de los ingresos y egresos, así como los que intervienen en le proceso de fiscalización y control de la "Hacienda Pública" o en general, participan directamente en la administración financiera del organismo públicos de que se trate." (O.J.-107-98 de 17 de diciembre de 1998).

        Así las cosas, tomando en consideración las especiales atribuciones que la Constitución Política le ha asignado a la Contraloría General de la República en lo que respecta a la vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en la gestión financiera de la Administración Pública, y especialmente el control del personal que "recibe, custodia, paga o administra bienes o valores del Estado" (Resolución Nº 2000-06326 de las 16 horas con 18 minutos del 19 de julio del 2000, de la Sala Constitucional), podemos afirmar categóricamente que el artículo 71 de la citada Ley Nº 7428, resulta única y exclusivamente aplicable en el caso concreto y específico de aquellos funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, es decir, a los que tienen a su cargo el manejo y disposición de fondos públicos (Ver entre otras, las resoluciones Nºs 6750-97, 06843-98, 2001-07516 y 2003-04367 op. cit., de la Sala Constitucional y las 2000-00949 de las 08:20 horas del 24 de noviembre del 2000, 2001-00283 de las 10:00 horas del 30 de mayo del 2001 y 2003-00669 de las 09:20 horas del 13 de noviembre del 2003, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, así como los pronunciamientos C-340-2002 y C-344-2002 op. cit.).

3.- ¿Dejaría de aplicar la prescripción que define el artículo 71 y regiría la de un mes del artículo 603; si se afecta la Hacienda Pública, pero esa afectación es reestablecida (sic) ; como por ejemplo en los siguientes casos:

• En que ocurra pérdida, daño o sustracción de activos y el funcionario reponga el monto o un bien equivalente en forma inmediata.
• Se contraten y obtengan bienes que no fuera posible utilizar, por falta de condiciones tecnológicas que se debieron prever.
• Se den reparaciones con recursos públicos en un inmueble privado, que esté en trámite de ser arrendado por la Administración Pública y la empresa propietaria reembolsara a la Administración lo erogado.

        Independientemente de la posibilidad de que en nuestro medio, el procedimiento disciplinario admita o no, una terminación convencional -no del todo inverosímil en procedimientos sancionadores, esto a la luz de lo dispuesto en el artículo 317.1. e) de la Ley General de la Administración Pública-, discusión que no sería ociosa, porque de su resultado podrían derivar importantes consecuencias prácticas, debemos indicar aún y cuando el servidor investigado asumiera la responsabilidad pecuniaria que pudiera derivarse del incumplimiento de los deberes propios de su cargo, esta sola circunstancia no enerva la posibilidad de que se continúe con el procedimiento administrativo sancionador para constatar si ha incurrido en una falta administrativa, incluso cuando los hechos en que se fundamenta aquél se estén investigando también en sede penal, y aún cuando no haya existido pronunciamiento jurisdiccional firme y definitivo al respecto, ello en virtud de que cada una de esas vías es autónoma de la otra en cuanto a la aplicación de sanciones de diversa naturaleza, tal y como ha sido definido por la jurisprudencia de la Sala Constitucional (Véase al respecto nuestro pronunciamiento C-079-2001 de 19 de marzo del 2001).

        Y como advertimos en la respuesta anterior, desde el punto de vista estrictamente subjetivo, según se esté o no ante funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, nuestro ordenamiento jurídico vigente establece distintos plazos de prescripción para que el Estado-patrono ejerza la potestad "disciplinaria" respecto de tales servidores; ya sea aquel previsto en el numeral 603 del Código de Trabajo, o bien el del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

4.- El artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría establece una prescripción de 4 años para la responsabilidad disciplinaria y el 198 de la Ley de la Administración Pública, estipula una prescripción de cuatro años a partir de que ocurre el hecho, para reclamar indemnización.

        Lo anterior, implica que se cuentan exactamente con cuatro años calendario para todas las etapas del proceso respectivo (aplicación del debido proceso, emisión de la resolución para establecer sanciones y aplicación de las mismas).

