C-136-2004

San José, 5  de mayo del 2004

MBA

Elizabeth Molina Soto

Directora Nacional de Pensiones

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S.      O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero al oficio DNP-0373, de fecha 10 de marzo del 2004, por medio del cual, se solicita nuestro criterio técnico-jurídico, a fin de determinar si con base en las disposiciones vigentes de la Ley Nº 7302 de 15 de julio de 1992, y a efecto de otorgar una jubilación o pensión al amparo de los regímenes afectados por dicha normativa –especialmente el del MOPT-, es posible computar el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, diferentes a las cubiertas por los regímenes originarios. 

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra  Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría legal respectiva (Oficio número ALE-19-2003 de 9 de marzo del 2004); la cual, en lo que interesa, señala que el marco regulador de la Ley 7302 estableció la posibilidad de que para el otorgamiento de beneficios jubilatorios bajo su regulación, puedan ser tomados como tiempo de servicio, los años laborados en otras instituciones del Estado, distintas a las instituciones cubiertas originariamente. Y agrega que por ello, se permite el traslado de cuotas aportadas a otros regímenes de pensión.

Así las cosas, sobre el particular, debemos indicar lo siguiente:

La consulta que se nos plantea, en términos generales, se refiere a la posibilidad de computar, para el otorgamiento de pensiones y jubilaciones al amparo de los regímenes especiales afectados por la Ley Marco (Nº 7302), el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, diferentes a las cubiertas por aquellos regímenes originarios.

Indudablemente para dar respuesta a esa interrogante, resulta imprescindible analizar si como consecuencia de la promulgación y entrada en vigencia de la citada Ley Nº 7302, fueron derogadas aquellas normas que, en algunos regímenes especiales originarios, establecían claras limitaciones al cómputo del tiempo servido fuera de la institución específica cubierta. Ese es el caso del artículo 5º de la Ley de Pensiones del Registro Nacional –Ley Nº 5 de 16 de setiembre de 1939-, que establecía una limitación absoluta en ese sentido, pues autorizaba únicamente el cómputo del tiempo servido en el Registro. En sentido similar, la Ley de Pensiones de Comunicaciones -Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940 y sus reformas- (derogada expresamente por la Ley de Correos, n.° 7768 de 24 de abril de 1998), en su artículo 7º, permitía el reconocimiento de los servicios prestados en otros ramos de la Administración Pública, hasta por un máximo de 10 años, siempre y cuando el solicitante, o su causahabiente demostrara que por los últimos cinco años había laborado en correos, telégrafos, radios nacionales o teléfonos. Por su parte, el régimen de Obras Públicas y otros empleados -Ley Nº 19 de 4 de noviembre de 1944 y sus reformas- en su ordinal 4º establecía que para el cómputo del tiempo servido, a aquellos empleados que prestaren servicios en cualquiera de las dependencias de Fomento o que llegasen a laborar por más de 10 años en éstas, se les abonaría el tiempo servido en otras dependencias públicas, siempre y cuando no hubiesen conseguido una pensión por esos servicios.

Ahora bien, como ya hemos indicado en dictámenes anteriores, por ejemplo en el número C-305-2000 de 11 de diciembre del 2000, y según lo ha reconocido tanto la Sala Constitucional (sentencia Nº 6124-93 de las 14:30 horas del 23 de noviembre de 1993)  como la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (entre otras muchas, la sentencia Nº 2002-00622 de las 09:50 horas del 11 de diciembre del 2002), con la Ley de Creación del Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, de otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N° 7.092 del 21 de abril de 1.988 y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta, denominada también como Ley Marco de Pensiones (Nº 7302 de 15 de julio de 1992), el legislador procuró unificar los distintos regímenes especiales de pensiones existentes, que tuviesen como base la prestación de servicios al Estado y cuyo pago de los beneficios económicos estuviese a cargo del presupuesto nacional. Por eso, en el artículo 1°, se indicó: “Créase el Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, al cual se ajustará, en lo sucesivo, el otorgamiento de todas las jubilaciones y pensiones de los regímenes contributivos que tengan como base la prestación de servicio al Estado, originada con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley y cuyo pago esté a cargo del Presupuesto Nacional. Para los funcionarios que ingresen a servir al Estado con posterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley, se aplicará lo que dispone el artículo 38.”

