Dictamen : 282 - del 01/10/2004

C- 282-2004
4 de octubre del 2004


MSc.
Elizabeth Molina Soto
Directora Nacional de Pensiones
S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DNP-0701-2003, del 29 de mayo del 2003, por medio del cual el Lic. Jeremías Vargas Chavarría - quien en esa fecha fungía como Director Nacional de Pensiones- nos plantea algunas consultas relacionadas con el régimen de pensiones de Obras Públicas, creado mediante la ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944. Las dudas surgen respecto a la posibilidad de que las personas que se trasladen del Ministerio de Obras Públicas y Transportes a alguno de sus órganos desconcentrados, puedan acceder a una pensión por ese régimen si cumplen los demás requisitos previstos para ello.

Concretamente, se solicita nuestro criterio respecto a las siguientes preguntas:

"1.- Pueden ser considerados como servidores o funcionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transportes aquellos funcionarios que se trasladan a los Consejos de Seguridad Vial, Aviación Civil, Nacional de Vialidad, Nacional de Concesiones y Consejo de Transporte Público?".

"2.-En atención a la creación de Consejos Desconcentrados dentro de la estructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, los funcionarios trasladados a los mismos podrían efectivamente jubilarse o pensionarse bajo el amparo de la ley 19 de 4 de noviembre de 1944?".

"3.- En atención a la misma situación apuntada anteriormente, los funcionarios trasladados a los Consejos indicados podrían efectivamente jubilarse o pensionarse bajo el amparo de la ley 7302 de 8 de julio de 1992?".

I.- RESPECTO A LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS ÓRGANOS SOBRE LOS CUALES VERSA LA CONSULTA:

Para dar respuesta a la gestión que nos ocupa, interesa indicar que todos los Consejos que se citan en la consulta son, efectivamente, órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

En el caso del Consejo de Seguridad Vial, el artículo 4 de la Ley de Administración Vial (n.° 6324 de 24 de mayo de 1979) dispone que dicho órgano será una "…dependencia del Ministerio de Obras Publicas y Transportes el cual tendrá independencia en su funcionamiento administrativo y personalidad jurídica propia". Esta Procuraduría, al analizar la naturaleza jurídica de ese Consejo, ha sostenido que se trata de un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad presupuestaria (Dictámenes C-087-88, del 25 de mayo de 1988; C-014-96, del 30 de enero de 1996; C-245-97, del 17 de diciembre de 1997; y C-174-2002, del 4 de julio del 2002).

Por su parte, el Consejo Técnico de Aviación Civil, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley General de Aviación Civil (n.° 5150 de 14 de mayo de 1973) constituye un órgano máximamente desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, al cual también le fue conferida, en esa misma norma, personalidad jurídica instrumental.

El Consejo Nacional de Vialidad, de conformidad con el artículo 3 de su ley de creación (n.° 7798 de 30 de abril de 1998) es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental.

En el caso del Consejo Nacional de Concesiones, fue la Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos (n.° 7762 de 14 de abril de 1998) la que, en su artículo 6, creó dicho Consejo como un "…órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes". El artículo 7 de la ley citada, le confirió al Consejo personalidad jurídica instrumental.

Finalmente, la "Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi" (n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999), en su artículo 5, creó el Consejo de Transporte Público, como un "… órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental".

II.- SOBRE LA RELACIÓN ENTRE EL MOPT Y LOS FUNCIONARIOS DE SUS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS:

Si bien es cierto, señalamos con anterioridad que el Consejo de Seguridad Vial, el Consejo Técnico de Aviación Civil, el Consejo Nacional de Vialidad, el Consejo Nacional de Concesiones, y el Consejo de Transporte Público, son órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, ello no impide que los servidores de esos órganos puedan ser catalogados como funcionarios del citado Ministerio.