        Conviene aclarar que si bien el objeto final de todo procedimiento administrativo es la producción de un acto administrativo, es decir, la adopción de una decisión por parte de la Administración, en materia de empleo público no todo procedimiento se traduce en la imposición de sanciones estrictamente "disciplinarias", sino que puede darse el caso de que, en forma conjunta o excluyente, se adopten también actos gravamen que impongan obligaciones estrictamente pecuniarias.

        En efecto, según aludimos, la responsabilidad personal de los empleados y servidores públicos puede ser penal, administrativa o disciplinaria, civil y aun política, las cuales deben hacerse efectivas en aras de preservar el eficiente funcionamiento administrativo; y dentro de límites que resulten del ordenamiento jurídico aplicable, con todas las garantías que son propias del debido proceso, quedan proscritas todas las formas de autoritarismo, persecución o presión política o cualesquiera otra índole.

        Indudablemente la responsabilidad administrativa o disciplinaria es la que más frecuentemente se aplica, mientras que la penal y la civil, en su efectivización son raras y casi excepcionales (Véase al respecto, ESCOLA, Héctor J. "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, pág. 108-110).  

  En cuanto a la posible responsabilidad civil que se pudiera igualmente imputar tanto a funcionarios, como a exfuncionarios, debemos advertir que ello sólo procederá en el tanto la Administración activa logre determinar en cada caso, mediante los respectivos procedimientos administrativos de rigor, si ha mediado contra ella algún tipo de daño efectivo que sea susceptible de ser evaluable e individualizable y, sobre todo, imputable a la persona contra quien se enderezaría la acción de responsabilidad en materia civil.  

  Al respecto, deben tenerse presentes los plazos de prescripción que han sido establecidos en los artículos 198, 207 y 208 de la Ley General de la Administración Pública, así como en el artículo 75 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.  

        El artículo 198 aludido, dispone:  

    "Artículo 198.- El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad.

    El derecho de reclamar la indemnización contra los servidores públicos prescribirá en cuatro años desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso."

        Conforme a la reiterada jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, en concordancia con la judicial, se ha afirmado que el plazo aludido comienza a correr una vez dictado el acto final del procedimiento administrativo levantado al efecto por parte de la Administración activa, por cuanto es dicho procedimiento el que ha de determinar al responsable del hecho dañoso (Véase, entre otros, las Opiniones Jurídicas O.J.-079-96 de 20 de diciembre de 1996 y O.J.-001-2003 de 6 de enero del 2003, así como las sentencias Nºs 1330-89 de las 10:30 horas del 19 de setiembre de 1989, 191-90 de 5 de abril de 1990 y 159-95 de las 10:00 horas del 5 de abril de 1995, todas del Tribunal Superior Contencioso Administrativo). No obstante, somos del criterio de que en realidad debiera considerarse como punto de partida de aquel plazo extintivo, el momento en que la denuncia o el informe que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo tendente a determinar la responsabilidad civil, se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para incoarlo. Y cabe indicar que dicho plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento administrativo levantado al efecto por parte de la Administración activa, con conocimiento del interesado, y vuelve a correr una vez dictado el acto final respectivo. En ese sentido, reconsideramos y aclaramos el criterio vertido en los pronunciamientos anteriormente aludidos. 

        En todo caso, es clara la afirmación contenida en el artículo 207 de la misma Ley General, en el sentido de que "Vencidos los plazos de prescripción a que se refiere el artículo 198 de esta ley, el Estado no hará reclamaciones a sus agentes por daños y perjuicios."  

  No obstante, ante la eventualidad de que el Estado sea condenado a reconocer alguna suma por concepto de indemnización a favor de terceros, por actuaciones de sus servidores, conforme al 208 de la supracitada Ley General, "el término de prescripción para iniciar el procedimiento administrativo en contra de sus agentes será de un año, contado a partir de la firmeza de la sentencia que fijó la cantidad por pagar."  

        Y entratándose de funcionarios de la Hacienda Pública, el plazo de prescripción aplicable a su responsabilidad civil, por daños causados a los sujetos pasivos o a terceros, sería aquél previsto en el numeral 75 de la Ley Nº 7428.  

"ARTICULO 75.- Prescripción de la responsabilidad civil del servidor.

   La responsabilidad civil, a que se refiere el artículo anterior, frente a los sujetos pasivos prescribirá en un plazo de cinco años, contados a partir del conocimiento comprobado del hecho. La comprobación del conocimiento del hecho dañoso podrá efectuarse, por cualquier medio de prueba, con el valor que esta tenga de acuerdo con la Ley General de la Administración Pública y, supletoriamente, con el derecho común.