Los regímenes que se contemplan en ese artículo 1°, según lo dispone el artículo 2º del Decreto Ejecutivo N° 21.996 de 2 de febrero de 1993, por el cual se dictó el Reglamento a Ley N° 7302, son los siguientes: a) Comunicaciones -Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940 y sus reformas-; Obras Públicas y otros empleados -Ley Nº 19 de 4 de noviembre de 1944 y sus reformas-; Empleados del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) -Ley Nº 264 de 23 de agosto de 1939-; Registro Nacional –Ley Nº 5 de 16 de setiembre de 1939-; Músicos de Bandas Militares –Ley Nº 15 de 15 de diciembre de 1935 y sus reformas- y Hacienda 148 y otros empleados –Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943-.

Cabe destacar que las leyes respectivas que fundamentan los regímenes especiales  anteriormente citados, no fueron integralmente derogadas por la Ley Marco de Pensiones, pues al tenor de lo dispuesto en el párrafo “in fine” de su artículo 41 –y en lo que interesa a la presente consulta- se prevé que esa Ley deroga sólo aquellas disposiciones de esas leyes que se le opongan. En consecuencia, las leyes originarias de los regímenes especiales afectados continúan vigentes; derogándose únicamente en todo aquello que se oponga a las nuevas disposiciones normativas del marco unificador previsto en la Ley Nº 7302.

Así las cosas, resulta obvio que de conformidad con los artículos 1º y 41 de la Ley Marco, en lo sucesivo, las pensiones concedidas al amparo de los regímenes especiales anteriormente enunciados, debían ajustarse al nuevo régimen general instaurado.

Así en principio, conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 4 de la Ley Marco, se establece que tendrán derecho a la jubilación aquellos servidores que tengan sesenta años de edad, y que hayan servido al Estado y cotizado para el régimen especial al que pertenezcan, al menos por treinta años; o bien, quienes tengan más de sesenta y cinco años de edad, siempre que hubiera servido al Estado y cotizado para el régimen especial al que pertenezca, por más de veinte años. No obstante, en los Capítulos V y IX, referidos a las Disposiciones Generales y Finales, se introdujeron normas, una ordinaria (artículo 29) y la otra transitoria (Transitorio III) que modifican sensiblemente los requisitos de elegibilidad enunciados en el artículo 4º, y que naturalmente no pueden ser obviadas.

Según criterio de este Despacho, no obstante que el numeral 4 de la propia Ley Nº 7302 prevé, en tesis de principio, una contribución forzosa al régimen especial al que se venía perteneciendo, y que la jurisprudencia nacional le ha dado a esa contribución periódica un reconocimiento importante, como condición esencial para la existencia del régimen mismo, resulta jurídicamente innegable que la referida cotización puede ser sustituida incluso por el aporte obligatorio al seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, o bien con aquella contribución efectuada a cualquier otro régimen de pensiones del Estado, pero siempre y cuando no se trate de tiempo laborado en el sector privado, dado que esos regímenes fueron creados únicamente para empleados del Sector Público. Esto es así, conforme lo autorizan expresamente los artículos 29 de la Ley Marco de Pensiones y 32 de su Reglamento (Pronunciamientos C-155-2001 de 29 de mayo del 2001 y C-324-2001 de 27 de noviembre del mismo año).

Por su parte, en el Transitorio III de esa normativa, se establece el derecho para aquellas personas cuya edad para pensionarse quedaba fijada en sesenta años (según lo indicado en el artículo 4º), de descontar el requisito de la edad de retiro hasta un mínimo de cincuenta y cinco años. Así, por cada dos años servidos y cotizados para la Administración Pública se puede descontar uno de edad, hasta llegar a ese límite de cincuenta y cinco años. Y en tales casos, la jubilación o la pensión se concederá siempre y cuando se contara con los años servidos que determinara el régimen especial originario al cual se pertenezca.

Según puede inferirse, la normativa aludida en el acápite anterior hace expresa alusión, para el cómputo del tiempo servido, a los años laborados y cotizados para la Administración Pública; acepción que conforme a lo dispuesto en el numeral 1º de la Ley General de la Administración Pública trasciende a las instituciones originariamente cubiertas por los diversos regímenes de pensiones, pues comprende tanto al Estado (administración central) como a los demás entes públicos (instituciones descentralizadas); pudiéndose englobar el concepto en lo que se denomina, desde el punto de vista económico, como Sector Público. 

