Opinión Jurídica : 028 - del 04/03/2004

OJ-028-2004

04 de marzo de 2004

 

 

Señora

Marielos Barahona Meléndez

Presidenta Municipal

MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ

S.      O.

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio número N°47-PM, de fecha 10 de febrero del año en curso, mediante el cual nos comunica el Acuerdo del Concejo Municipal del Cantón Central de San José, número 4, artículo III, tomado en la Sesión Ordinaria 93, celebrada por esa Corporación el día 10 de febrero de los corrientes, que literalmente expresa:  

“Considerando:

1. La necesidad de establecer la cobertura de la póliza de vida de los empleados de la Municipalidad, para determinar si mediante este mecanismo u otro sea legalmente posible incluir algunos miembros de órganos colegiados y desconcentrados de la entidad, incluyendo algunas personas que participan a nombre de la Municipalidad, pero sin relación obrero-patronal a saber los deportistas de los juegos nacionales o los grupos culturales que acompañan las carrozas en el Festival de la Luz, por ejemplo.

 

2. La conveniencia de clarificar si las normas jurídicas que rigen al Gobierno Central e Instituciones Autónomas, le son vinculantes a las municipalidades en materia de administración de estas pólizas de manera que se puedan procurar mejoras tarifarias y de servicios.

Por tanto se acuerda:

1. Autorizar a la Presidencia del Concejo, para que formule consulta a la Procuraduría General de la República, las anteriores dudas incluyendo posible inconstitucionalidad de la norma 16 del Presupuesto General de la República, aprobado mediante Ley 7056, del 10 de diciembre de 1986 (…).” 

I.          CONSIDERACIÓN PRELIMINAR

 

        De previo al análisis solicitado, es oportuno señalar que la consulta planteada tiene relación directa con la materia de fondos públicos, la cual es de resorte exclusivo de la Contraloría General de la República.  Según aduce la Corporación Municipal consultante,  dentro

 de las razones que sustentan el criterio legal que se acompaña “(…) la jurisprudencia administrativa generada por la Contraloría General de la República ha ido restringiendo las posibilidades de que, con recursos públicos, se sufrague el costo de un beneficio más allá de las obligatorias de Ley, para quienes no se encuentran cubiertos por las normas de la Convención Colectiva (…).”  

 

        En tal orden de ideas, siendo que el caso consultado es materia de control y fiscalización de fondos públicos, cuya potestad consultiva corresponde al Órgano Contralor, la presente opinión jurídica se emite sin el carácter de jurisprudencia administrativa obligatoria que revisten nuestros dictámenes.

 

            A mayor abundamiento, téngase en consideración que de conformidad con lo establecido en el numeral 1° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley número 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) “La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.  Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones."

 

        Asimismo, el artículo 5° de ese mismo Cuerpo Legal dispone: 

“ARTICULO 5º.- CASOS DE EXCEPCION:  No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores (hacen referencia a las atribuciones concedidas a este Órgano, dentro de los que se destacan la emisión de dictámenes jurídicos y los requisitos para plantearlos), no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original).

De los numerales recién transcritos, se denota que la Procuraduría General de la República está facultada para emitir los criterios que -sobre cuestiones jurídicas- le soliciten el Estado y los demás entes públicos.  La competencia atribuida es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier cuestionamiento que se presente en torno a un tema jurídico.  Sin embargo, esa competencia cede en los asuntos en que existan órganos con una jurisdicción especial establecida por Ley.

 

Es menester indicar, que nuestro Ordenamiento Jurídico le ha atribuido potestad  consultiva a la Contraloría General de la República en materia de fiscalización de fondos públicos.  Así lo estipula el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley número 7428 de 7 de setiembre de 1994,  que en lo que interesa estipula: 

"....Los dictámenes de la Contraloría General de la República, serán vinculantes e impugnables como tales, como si fueran actos administrativos definitivos, cuando en el ámbito de su competencia sean respuesta a los sujetos pasivos...".