    Cuando el autor del hecho dañoso sea el jerarca, dicho plazo empezará a correr a partir de la fecha en que termine su relación de servicio con el ente, empresa u órgano respectivos.

    Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento que corresponda, el no efectuarlo oportunamente o, sin causa justificada, dejar prescribir la responsabilidad del infractor."

5.- El plazo que define el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República o el 603 del Código de Trabajo para lo que corresponda; rige tanto para iniciar el procedimiento administrativo, como para hacer efectiva la sanción pertinente. Si fueran iguales, no se tornaría desproporcionado emplear el mismo lapso.

        Según aludimos, por regla general, salvo la existencia de normativa especial al efecto, la potestad para disciplinar las infracciones administrativas de los servidores públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo); y como punto de partida de ese plazo extintivo, la jurisprudencia señala aquél momento en que la denuncia o el informe que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para incoar el procedimiento respectivo.

        Cabe indicar que dicho plazo se interrumpe(6) por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado; entiéndase por tal, no la designación del órgano director que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio y lo notifica a la parte investigada(7); lo cual reafirma que la Administración no cuenta con un plazo indeterminado para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, sino que debe contar con el plazo de un mes para incoar la investigación de los hechos endilgados al funcionario, una vez que tenga noticia de los mismos, ya sea por un informe interno –que podría ser de la Auditoría- o por denuncia formal de un tercero. De lo contrario, podría ocurrir lo que en otros ordenamiento se denomina prescripción de la falta (Véase al respecto, SANCHEZ MORON, Miguel. "Derecho de la Función Pública". Reimpresión 2000, Editorial Tecnos, Madrid. págs.283-284).

        Ahora bien, debemos advertir que la jurisprudencia laboral emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia(8), deja abierta la posibilidad de que aún habiéndose producido la interrupción aludida con el inicio del procedimiento disciplinario en los términos referidos, sea factible que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora, si éste permanece paralizado injustificadamente por más de un mes, por causa no imputable al funcionario inculpado. Situación que podría resultar doctrinalmente discutible, pero en todo caso revisable en la sede jurisdiccional competente.

        Y una vez finalizada la instrucción del procedimiento disciplinario por el órgano director designado al efecto, y desde el momento en que el expediente llega a manos del funcionario u órgano competente para imponer la sanción respectiva, y éste se encuentra en posición de decidir, y por ende, de ejercer de manera efectiva su potestad disciplinaria, el plazo de prescripción vuelve a correr; lo que implica, necesariamente, que la sanción disciplinaria debe ser impuesta por la entidad patronal dentro de aquél plazo; de lo contrario operaría lo que en otros ordenamientos se denomina prescripción de la sanción (Véase al respecto, SANCHEZ MORON, op. cit. págs.283-284).

        En tratándose del numeral 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General, dirigido a funcionarios de la Hacienda Pública, debemos advertir que la misma norma establece las reglas especiales de cómo se computa y aplica el plazo extintivo de cinco años allí previsto; reglas que por su claridad, no merecen mayor comentario.

        En lo que interesa, la normativa aludida dispone:

"Artículo 71.—Prescripción de la responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas:

a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho.

b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo.

La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo.

Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.

Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada.

(Así reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)"

6.- En caso de que se interrumpa la prescripción; inicia de nuevo el plazo original o se continúa con el tiempo que resta? Qué significa que la prescripción se interrumpe con efectos continuados?

        Tal y como señalamos, por regla general, los plazos de prescripción se interrumpen, entre otras causas, por la iniciación del procedimiento respectivo, con conocimiento del interesado; entendiéndose por tal, no la designación del órgano director que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio y lo notifica a la parte investigada. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 878 del Código Procesal Civil, "El efecto de la interrupción es inutilizar para la prescripción todo el tiempo corrido anteriormente". Lo cual nos lleva a concluir, que una vez que aquella interrupción cesa, inicia de nuevo el plazo originalmente establecido.