Al respecto, cabe indicar que la desconcentración es una técnica de organización de competencias administrativas que permite una ordenada distribución de las funciones encomendadas a un órgano o a un ente público. Mediante ese instrumento, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias, con la finalidad de alcanzar mayor eficiencia. A pesar de ello, la aplicación de dicha figura no desliga a los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas.

A diferencia de lo que ocurre con la descentralización (donde opera la asignación o el traslado de competencias a un ente nuevo, dotado de personalidad jurídica propia, y que por tanto pasa a ser un centro último de imputación de derechos y obligaciones) con la desconcentración no se crea una persona jurídica nueva, sino que solamente ocurre una distribución de competencias entre órganos. Así, las competencias que no hayan sido expresamente desconcentradas en las normas respectivas, deben seguir siendo ejercidas por el órgano o por el ente que desconcentra.

En el caso de un ministerio, es posible afirmar que constituye un "órgano de órganos". Es un órgano porque forma parte de un ente, como lo es el Estado; y es un órgano de órganos, porque está integrado por una serie de dependencias, cada una de ellas con una naturaleza jurídica específica.

En todo caso, lo que interesa destacar es que un órgano a favor del cual se desconcentraron determinadas competencias, no deja de formar parte de la estructura orgánica de aquél a quien pertenecían originalmente las funciones desconcentradas. Como consecuencia de ello, los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pueden ser válidamente catalogados como servidores de ese Ministerio.

III.- RESPECTO AL RÉGIMEN DE PENSIONES APLICABLE A LOS SERVIDORES DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL MOPT:

El artículo 1° de la "Ley de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Obras Públicas" ya citada, dispone que podrán pensionarse por ese régimen "Los funcionarios o empleados del Ministerio de Obras Públicas Transportes y de sus dependencias".

Con lo expuesto en los apartados precedentes, es claro que la respuesta a la primera de las consultas que se nos plantea (en el sentido de si los empleados del MOPT que se trasladan a prestar sus servicios a alguno de sus órganos desconcentrados pueden seguir siendo considerados como servidores de ese Ministerio) debe ser afirmativa. Lo mismo ocurre con la segunda interrogante que se nos formula, respecto a si esos mismos servidores pueden pensionarse al amparo del régimen especial de Obras Públicas.

En lo que concierne al tercer punto en consulta, a saber, si los funcionarios trasladados a los órganos desconcentrados del MOPT pueden pensionarse por la ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992, conocida como Ley Marco de Pensiones, debemos indicar - como ya lo hemos hecho en otros de nuestros dictámenes, entre ellos el C-305-2000 del 11 de diciembre del 2000- que dicha ley no creó un nuevo régimen de pensiones, sino que su intención fue unificar las reglas de los regímenes existentes en aspectos como la edad requerida para jubilarse, el tiempo de servicios, la forma de cálculo del beneficio económico, la forma de calcular los incrementos en el monto de ese beneficio, etc.

Por lo anterior, no podría afirmarse que los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del MOPT podrían pensionarse al amparo de la ley n.° 7302 citada, sino que podrían hacerlo al amparo del régimen de Obras Públicas, reformado por la ley n.° 7302 de referencia.

De toda suerte, lo que interesa dejar claro es que a las personas que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del MOPT debe dársele el mismo tratamiento (en lo que se refiere a la posibilidad de acceder a una pensión por el régimen de Obras Públicas) que el que se le daría a una persona que ha laborado para cualquier otra dependencia de ese Ministerio.

IV.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pueden ser catalogados como servidores de ese Ministerio.

2.- Los funcionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que han sido trasladados a alguno de sus órganos desconcentrados pueden pensionarse bajo el régimen especial de Obras Públicas, siempre que cumplan con todos los requisitos previstos en el régimen para ello.

3.- A las personas que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes debe dársele el mismo tratamiento (en lo que se refiere a la posibilidad de acceder a una pensión por el régimen de Obras Públicas) que el que se le daría a una persona que ha laborado para cualquier otra dependencia de ese Ministerio.

De la señora Directora Nacional de Pensiones, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR II

JMM/Sylvia A.