Cabe agregar que el mismo Ente Contralor, de acuerdo al contenido de su propia Ley Orgánica, ha definido el ámbito de su competencia, conforme a los siguientes términos:

“...el ámbito de competencia del Órgano Contralor puede derivarse de su Ley Orgánica, así como de otras leyes (ver por ejemplo, Ley de Contratación Administrativa y artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), señalando como áreas de su especial conocimiento la contratación administrativa, la materia presupuestaria y el control interno...” (Contraloría General de la República, División de Asesoría y Gestión Jurídica, Oficio DAGJ-2267-2001 del 5 de diciembre de 2001.) (El resaltado no es del texto original.)

De acuerdo a lo transcrito, y dado que en el asunto que nos ocupa se exponen dudas específicas sobre materia de fondos públicos, lo que evidentemente constituye un aspecto propio de la competencia consultiva específica de la Contraloría General de la República, reiteramos que el presente pronunciamiento se emite sin los efectos típicos de los dictámenes promulgados en el ejercicio de nuestra competencia consultiva (artículos 2, 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica), siendo su valor el de una simple opinión jurídica.

  

II.        PROBLEMA PLANTEADO:

 

Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, en torno a dos aspectos primordiales, a saber:

 

1.      La necesidad de establecer la cobertura de la póliza de vida de los empleados de la Municipalidad, para determinar si mediante este mecanismo u otro sea legalmente posible incluir algunos miembros de órganos colegiados y desconcentrados de la entidad, incluyendo algunas personas que participan a nombre de la Municipalidad, pero sin relación obrero-patronal;  a saber los deportistas de los Juegos Nacionales, o bien, los grupos culturales que acompañan las carrozas en el Festival de la Luz, por ejemplo. 

 

2.      La conveniencia de clarificar si las normas jurídicas que rigen al Gobierno Central e Instituciones Autónomas en materia de administración de estas pólizas, son vinculantes para las Municipalidades, toda vez que el Instituto Nacional de Seguros las compele a ser atendidas únicamente por el Departamento de Seguros de la Institución, con fundamento en una norma atípica contenida en la Ley de Presupuesto General de la República, No. 7056, de 10 de diciembre de 1986, artículo 16, lo que las inhibe de establecer negociaciones tarifarias y de servicios más favorables, a través de alguna comercializadora de seguros.

 

Al efecto, y cumpliendo con la disposición establecida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el oficio número 046-PM, de fecha 9 de febrero del presente año, que contiene la opinión legal de la Institución consultante, concluyéndose, con respecto al tema de interés, que: 

"(…) El vacío que se constata es para aquellas personas que no cubiertas por la Convención Colectiva pero que tampoco participan de la gestión pública, por ejemplo los funcionarios de los órganos adscritos a las municipalidades como lo son el Comité Cantonal de Deportes o la Comisión de Festejos Populares.  Mucho más compleja sería la situación de personas que participan en eventos en representación de la municipalidad, pero ni siquiera tienen relación obrero-patronal con la institución, por ejemplo algunos participantes en juegos deportivos o festejos populares.  Nuestra consideración al respecto es que las pólizas de vida no deben entenderse exclusivamente como una reivindicación laboral, sino como un mecanismo institucional, y por tanto de interés público, de poder resguardar a la entidad de una serie de potenciales riesgos, para los cuales se podría justificar la erogación respectiva (…)  No obstante que la Municipalidad podría buscar una negociación tarifaria y de servicios más favorable para la entidad y sus trabajadores, a través de alguna comercializadora de seguros, el Instituto Nacional de Seguros no ha aceptado esa posibilidad, pues ha hecho extensiva a las municipalidades algunas normativas que son propias de la Administración Central y eventualmente las instituciones autónomas, que las constriñe a ser atendidas únicamente por el Departamento de Seguros del INS, tratando de aplicarle una norma atípica contenida en la Ley de Presupuesto General de la República, aprobado mediante la Ley 7056 del 10 de diciembre de 1986, norma número 16 (…)”

III.               PREÁMBULO:

 

En  primer  término,  y  a   mayor   claridad  respecto  al  punto  medular   consultado,   es

importante traer a examen un reciente dictamen de este Órgano Asesor, que desarrolla el tema de las Convenciones Colectivas en el ámbito municipal.  Nos referimos al dictamen C-029-2004, de 26 de enero del presente año, que sobre el tema en cuestión expuso: 