        Acorde con lo expuesto, el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República –Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994-, conforme a la reforma introducida por el artículo 45, inciso a), de la Ley Nº 8292 de 27 de agosto del 2002 –publicado en La Gaceta Nº 169 de 4 de setiembre del 2002-, dispone que "La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo".

        Para establecer cuál fue la idea que tuvo en mira el legislador al redactar, en esos términos la disposición aludida, nos dimos a la tarea de revisar los cinco tomos del expediente legislativo Nº 14.312, en el que se tramitó la Ley Nº 8292, denominada Ley de Control Interno; normativa que introdujo, entre otras cosas, la reforma de comentario.

        Y refiriéndose concretamente a la idea de que la prescripción se interrumpe "con efectos continuados", el Diputado Federico Malavassi Calvo, en la sesión plenaria Nº 038, celebrada el 4 de julio del 2002, expresó lo siguiente:

"Quiere decir, que no va a correr y el tiempo que haya transcurrido antes de que se inicie el acto administrativo, se va a perder en el sentido de que no va a poder ser alegado por la persona a quien se le está determinando la responsabilidad, de modo que no podrá alegarla" (folio 2477).

(...) Aquí estamos hablando de un nuevo marco jurídico para endilgar responsabilidad a funcionarios públicos, entonces a nosotros nos parece que lo pertinente, dándose la prescripción, es que haya alguna manera de interrumpirla como sucede en algunos otros regímenes e interrumpirlo con el procedimiento que precisamente se da para investigar administrativamente y endilgar la responsabilidad correspondiente.

Si no lo hacemos de esa manera, pudiera darse el caso inusual de que mientras está tramitándose el proceso para atribuir una responsabilidad, fenezca el asunto, fenezca el derecho de control y de nada sirve haber iniciado un procedimiento, lo lógico es que los procedimientos en este caso interrumpan la prescripción de manera que no salgan los responsables impunes.

Creo que la explicación es suficientemente clara. Creo que esta interrupción procede, es una manera precisamente de instrumentar adecuadamente estos procesos de control interno y por tal razón, pido se acoja positivamente esta moción para que, instaurándose un procedimiento administrativo, el acto que de acuerdo a este procedimiento, interrumpa la prescripción de manera que no se vuelva inútil levantar un procedimiento administrativo o no nos topemos con el absurdo de que se hacen procedimientos administrativos y puede prescribir la responsabilidad de la persona, mientras se está llevando a cabo el procedimiento" (Folio 2478 op. cit.).

        Lo anterior quiere decir que el plazo especial de prescripción, establecido en el citado artículo 71, una vez notificado al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo, se mantendrá interrumpido hasta que se culmine el procedimiento administrativo llevado al efecto, esto por acto final que imponga eventualmente la responsabilidad disciplinaria, e incluso la pecuniaria –por aplicación supletoria, en relación con lo dispuesto por el artículo 75 Ibídem-. Lo cual, limita del todo en estos casos, la posibilidad de que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora. Esta especial situación puede tener su fundamento no sólo en lo lenta y complicada que puede resulta la labor de investigar cierto tipo de hechos, sino especialmente en los altos intereses que se pretenden proteger con el régimen jurídico de la Hacienda Pública, pues según lo ha reafirmado la Sala Constitucional, con la normativa de comentario, se pretende dotar al Estado de armas más efectivas para el control y sanción de los funcionarios públicos que cumplen con una de las funciones más sensibles, como lo es el manejo de fondos públicos (Entre otras, la resolución Nº 2001-07516 op. cit.).

Conclusiones:

1.- Con base en la doctrina vinculante emanada especialmente de la jurisprudencia constitucional y de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, los artículos 97, 98 y 99 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –decreto ejecutivo Nº 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas-, por violación a los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, no son de aplicación a los servidores de la Administración Pública.

2.- El artículo 71 de la citada Ley Nº 7428, resulta única y exclusivamente aplicable en el caso concreto y específico de aquellos funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, es decir, a los que tienen a su cargo el manejo y disposición de fondos públicos. Y el artículo 603 del Código de Trabajo, a todos los demás.