Y cabe destacar que esa es la idea que imprime el contenido normativo del ordinal 5º del Reglamento de la Ley Marco -Decreto Ejecutivo Nº 21.996 de 2 de febrero de 1993-, que dispone lo siguiente:

“Artículo 5.- Para el cómputo de tiempo servido no será preciso que el solicitante haya laborado para una única institución ni cotizado para un único régimen especial de pensiones. Tampoco se requerirá que los servicios hayan sido prestados consecutivamente o en puestos de igual categoría. Bastará que, documentalmente se compruebe el servicio prestado al Estado y haber cotizado para cualquiera de los regímenes especiales sometidos al Régimen General de Pensiones por el tiempo requerido en el artículo 3 de este reglamento (Los diez años exigidos por el citado numeral tercero fueron declarados inconstitucionales mediante resolución Nº 4682-96 de las 11:15 horas del 6 de setiembre de 1996, por la Sala Constitucional).

Resulta innegable entonces, que con base en las disposiciones vigentes de la Ley Nº 7302 de 15 de julio de 1992, y a efecto de otorgar una jubilación o pensión al amparo de los regímenes afectados por dicha normativa, es posible computar el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado –acepción en sentido amplio, según se explicó-, diferentes a las cubiertas por los regímenes originarios. Criterio que tímidamente habíamos advertido en nuestro dictamen C-046-2000 de 9 de marzo de 2000; en el que se indicó que en cuanto a los regímenes especiales de pensiones absorbidos por la llamada Ley Marco de Pensiones, es posible reconocer sólo el tiempo servido en órganos estatales para efectos de la pensión. Criterio que ha sido también acogido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en al menos un precedente; esto en la sentencia Nº 2002-00622 op. cit., en la que con fundamento en el Transitorio III de la citada Ley Marco, ordenó reconocer una pensión de Hacienda proporcional, con base en el tiempo laborado por el accionante en la Municipalidad de Desamparados, en el Ministerio de Gobernación y en la Asamblea Legislativa.

Normativa como la analizada constituye un avance en el reconocimiento del principio de la unidad estatal, bajo la concepción del Estado como patrono único, teoría desarrollada tanto por la jurisprudencia administrativa, como por la judicial, mediante la cual se ha venido progresando en cuanto a los derechos respecto de los cuales se hacía el reconocimiento de la antigüedad, que inicialmente lo fue para efectos de vacaciones, preaviso, auxilio de cesantía, jubilación y más recientemente para el pago de las anualidades a través de la Ley Nº 6835 (Véase el respecto, entre otras muchas, las sentencias Nºs 433-90 de las 15:30 horas del 27 de abril de 1990, de la Sala Constitucional y 269-94 de las 09:30 horas del 16 de setiembre de 1994, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

No ha sido ésta la primera vez que en nuestro ordenamiento jurídico, relativo a la seguridad social, se han introducido normas como las comentadas. Por ejemplo, el numeral 4° de la Ley N°148 sufrió diversas reformas, pero la esencial a considerar en este análisis, es la realizada mediante la Ley N° 4986 de 3 de junio de 1972, y que textualmente expresaba: "Artículo 4°.- Para el cómputo del tiempo servido no es necesario que los destinos o empleos hayan sido desempeñados consecutivamente, ni en puestos de igual categoría, pues se sumarán los años trabajados tanto para el Ministerio de Hacienda como para otras dependencias e instituciones del Estado. En el caso de personas amparadas al Sistema de Pensiones de Hacienda que hubieran cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, también se sumarán los períodos que hubieren pertenecido a ese sistema de pensiones. La liquidación de cuotas pagadas a la Caja Costarricense de Seguro Social se hará conforme al transitorio de la ley N°4156 de 19 de junio de 1968". Y como ésta otras: véase también en igual sentido la reforma introducida por la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983.

Y cabe advertir que nuestro Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de reexaminar alguna normativa de rango legal –en concreto, el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- que establece previsiones similares a las de comentario, y al respecto ha considerado que es compatible con el Derecho de la Constitución que para efecto del cómputo del tiempo servido se acepte que el servidor pueda reivindicar los años de trabajo remunerado que se hubieren prestado para cualquier dependencia o institución del Estado, esto en razón del concepto de único patrono, lo cual no resulta irrazonable (Ver entre otras, las resoluciones Nºs 2084-96 de las 14:30 horas del 7 de mayo de 1996; 4899-97 de las 13:42 horas del 22 de agosto, 5347-97 de las 13:00 horas del 5 de setiembre, ambas de 1997; 2001-08164 de las 14:52 horas del 14 de agosto y 2001-10860 de las 08:39 horas del 26 de octubre, ambas del 2001).