“Esta Procuraduría, en reiterados pronunciamientos, sostuvo la tesis de la improcedencia de celebrar convenciones colectivas (de las reguladas en el artículo 54 y siguientes del Código de Trabajo) en el ámbito municipal. Lo anterior debido a que de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales en relación con el 111 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia que los informa, la utilización de ese instrumento dentro del sector público sólo es admisible en empresas y servicios económicos del Estado, donde la relación de servicio se rige por un sistema mixto (laboral-público) y no exclusivamente por el derecho público. (Ver en ese sentido, entre otros, los dictámenes C-044-99, del 22 de febrero de 1999; y el C-284-2001, del 10 de octubre del 2001).  En el caso de las municipalidades, no se está en presencia de una empresa o de un servicio económico del Estado, por lo que la relación entre esos entes y sus servidores se rige por el derecho público, lo que impide negociar libre o irrestrictamente las condiciones de trabajo como sí se admite en relaciones de empleo privadas. La Sala Constitucional, en varias resoluciones, aceptó como válida esa tesis. A manera de ejemplo, en la sentencia n.° 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, indicó:

"… según lo que ha expresado en su informe la Procuraduría General de la República, que esta Sala también acoge, el personal que se desempeña en las Municipalidades del país, está limitado para la negociación colectiva, en los términos de esta sentencia, pues, salvo prueba en contrario, se trata de servidores públicos, regidos por la relación de empleo público." (El subrayado es nuestro).

En la misma resolución recién mencionada, la Sala Constitucional señaló que a partir de la publicación de su reseña en La Gaceta "… deben cesar los efectos para todos los servidores a los que le ha vedado el Derecho de la Constitución la posibilidad de celebrar convenciones colectivas". A pesar de lo anterior, la propia Sala, en su resolución n.° 9690-2000 de las 15:00 horas del 1° de noviembre del 2000, ante una solicitud de adición y aclaración a la sentencia recién mencionada, indicó lo siguiente:

"... la Sala no ha declarado inconstitucionales las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado, esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades". (El subrayado no es del original).

Ciertamente, a nuestro juicio, lo resuelto por la Sala Constitucional en una y otra oportunidad es contradictorio, pues inicialmente indicó que el personal que se desempeña en las municipalidades del país estaba limitado para la negociación colectiva -y hasta ordenó que cesaran los efectos de las convenciones colectivas vigentes a partir de la publicación de la reseña de la sentencia en La Gaceta- y, posteriormente, dijo que no había declarado inconstitucionales las convenciones colectivas en las municipalidades. Esa última afirmación, aunada al carácter vinculante erga omnes de las resoluciones de la Sala Constitucional, propició que esta Procuraduría, en su dictamen C-032-2002, del 25 de enero del 2002, admitiera la vigencia de las convenciones colectivas suscritas en las municipalidades, reconsiderando con ello su tesis original.” 

Las consideraciones que reseña este Órgano Asesor en el dictamen recién transcrito, en apego a los lineamientos esbozados por nuestro Tribunal Constitucional sobre la materia, nos permiten reiterar que las Convenciones Colectivas a nivel municipal se encuentran vigentes, y en ese sentido devienen en instrumentos normativos con fuerza de ley (véase al respecto numeral 62 de nuestra Carta Política Fundamental.)

 

IV.     SOBRE EL FONDO

 

Una vez examinadas las consideraciones generales, procederemos a dar contestación a las interrogantes planteadas, siguiendo el orden en que las mismas fueron expuestas.

 

En primer término, se nos cuestiona la posibilidad de que la póliza de vida de los empleados de la Municipalidad, cubra a algunos miembros de los órganos colegiados y desconcentrados de la entidad, incluyendo a aquellas personas que participan a nombre de la Municipalidad, pero sin relación obrero-patronal; a saber, los deportistas de los Juegos Nacionales o los grupos culturales que acompañan las carrozas en el Festival de la Luz, por ejemplo.