3.- Independientemente de la posibilidad de que en nuestro medio, el procedimiento disciplinario admita o no, una terminación convencional, aún y cuando el servidor investigado asumiera la responsabilidad pecuniaria que pudiera derivarse del incumplimiento de los deberes propios de su cargo, esta sola circunstancia no enerva la posibilidad de que se continúe con el procedimiento administrativo sancionador para constatar si ha incurrido en una falta administrativa, incluso cuando los hechos en que se fundamenta aquél se estén investigando también en sede penal, y aún cuando no haya existido pronunciamiento jurisdiccional firme y definitivo al respecto, ello en virtud de que cada una de esas vías es autónoma de la otra en cuanto a la aplicación de sanciones de diversa naturaleza, tal y como ha sido definido por la jurisprudencia de la Sala Constitucional (Véase al respecto nuestro pronunciamiento C-079-2001 de 19 de marzo del 2001).

        Y como advertimos en la respuesta anterior, desde el punto de vista estrictamente subjetivo, según se esté o no ante funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, así será el régimen jurídico aplicable (numeral 603 del Código de Trabajo, o bien el del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).

4.- En la consulta se mezclan cuestiones muy distintas que convienen diferenciar, porque los regímenes jurídicos varían incluso según se esté ante un servidor de la Hacienda Pública o no.

        Los artículos 198, 207 y 208 de la Ley General de la Administración Pública regulan, de forma especial, la potestad cobratoria de la Administración. Mientras que el numeral 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General, regula el ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria.

5.- Por regla general, salvo la existencia de normativa especial al efecto, la potestad para disciplinar las infracciones administrativas de los servidores públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo); y como punto de partida de ese plazo extintivo, la jurisprudencia señala aquél momento en que la denuncia o el informe que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para incoar el procedimiento respectivo.

        Dicho plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado; entiéndase por tal, no la designación del órgano director que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio y lo notifica a la parte investigada.

        Aún habiéndose producido la interrupción aludida con el inicio del procedimiento disciplinario en los términos referidos, conforme a la jurisprudencia judicial, es factible que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora, si éste permanece paralizado injustificadamente por más de un mes, por causa no imputable al funcionario inculpado. Situación que en todo caso sería revisable en la sede jurisdiccional competente. En ese sentido se aclaran los pronunciamientos C-340-2002 de 16 de diciembre del 2002, C-344-2002 de 18 de diciembre del mismo año, C-329-2003 de 16 de octubre y O.J.-219-2003 de 4 de noviembre, ambos del 2003.

        Una vez finalizada la instrucción del procedimiento disciplinario por el órgano director designado al efecto, y desde el momento en que el expediente llega a manos del funcionario u órgano competente para imponer la sanción respectiva, y éste se encuentra en posición de decidir, y por ende, de ejercer de manera efectiva su potestad disciplinaria, el plazo de prescripción vuelve a correr; lo que implica, necesariamente, que la sanción disciplinaria debe ser impuesta por la entidad patronal dentro de aquél plazo.

        Entratándose del numeral 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General, dirigido a funcionarios de la Hacienda Pública, la misma norma establece las reglas especiales de cómo se computa y aplica el plazo extintivo de cinco años allí previsto; reglas que por su claridad, no merecen mayor comentario.

6.- De conformidad con lo dispuesto por el numeral 878 del Código Procesal Civil: "El efecto de la interrupción es inutilizar para la prescripción todo el tiempo corrido anteriormente".

        Ahora bien, la interrupción "con efectos continuados" del plazo de prescripción previsto por el numeral 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, implica que una vez notificado al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo, dicho plazo se mantendrá interrumpido hasta que se culmine el procedimiento administrativo llevado al efecto, esto por acto final que imponga eventualmente la responsabilidad disciplinaria, e incluso la pecuniaria –por aplicación supletoria, en relación con lo dispuesto por el artículo 75 Ibídem-. Lo cual, limita del todo en estos casos, la posibilidad de que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora.

        De esta forma, dejamos evacuada su consulta.