CONCLUSIÓN:

De conformidad con los principios de juridicidad o de legalidad administrativa y de inderogabilidad singular de las normas, que rigen todo el actuar de la Administración Pública, según lo ordenan los artículos 11 y 129 de la Constitución Política, 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, este Órgano Superior Consultivo considera que con base en las disposiciones vigentes de la Ley Nº 7302 de 15 de julio de 1992, para efecto de otorgar una jubilación o pensión al amparo de los regímenes afectados por dicha normativa, es posible computar el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, diferentes a las cubiertas por los regímenes originarios. 

Se reconsidera oficiosamente, en lo conducente, el dictamen C-305-2000 de 11 de diciembre del 2000.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 ___________________________________________________

[1]           En el dictamen C-305-2000 de 11 de diciembre del 2000, se afirmó que la cotización aludida en el Transitorio III de la Ley Marco, debía ser aquella aportada al régimen especial, cuando en realidad el tenor literal de la norma dice otra cosa, pues se hace expresa referencia a años servidos y cotizados para la Administración; lo cual abre la posibilidad de que la contribución pudiera ser efectuada a cualquier otro régimen de pensiones del Estado. En todo caso, ese no era el tema principal en consulta, por lo que el punto se mencionó sólo de manera circunstancial.

2           Ente público mayor que a su vez está compuesto por los órganos constituciones (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones y Contraloría General de la República) y órganos de relevancia constitucional). Véase al respecto JINESTA LOBO, Ernesto. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Biblioteca Jurídica DIKE, 2002. pág. 94 y ss.

3           Según esta sentencia –que constituye jurisprudencia vinculante al tenor de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- “En cuanto a los diversos regímenes jubilatorios, la aplicación del principio de patrono único no siempre aparece tan clara como en el artículo 236 de la Ley Orgánica del PoderJudicial, pero ello no obsta para que deba aplicarse por analogía en falta de texto expreso que lo prohíba. Y no sólo por analogía sino también por paridad de razón, dado que si la antigüedad servida en otras dependencias cuenta para el salario cuando se está en servicio, necesariamente debe constar también cuando se llega a la edad de la jubilación. Ello así por que en punto a las garantías sociales, la propia Constitución establece que se trata de beneficios irrenunciables en que no caben las discriminaciones injustificadas (artículos 56, 57, 68 y 74) ya se trate o no de la relación especial que liga al Estado y sus servidores (artículo 191), y menos aún si van contra la dignidad humana que ordena salvaguardar el artículo 33.”.

C-136-2004

 

RECONOCIMIENTO DEL TIEMPO SERVIDO Y COTIZADO EN OTRAS INSTITUCIONES DEL ESTADO DIFERENTES A LAS CUBIERTAS POR LOS REGÍMENES ORIGINALES DE PENSIÓN AFECTADOS POR LA LEY MARCO (Nº 7302 DE 15 DE JULIO DE 1992).

 

Por oficio DNP-0373, de fecha 10 de marzo del 2004, se solicita nuestro criterio técnico-jurídico, a fin de determinar si con base en las disposiciones vigentes de la Ley Nº 7302 de 15 de julio de 1992, y a efecto de otorgar una jubilación o pensión al amparo de los regímenes afectados por dicha normativa –especialmente el del MOPT-, es posible computar el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, diferentes a las cubiertas por los regímenes originarios.

 

El Máster Luis Guillermo Bonilla Herrera , Procurador, mediante dictamen C-136-2004, luego de un exhaustivo análisis de la normativa aplicable al efecto, concluye:

 

“De conformidad con los principios de juridicidad o de legalidad administrativa y de inderogabilidad singular de las normas, que rigen todo el actuar de la Administración Pública, según lo ordenan los artículos 11 y 129 de la Constitución Política, 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, este Órgano Superior Consultivo considera que con base en las disposiciones vigentes de la Ley Nº 7302 de 15 de julio de 1992, para efecto de otorgar una jubilación o pensión al amparo de los regímenes afectados por dicha normativa, es posible computar el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, diferentes a las cubiertas por los regímenes originarios. 

Se reconsidera oficiosamente, en lo conducente, el dictamen C-305-2000 de 11 de diciembre del 2000.”