 

A esos efectos, es menester señalar que en el mes de diciembre de 1991, la Municipalidad de San José y los Sindicatos Contratantes (Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, Sindicato Unión Nacional de Empleados Municipales, Sindicato Josefino Municipal Independiente, Sindicato Municipal Capitalino de Trabajadores, Asociación de Profesionales de la Municipalidad de San José y la Asociación de Empleados Públicos) suscribieron la Quinta Convención Colectiva de esa Corporación -vigente a la fecha- misma que en su numeral tercero, textualmente dispone: 

“Artículo 3:  La presente convención tiene carácter de Ley Profesional:

a)      Para las partes que la suscriben.

b)      Para todas las personas que en el momento de entrar en vigencia trabajen en la Municipalidad.

c)      Para los que en el futuro ingresen a trabajar al servicio de la Municipalidad.”

Tal y como se denota de la transcripción realizada, el citado numeral define quiénes son los sujetos cubiertos por la Convención Colectiva en referencia, delimitando expresamente que son aquellos que cumplan con la condición de trabajadores de esa Corporación Municipal;  sea, porque ostentaban esa condición al momento de la suscripción de ese instrumento, o bien, porque la adquieren con posterioridad, cuando ingresan a laborar en la misma.

 

Circunscribiendo nuestro análisis al primer punto planteado, es dable señalar que la Convención Colectiva de la Institución consultante, deviene en el fundamento normativo a la Póliza de Vida que se nos cuestiona en esta interrogante, toda vez que ese beneficio fue contemplado –por primera vez- en la Convención suscrita el primero de marzo de 1982, la cual, en su numeral 12, estipulaba: 

“Artículo 12.-  Aspectos de seguridad e higiene:

A)     (…)

B)     (…)

C)    (…)

D)    (…)

E)     (…)

F)     (…)

G)    La Municipalidad se compromete a partir del 1° de Abril de 1982, a suscribir una póliza de vida, para todos los trabajadores, Regidores y Síndicos, Propietarios y Suplentes, a partir del 1° de mayo de 1982 (sic), con una cobertura asegurada que no sea menor de 75.000.00 (SETENTA Y CINCO MIL COLONES).”  

Posteriormente, la suscripción de la referida póliza se ha venido manteniendo en las diversas Convenciones Colectivas que se han acordado en esa Corporación, siendo que en la actualmente vigente (propiamente en su cláusula 43), expresamente se dispone: 

“Artículo 43:  La Municipalidad se compromete a ampliar a 1.200.000.00 (un millón doscientos mil colones sin céntimos) el monto de la Póliza Colectiva de Vida suscrita con el Instituto Nacional de Seguros, bajo el contrato N° 28001-2V.

Los beneficios de esta póliza cubrirán a los trabajaodres (sic) de la Institución así como a los miembros del Concejo Municipal (propietarios y suplentes) y de la Junta de Relaciones  Laborales  durante  el  ejercicio de sus funciones y sujetos a las condiciones estipuladas en el contrato de esa póliza.  La ampliación en el monto y cobertura de esta póliza, se hará efectiva a partir del primero de febrero de mil novecientos noventa y dos.”  (El resaltado no corresponde al texto original.)

Tal y como se denota de la cláusula supracitada, se encuentra contemplado que la póliza de vida en análisis beneficia a los servidores de la Institución, así como a los miembros del Concejo Municipal y de la Junta de Relaciones Laborales, durante el ejercicio de sus funciones.  Recordemos que el mismo clausulado de ese instrumento normativo define que sus beneficiarios deben ostentar la condición de trabajadores de esa Corporación. 

 

En el mismo sentido, la Póliza de Vida en estudio señala los requisitos que deben cumplir quienes conforman el Grupo Asegurable, indicando al respecto que: 

“Cláusula 7.  ELEGIBILIDAD INDIVIDUAL.