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

LGBH/gvv

 

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1. "Por otra parte, partiendo del tema de la prescripción de los derechos laborales establecidos a través de un reglamento, como en el caso de estudio la Sala Constitucional en sentencia No 280-94 de las 14:33 horas del siete de junio de 1992 precisamente en aras de reforzar la tutela especial que se merecen los derechos fundamentales de los trabajadores dijo: ".... el instituto de la prescripción significa la extinción de la posibilidad de ejercicio de derechos fundamentales y dada la gravedad que de ahí se puede derivar, ello no puede establecerse vía reglamentaria sin referencia alguna a ley formal y ello es así, por cuanto la misma Sala anteriormente había indicado que las limitaciones y con mucha mayor razón la extinción de derechos fundamentales, no puede hacerse a través de reglamento autónomo. De igual manera dispuso en esa sentencia y en relación con los artículos 97, 98 y 99 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil que: "De este modo, aunque el Reglamento, en cuestión sea ejecutivo en relación con el Estatuto de Servicio Civil en sentido genérico, no existe regulación en este último, es decir con rango de ley formal, de la prescripción de los derechos de los funcionarios públicos. En consecuencia, y con base en el artículo 8 inciso 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no son de aplicación a los servidores de la Administración, las normas mencionadas del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, sino que éstos deben sujetarse a lo establecido en la sentencia que se aclara." (la sentencia que se estaba aclarando era la número 5969-93 de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres). Por último recientemente, en Sentencia No 4367-2003 de las 15:27 del 21 de mayo del año 2003 la Sala al pronunciarse acerca de una acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 98 inciso b) del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil dijo: "Al haber la Sala desautorizado en aquélla ocasión (se refiere al caso citado en la sentencia anterior), la regulación por vía de reglamento de la materia relativa a la prescripción con fundamento en un motivo tan poderoso como es la imposibilidad de limitar o extinguir derechos fundamentales por la vía de un reglamento, lo procedente ahora es entonces, declarar la inconstitucionalidad del inciso b) del artículo 98 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, con fundamento en las razones invocadas...". (resolución Nº 2004-00010 de las 10:00 horas del 16 de enero del 2004. Y en sentido similar, la Nº 2003-00669 de las 09:20 horas del 13 de noviembre del 2003, de la misma Sala Segunda) (Lo destacado es nuestro).

2. Ello es así, conforme a lo dispuesto por la Sala Constitucional en su resolución Nº 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, que fuera aclarada mediante la resolución Nº 280-I-94 de las 14:32 horas del 7 de junio de 1994; pronunciamientos en los que se consideró que ningún término de prescripción, ni de otra naturaleza, que pudiese implicar una renuncia de derechos por parte del trabajador, puede correr hasta tanto no termine el vínculo de trabajo, con lo que el plazo de la prescripción corre a partir del momento en que la relación laboral finaliza (Véase al respecto, entre otras, la resolución Nº 2004-00138 de las 09:40 horas del 5 de marzo del 2004, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

3. Resolución Nº 5969-93 op. cit.

4. Pronunciamientos C-340-2002 de 16 de diciembre del 2002, C-344-2002 de 18 de diciembre del mismo año, C-329-2003 de 16 de octubre y O.J.-219-2003 de 4 de noviembre, ambos del 2003.

5. Debe tomarse en consideración, por ejemplo, que entratándose de los miembros de los cuerpos de policía cobijados por la Ley Nº 7410 (Ley General de Policía), existe normativa especial y posterior en emisión al Código de Trabajo, que establece plazos de prescripción distintos al enunciado, para ejercer la potestad disciplinaria: a) un mes para las faltas leves y b) dos años para las graves. Véase al respecto el pronunciamiento C-015-2003 de 27 de enero de 2003.

6. De conformidad con lo dispuesto por el numeral 878 del Código Civil: "El efecto de la interrupción es inutilizar para la prescripción todo el tiempo corrido anteriormente".

7. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia concuerda plenamente con el criterio vertido por la Procuraduría General al respecto, en cuanto considera que: "El inicio del procedimiento administrativo se produce, no con la designación del órgano instructor, porque éste es un acto interno sin efectos en la esfera de los administrados, sino cuando el órgano designado así lo decreta, convocando a las partes a una comparecencia oral y privada enumerando brevemente y poniendo a disposición la documentación que obre en su poder, previniéndoles que aporten toda la prueba antes o durante la comparecencia" Sentencia Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas del 16 e mayo del 2002. En sentido similar, la resolución Nº 000595-F-2000 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000. Y así parece entenderlo también la Sala Segunda en la sentencia Nº 2002-00282 de las 10:10 horas del 12 de junio del 2002. No obstante, debe admitirse que el inicio del procedimiento administrativo podría ocurrir con el acto de designación del órgano director, cuando éste haya sido debidamente comunicado –por notificación o por publicación- al funcionario investigado; pues en ese caso, dicho acto interno adquiere relevancia externa para el servidor (arts. 120, 122 y 123.2 de la Ley General de la Administración Pública), y a partir de ese momento, éste podría ejercitar legítimamente su derecho de defensa, ya fuera recusando a los integrantes del órgano (Arts. 230 y ss. Ibídem), oponiendo recursos administrativos (342 y ss. Ibídem), hacer alegaciones (art. 217 Ibídem), aportar y rebatir pruebas (218, 297 y ss., 309 y 317 Ibídem). En las circunstancias dichas, el plazo de la prescripción de la potestad sancionadora administrativa se podría tener por interrumpido con el acto de designación del órgano director del procedimiento administrativo.

8. Véanse al respecto, entre otras, las sentencias Nºs 211-85 de las 15:20 horas del 23 de octubre de 1985, 97-91 de las 10:00 horas del 21 de junio de 1991, 2001-149 de las 10:40 horas del 28 de febrero , 2001-192 de las 10:00 horas del 28 de marzo del 2001, 2001-260 de las 10:20 horas del 16 de mayo, todas del 2001 y 311-2002 de las 10:43 horas del 11 de setiembre del 2002, de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo.

C-307-2004

PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA Y COBRATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. RÉGIMEN JURÍDICO DEL SERVIDOR REGULAR Y DEL SERVIDOR DE LA HACIENDA PÚBLICA.

        Por oficio número AI-0842-2004, de fecha 13 de julio último, se consultan una serie de interrogantes relacionadas con la aplicación de los artículos 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 603 del Código de Trabajo, 97, 98 y 99 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, 198 y 207 de la Ley General de la Administración Pública. Todo relacionado con la eventual prescripción de la potestad sancionadora administrativa. Concretamente se pregunta:

1.- ¿Son aplicables actualmente, para algunas situaciones, los artículos 97, 98 y 99 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil?
2.- ¿En qué casos aplicaría el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría y el 603 del Código de Trabajo?
3.- ¿Dejaría de aplicar la prescripción que define el artículo 71 y regiría la de un mes del artículo 603; si se afecta la Hacienda Pública, pero esa afectación es reestablecida (sic) ; como por ejemplo en los siguientes casos:
-En que ocurra pérdida, daño o sustracción de activos y el funcionario r     eponga el monto o un bien equivalente en forma inmediata.
-Se contraten y obtengan bienes que no fuera posible utilizar, por falta de condiciones tecnológicas que se debieron prever.
-Se den reparaciones con recursos públicos en un inmueble privado, que esté en trámite de ser arrendado por la Administración Pública y la empresa propietaria reembolsara a la Administración lo erogado.
4.- El artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría establece una prescripción de 4 años para la responsabilidad disciplinaria y el 198 de la Ley de la Administración Pública, estipula una prescripción de cuatro años a partir de que ocurre el hecho, para reclamar indemnización.
Lo anterior, implica que se cuentan exactamente con cuatro años calendario para todas las etapas del proceso respectivo (aplicación del debido proceso, emisión de la resolución para establecer sanciones y aplicación de las mismas).
5.- El plazo que define el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República o el 603 del Código de Trabajo para lo que corresponda; rige tanto para iniciar el procedimiento administrativo, como para hacer efectiva la sanción pertinente. Si fueran iguales, no se tornaría desproporcionado emplear el mismo lapso.
6.- En caso de que se interrumpa la prescripción; inicia de nuevo el plazo original o se continúa con el tiempo que resta? Qué significa que la prescripción se interrumpe con efectos continuados?

        El Máster Luis Guillermo Bonilla Herrera, Procurador, mediante dictamen C-307-2004, luego de explicar que en la consulta se mezclan cuestiones muy distintas que convienen diferenciar, incluso porque los regímenes jurídicos varían incluso según se esté ante un servidor de la Hacienda Pública o no, concluye:

1.- Con base en la doctrina vinculante emanada especialmente de la jurisprudencia constitucional y de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, los artículos 97, 98 y 99 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –decreto ejecutivo Nº 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas-, por violación a los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, no son de aplicación a los servidores de la Administración Pública.