El contratante debe garantizar que las personas que figuren en el reporte que sirve de base para la expedición de esta Póliza y las futuras inclusiones, pertenecen al Grupo Asegurable, se encuentran desempeñando activamente su ocupación y reúnen los siguientes requisitos:

a)      Tener entre quince (15) y sesenta y cinco (65) años de edad.

b)      Solicitar su inscripción al Seguro durante el período de enrolamiento general, el cual consta de tres (3) meses posteriores a la fecha de emisión de la Póliza.

c)      Para nuevos miembros del grupo, se les reconocerá un período de treinta (30) días naturales a partir de la fecha en que adquiera la condición de elegibilidad aquí indicada, para solicitar su inclusión al Seguro.

d)      Los miembros del Grupo Asegurable que no se incluyeran conforme a lo estipulado en los puntos b) y c) anteriores, podrán hacerlo durante los treinta (30) días siguientes posteriores a la próxima fecha de renovación, sujeto a los requisitos que establezca el Instituto.

El Instituto podrá solicitar requisitos de asegurabilidad a todos aquellos miembros del Grupo Asegurado a quienes se les determine que la suma asegurada en las diferentes pólizas contratadas bajo este mismo plan, excede en conjunto los límites establecidos para montos de seguro sin dichos requisitos.”  (El resaltado no pertenece al texto original.)

Tal y como se desprende de la transcripción realizada, la misma Póliza de Vida en estudio contempla el requisito que deben cumplir aquellos que integran el Grupo Asegurable, esto es, que “se encuentran desempeñando activamente su ocupación”.  Dicha previsión es conforme al planteamiento que hemos venido exponiendo, en el sentido de que los beneficiarios de esa Póliza -y  en  general  de  la  Convención  Colectiva  que  le  da  sustento-  deben   ser,   necesariamente, trabajadores de la Municipalidad consultante.  Obsérvese, que en todo caso, corresponde a la misma Corporación Municipal en referencia, garantizar al Instituto Nacional de Seguros el cumplimiento de tal condición, amén de los otros requisitos que refiere la cláusula en cuestión.

 

Tales previsiones nos indican que no existe sustento normativo para justificar la inclusión a esa Póliza de otro tipo de personas ligadas a la Corporación Municipal consultante, que aunque mantengan diversos tipos de relaciones con ésta (participantes en los Juegos Deportivos Nacionales, Festival de la Luz, Comisión de Festejos Populares, etc.) adolecen de cumplir con la condición tantas veces enunciada de ser servidores de la respectiva Municipalidad.  En ese tanto, no pueden ser sujetos de los beneficios acordados expresamente para los trabajadores de esa Corporación.

 

Es por esas razones, que cuestionamos la inclusión que realiza el numeral de cita (como beneficiarios de esa Póliza) de los miembros del Concejo Municipal, en el tanto, es de sobra conocido que éstos no mantienen una relación de empleo público en los términos señalados, pues tal y como lo dispone en forma expresa el Código Municipal, en su numeral undécimo: “El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.” (El destacado es nuestro.)

 

Esta norma es eco del numeral 169 constitucional, que dispone que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, está a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberativo, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designa la ley. (Téngase en cuenta que hoy en día el  Alcalde es también de elección popular, según reza el numeral 14 del Código Municipal.)

 

A mayor abundamiento sobre ese punto, señalamos que este Órgano Asesor, en anteriores oportunidades, se ha manifestado sobre la naturaleza de la relación que sostienen aquellos funcionarios elegidos popularmente, aduciendo al respecto que: 

“Estamos, por tanto, en presencia de funcionarios denominados por la doctrina "servidores públicos gobernantes", respecto de los cuales esta Procuraduría expresó en el dictamen número C-037-90 del 12 de marzo de 1990, que: "…aquellos funcionarios que cumplen cargos de elección popular, o que tienen el carácter de servidores públicos "gobernantes", tal como los denomina la doctrina, por estar investidos en funciones de índole esencialmente político con respecto al órgano que los nombra, precisamente en el ejercicio también de potestades políticas, no son considerados trabajadores, puesto que su relación jurídica con el Estado no es de naturaleza laboral, ni estatutaria, y, en consecuencia,   no  resultan   tutelados  por   la   legislación   laboral…" … Como   puede observarse, en opinión de ese sector de la doctrina, el vínculo de quienes ocupan esos "altos cargos" (ligados por una "simple relación de servicio", al decir de Alessi), a diferencia de los empleados públicos (bajo relación de empleo común), no presenta las características de continuidad y profesionalidad propias de estos últimos (…).” (El segundo de los destacados nos pertenece.) 

Tal posición es coincidente con la esbozada por el Órgano Contralor, quien en oficio DAJ-146-89 de 22 de junio de 1989, indicó: 

“En criterio de esta Dirección los regidores no están sujetos a una relación de idéntica naturaleza a la que liga a los demás funcionarios con la Municipalidad en que sirven, por cuanto no devengan salarios sino dietas.  Es por ello que resulta totalmente improcedente que una convención colectiva pueda contemplar beneficios para los funcionarios que no tienen una relación laboral con la Corporación, como es el caso de los regidores (…)  En cuanto a si los beneficios establecidos en la Convención son aplicables a los miembros de la Junta de Relaciones Laborales y sus hijos, los mismos serán procedentes en la medida en que sean funcionarios municipales sometidos a una relación laboral común.” (El resaltado es nuestro.)

Dado que tal y como lo expusiéramos en el acápite primero de este estudio, la Contraloría General de la República es quien ostenta la competencia en materia de fondos públicos, este Órgano Asesor se limita a señalar la cuestionable incorporación de los señores miembros del Concejo Municipal en la cláusula en análisis, siendo nuestra consideración, que corresponde al Órgano Contralor –en definitiva- la determinación de la procedencia  de tal incorporación.

 

Retomando nuestro análisis al punto medular que nos ocupa, podemos dejar por sentado que no existe fundamento legal para incorporar, como beneficiarios de la referida Póliza de Vida, a personas que mantienen diversos tipos de relaciones con la Municipalidad, pero que en ninguno de los casos están unidos por una relación de empleo público con la misma;  en esas condiciones, reiteramos que evidentemente omiten cumplir con el requisito instaurado a nivel del instrumento normativo en comentario, así como de la misma Póliza de Vida en cuestión, cual es, el de ostentar la condición de servidores de esa Corporación Municipal, acreditando su desempeño activo en la Institución.

 

Como corolario a lo expuesto, recordemos que nuestros órganos jurisdiccionales han venido estableciendo parámetros muy claros en relación con la estricta sujeción al principio de legalidad que deben observar todos los entes que conforman el Sector Público Nacional (incluidos dentro de éstos, las Corporaciones Municipales).  En ese sentido, ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que: 

"... No es posible, siquiera tomar la concesión hecha por el demandado del 8.33 en los términos explicados, como fuente y aplicarla extensivamente  como el verdadero sistema de salarios del demandante y en los términos absolutos, porque los actos ilegítimos, con terceros de buena  fe, no pueden servir para fundamentar nuevas ilicitudes; y tampoco invocar el principio pro trabajador pues en tratándose de fondos públicos  los actos deben interpretarse  estrictamente y sólo pueden disponerse al amparo de la disposición expresa y legítima, pues aquí está en juego la conveniencia social de que esos recursos se maneje ordenada y racionalmente. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencia número 59, de las 10:00 horas del 21 de febrero de 1996.) (Lo resaltado no es del original.)

            Una vez evacuada la primera interrogante planteada, procederemos a dar contestación a la segunda inquietud expuesta, que refiere a la clarificación de si las normas jurídicas que rigen en materia de administración de pólizas de vida para el Gobierno Central y las Instituciones Autónomas, son vinculantes para las Municipalidades, toda vez que el Instituto Nacional de Seguros las constriñe a ser atendidas únicamente por el Departamento de Seguros de la Institución, con fundamento en una norma atípica, contenida en la Ley de Presupuesto General de la República, No. 7056 de 10 de diciembre de 1986, artículo 16.  Lo anterior, las inhibe de establecer negociaciones tarifarias y de servicios más favorables, a través de alguna Comercializadora de Seguros. 

 

En ese sentido, se nos cuestiona la posibilidad de plantear la acción de inconstitucionalidad respectiva en contra de la citada norma 16 de la Ley en comentario, por configurar una norma atípica contenida en una Ley de Presupuesto de la República.

 

            Al respecto, traemos a colación la norma de referencia, que expresamente dispone: 

“Artículo 16.-  Se autoriza al Ministerio de Hacienda para que le compense al Instituto Nacional de Seguros, hasta por doscientos millones de colones (200.000.000,00), según corte al 31 de agosto de 1986, la deuda que el Gobierno tiene con esa institución por concepto de primas pendientes de pago, alquileres, deducibles y otros extremos incluidos en la póliza única, con el monto del tributo que el Instituto Nacional de Seguros debe hacer al Gobierno, según lo establece el artículo 2° de la ley N° 6999 de 3 de setiembre de 1985.  Los cien millones de colones (100.000.000,00) restantes serán depositados a favor del Gobierno antes del 15 de diciembre de 1986.

El Estado y sus instituciones deberán contratar directamente con el Instituto Nacional de Seguros los seguros que  requieran,  sin  intermediación  y  sin  pago  de comisiones.

Esta disposición entrará en vigencia a partir del próximo vencimiento del contrato respectivo.”  (El resaltado nos pertenece.)

Según se intuye de la norma recién transcrita, el párrafo segundo de ese numeral establece la obligación para el Estado y sus Instituciones, de contratar –de forma directa- con el Instituto Nacional de Seguros, los seguros que requieran. 

 

Al respecto, basta señalar que mediante resolución número 494-90, de las quince horas y treinta minutos del quince de mayo de 1990, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró con lugar una Acción de Inconstitucionalidad planteada en contra de ese numeral, anulándose así el párrafo segundo del artículo 16 en examen y otros, con fundamento en las siguientes consideraciones:  

“Que la Ley No. 7056 del 9 de diciembre de 1986 es una modificación al Presupuesto Ordinario para el ejercicio fiscal de ese año, en tanto la Ley No. 7089 del 4 de diciembre de 1987 es el presupuesto ordinario y extraordinario para el ejercicio fiscal de 1988 (…) Esta disposición no se refiere a la materia de ejecución presupuestaria, pues pretende regular aspectos de índole contractual al imponer obligaciones y restricciones en esta materia al Estado y sus instituciones. La misma norma se reiteró en el artículo 61 inciso 16) de la Ley No. 7089 supracitada, aclarando solamente que no están afectadas con dicha disposición las pólizas exigidas por el Estado y sus instituciones a terceros y que deban ser pagadas por éstos. Sin embargo, es claro que su contenido sigue siendo ajeno a la materia de la ejecución presupuestaria (…) Por tanto:  Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta, y, en consecuencia, se anulan los artículos 16 párrafo segundo de la Ley No. 7056 del 9 de diciembre de 1986 (…). A pesar de esta declaratoria, los contratos de seguros suscritos desde la entrada en vigencia de la primera de tales disposiciones no sufren menoscabo alguno por este concepto y conservan plena validez.”

    Téngase en cuenta, que de conformidad con el numeral 88 de la Ley de la Jursidicción Constitucional (Ley número 7135 de 11 de octubre de mil novecientos ochenta y nueve) el efecto inmediato de una declaratoria de inconstitucionalidad es que, a partir de la primera vez que se publique el respectivo aviso en el Boletín Judicial, se anula la norma o actos impugnados, de modo que ésta se elimina del Ordenamiento Jurídico y deja de surtir sus efectos con carácter de cosa juzgada.

 

            Así las cosas, habiendo sido declarada la inconstitucionalidad de la norma en referencia, este Órgano Asesor se abstiene de emitir ulterior comentario en relación con ese tópico.

 

V.   CONCLUSIONES:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.          La Convención Colectiva de la Municipalidad de San José deviene en el fundamento normativo de la Póliza de Vida Colectiva suscrita en beneficio de los servidores de esa Corporación.

 

2.          El requisito indispensable para estar cubierto por ese instrumento normativo, es ostentar la condición de servidor de la referida Municipalidad.  En tal caso, deviene en una condición necesaria para estar contemplado por la Póliza de Vida en cuestión.

 

3.          No existe fundamento legal para incorporar, como beneficiarios de la referida Póliza de Vida, a personas que mantienen diversos tipos de relaciones con la Municipalidad, pero que en ninguno de los casos están unidos por una relación de empleo público con la misma;  pues en estos casos se omite cumplir con el requisito de ser servidores municipales, que exigen, tanto la Convención Colectiva de referencia, como la misma Póliza de Vida suscrita en beneficio de esos servidores.

 

4.          Mediante resolución número 494-90, de las quince horas y treinta minutos del quince de mayo de 1990, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró con lugar la Acción de Inconstitucionalidad planteada contra el artículo 16 párrafo segundo de la Ley número 7056, de 9 de diciembre de 1986, numeral que a partir de esa declaratoria fue anulado, y por ende, dejó de surtir sus efectos.

 

De la Presidenta Municipal de San José, se suscribe, con toda consideración:

 

 

Licda. Irene González Campos                       

Procuradora Adjunta.

 

 

Kvh

OJ-028-2004

POTESTAD CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DE LA CONTRALORÍA GENERAL EN EL ÁMBITO DE SUS COMPETENCIAS. CONVENCIONES COLECTIVAS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL.  CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ.  PÓLIZA COLECTIVA DE VIDA.  BENEFICIARIOS.  REQUISITOS.  INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ATÍPICA.

        Mediante oficio número N°47-PM, de fecha 10 de febrero del año en curso, la Presidenta Municipal de San José, consulta el criterio de la Procuraduría en torno a dos aspectos primordiales, a saber:

1.      La necesidad de establecer la cobertura de la póliza de vida de los empleados de la Municipalidad, para determinar si mediante este mecanismo u otro sea legalmente posible incluir algunos miembros de órganos colegiados y desconcentrados de la entidad, incluyendo algunas personas que participan a nombre de la Municipalidad, pero sin relación obrero-patronal;  a saber los deportistas de los Juegos Nacionales, o bien, los grupos culturales que acompañan las carrozas en el Festival de la Luz, por ejemplo.

2.      La conveniencia de clarificar si las normas jurídicas que rigen al Gobierno Central e Instituciones Autónomas en materia de administración de estas pólizas, son vinculantes para las Municipalidades, toda vez que el Instituto Nacional de Seguros las compele a ser atendidas únicamente por el Departamento de Seguros de la Institución, con fundamento en una norma atípica contenida en la Ley de Presupuesto General de la República, No. 7056, de 10 de diciembre de 1986, artículo 16, lo que las inhibe de establecer negociaciones tarifarias y de servicios más favorables, a través de alguna comercializadora de seguros.

La licenciada Irene González Campos, Procuradora Adjunta, mediante oficio número OJ-028-2004 de 04 de marzo de 2004, da respuesta a la consulta, examinando, en primer término, la imposibilidad de pronunciarse con carácter vinculante, en virtud de la competencia que en materia de control y fiscalización de fondos públicos ostenta la Contraloría General de la República, por disposición expresa de Ley.  Se examinan las disposiciones que contiene la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad consultante, centrando el análisis en la Póliza de Vida Colectiva que autoriza este Instrumento a favor de los trabajadores de esa Corporación, llegándose a concluir que:

1.    La Convención Colectiva de la Municipalidad de San José deviene en el fundamento normativo de la Póliza de Vida Colectiva suscrita en beneficio de los servidores de esa Corporación.

2.    El requisito indispensable para estar cubierto por ese instrumento normativo, es ostentar la condición de servidor de la referida Municipalidad.  En tal caso, deviene en una condición necesaria para estar contemplado por la Póliza de Vida en cuestión.

3.    No existe fundamento legal para incorporar, como beneficiarios de la referida Póliza de Vida, a personas que mantienen diversos tipos de relaciones con la Municipalidad, pero que en ninguno de los casos están unidos por una relación de empleo público con la misma;  pues en estos casos se omite cumplir con el requisito de ser servidores municipales, que exigen, tanto la Convención Colectiva de referencia, como la misma Póliza de Vida suscrita en beneficio de esos servidores.

4.    Mediante resolución número 494-90, de las quince horas y treinta minutos del quince de mayo de 1990, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró con lugar la Acción de Inconstitucionalidad planteada contra el artículo 16 párrafo segundo de la Ley número 7056, de 9 de diciembre de 1986, numeral que a partir de esa declaratoria fue anulado, y por ende, dejó de surtir sus efectos.