2.- El artículo 71 de la citada Ley Nº 7428, resulta única y exclusivamente aplicable en el caso concreto y específico de aquellos funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, es decir, a los que tienen a su cargo el manejo y disposición de fondos públicos. Y el artículo 603 del Código de Trabajo, a todos los demás.

3.- Independientemente de la posibilidad de que en nuestro medio, el procedimiento disciplinario admita o no, una terminación convencional, aún y cuando el servidor investigado asumiera la responsabilidad pecuniaria que pudiera derivarse del incumplimiento de los deberes propios de su cargo, esta sola circunstancia no enerva la posibilidad de que se continúe con el procedimiento administrativo sancionador para constatar si ha incurrido en una falta administrativa, incluso cuando los hechos en que se fundamenta aquél se estén investigando también en sede penal, y aún cuando no haya existido pronunciamiento jurisdiccional firme y definitivo al respecto, ello en virtud de que cada una de esas vías es autónoma de la otra en cuanto a la aplicación de sanciones de diversa naturaleza, tal y como ha sido definido por la jurisprudencia de la Sala Constitucional (Véase al respecto nuestro pronunciamiento C-079-2001 de 19 de marzo del 2001).

Y como advertimos en la respuesta anterior, desde el punto de vista estrictamente subjetivo, según se esté o no ante funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, así será el régimen jurídico aplicable (numeral 603 del Código de Trabajo, o bien el del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).

4.- En la consulta se mezclan cuestiones muy distintas que convienen diferenciar, porque los regímenes jurídicos varían incluso según se esté ante un servidor de la Hacienda Pública o no.

        Los artículos 198, 207 y 208 de la Ley General de la Administración Pública regulan, de forma especial, la potestad cobratoria de la Administración. Mientras que el numeral 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General, regula el ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria.

5.- Por regla general, salvo la existencia de normativa especial al efecto, la potestad para disciplinar las infracciones administrativas de los servidores públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo); y como punto de partida de ese plazo extintivo, la jurisprudencia señala aquél momento en que la denuncia o el informe que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para incoar el procedimiento respectivo.

        Dicho plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado; entiéndase por tal, no la designación del órgano director que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio y lo notifica a la parte investigada.

        Aún habiéndose producido la interrupción aludida con el inicio del procedimiento disciplinario en los términos referidos, conforme a la jurisprudencia judicial, es factible que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora, si éste permanece paralizado injustificadamente por más de un mes, por causa no imputable al funcionario inculpado. Situación que en todo caso sería revisable en la sede jurisdiccional competente. En ese sentido se aclaran los pronunciamientos C-340-2002 de 16 de diciembre del 2002, C-344-2002 de 18 de diciembre del mismo año, C-329-2003 de 16 de octubre y O.J.-219-2003 de 4 de noviembre, ambos del 2003.

        Una vez finalizada la instrucción del procedimiento disciplinario por el órgano director designado al efecto, y desde el momento en que el expediente llega a manos del funcionario u órgano competente para imponer la sanción respectiva, y éste se encuentra en posición de decidir, y por ende, de ejercer de manera efectiva su potestad disciplinaria, el plazo de prescripción vuelve a correr; lo que implica, necesariamente, que la sanción disciplinaria debe ser impuesta por la entidad patronal dentro de aquél plazo.

        Entratándose del numeral 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General, dirigido a funcionarios de la Hacienda Pública, la misma norma establece las reglas especiales de cómo se computa y aplica el plazo extintivo de cinco años allí previsto; reglas que por su claridad, no merecen mayor comentario.

6.- De conformidad con lo dispuesto por el numeral 878 del Código Procesal Civil: "El efecto de la interrupción es inutilizar para la prescripción todo el tiempo corrido anteriormente".

        Ahora bien, la interrupción "con efectos continuados" del plazo de prescripción previsto por el numeral 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, implica que una vez notificado al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo, dicho plazo se mantendrá interrumpido hasta que se culmine el procedimiento administrativo llevado al efecto, esto por acto final que imponga eventualmente la responsabilidad disciplinaria, e incluso la pecuniaria –por aplicación supletoria, en relación con lo dispuesto por el artículo 75 Ibídem-. Lo cual, limita del todo en estos casos, la posibilidad de que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora.