Dictamen : 088 - del 15/03/2004

C-088-2004

15 de marzo del 2004.

Máster

Luis Arturo Polinaris Vargas

Gerente General

Junta de Protección Social de San José

S. O.

  Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos es grato referirnos a su oficio N° G-1633-2003 de fecha 1° de agosto del 2003, recibido en esta Procuraduría el día 7 del mismo mes.

            De previo a entrar al desarrollo del presente dictamen, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por la cantidad de asuntos que está llamada a atender esta Procuraduría General de la República.

I-         ASUNTO PLANTEADO.

            Se solicita nuestro criterio técnico jurídico en relación con los siguientes aspectos:  

“a) De conformidad con lo establecido en el artículo 9 del Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San José, Decreto Ejecutivo No. 28025-MTSS-MP, la facultad con la que cuenta el Presidente de Junta Directiva para delegar la personería en calidad de Apoderado Generalísimo a la Gerencia General y si ésta debe o no ser ratificada por la Junta Directiva de la Institución.

b) Si al entrar en vigencia el nombramiento de una nueva Junta Directiva, debe Órgano Colegiado entrante ratificar el poder generalísimo otorgado por el Presidente de la Junta Directiva anterior a la Gerencia.

c) Tiene potestad el Subgerente para asumir el cargo como suplente en las ausencias temporales del Gerente.”

            Se acompaña a la solicitud la opinión de la Asesoría Legal de esa Institución, AL-1034 del 31 de julio del 2003, -en cumplimiento con lo establecido en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas)- mediante la cual se concluye:  

1.- Los actos emitidos por un órgano- institución, permanecen en el tiempo a pesar de los cambios que el órgano- individuo pueda sufrir, siempre que hayan sido emitidos dentro del marco de sus competencias y atribuciones legales, por razones de seguridad jurídica y carece de lógica jurídica considerar que todo acto que se emita en el seno de una decisión colegiada, deba ser ratificado cuando varíe, parcial o totalmente la integración del mismo. De pensarse en esa posibilidad, se tendría que llegar al extremo de concluir que al variar los medios que utilizó el órgano para la toma de una decisión, entonces sea obligatoria la ratificación posterior de esa decisión.

 

2.- El poder otorgado a la Gerencia General se mantiene incólume, salvo que el mismo sea revocado por el órgano que lo emitió, o bien por el Presidente de la Junta Directiva, que es el órgano que por disposición expresa del Reglamento Orgánico tiene la facultad de otorgarlo y obviamente de revocarlo, todo sin perjuicio de los poderes, atribuciones y facultades que la Ley General de la Administración Pública y el Reglamento Interno, le otorgan en forma expresa al Gerente General.

 

3.- De conformidad con lo expuesto en el criterio técnico emitido por la Oficina de Recursos Humanos y en los Decretos Ejecutivos vigentes citados, no existe diferencia alguna entre la plaza de SubDirector Ejecutivo y Subgerente, siendo ambas de la misma categoría, mismo salario e idénticas funciones. También es claro que de conformidad con lo expuesto, el Subgerente o los Subgerentes titulares pueden suplir al Gerente General en sus ausencias temporales, con el fin de mantener el servicio público.”  

II-        FONDO DEL ASUNTO.

1)               En relación con el primer punto que se nos consulta, sobre si debe o no ser ratificada por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José (en adelante la JPSSJ) la delegación de la personería que hace el Presidente, en calidad de Apoderado Generalísimo, a la Gerencia General, es preciso tener presente lo siguiente:

        El artículo 1 de la Ley de Loterías, Ley Nº 7395 del 03 de mayo de 1994, en lo que interesa señala:  

 “ARTICULO 1.- La Junta de Protección Social de San José, en adelante denominada "La Junta", tendrá personalidad jurídica propia. El presidente de su Junta Directiva ostentará tanto la personería jurídica como la representación (…).”

            Por su parte, el numeral 9° del Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San José, Decreto Ejecutivo N° 28025-MTSS-MP del 23 de julio de 1999, preceptúa:  

                  “Artículo 9°—El Presidente es el representante legal, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Junta, pudiendo delegar tal poder en el Gerente. Sin embargo, para la disposición definitiva de bienes, se requerirá del acuerdo previo de la Junta Directiva y se acatará lo que sobre esta materia dispongan la ley y los reglamentos respectivos (…)”  

            De conformidad con la normativa que antecede, es claro que el Presidente de la Junta Directiva de la JPSS ostenta la representación legal de la Institución con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, pudiendo delegar tal poder en el Gerente.

            Las normas supracitadas, no disponen que dicha delegación requiera ser ratificada por parte de la Junta Directiva de la JPSSJ, y siendo así, no es dable forzar sus alcances buscando interpretar otra cosa. En esta dirección, también conviene recordar el aforismo jurídico "no debemos distinguir donde la ley no distingue" o de aquel que "cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234, citado también en los dictámenes de la Procuraduría General de la República números C-019-2000 de 4 de febrero del 2000, C-145-2003 del 23 de mayo del 2003 y C-034-2004 del 28 de enero del 2004), por lo que el asunto no presenta mayores dificultades de interpretación.

            En refuerzo de lo anterior, es necesario mencionar que el artículo 8 del decreto supra indicado, contempla las funciones que le corresponde ejercer a la Junta Directiva de esa Institución, dentro de las cuales no existe la de ratificar el poder que vía delegación puede otorgar el Presidente de esa Junta al Gerente. Así, se aprecia con claridad que la delegación que nos ocupa, escapa a las funciones de la Junta Directiva de la JPSSJ, toda vez que tanto su otorgamiento como su revocación, son una facultad que corresponde de manera exclusiva al Presidente de la referida Junta, esto según los artículos 9 del Reglamento Orgánico de la JPSSJ y 90 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública, respectivamente.  

            Finalmente, se debe tener presente la salvedad que contiene el artículo 9° antes transcrito, en cuanto a la necesidad -ya sea del Presidente o bien del Gerente si ha operado la delegación- de contar con un acuerdo previo de la Junta Directiva en aquellos casos que impliquen la disposición definitiva de bienes. Ello quiere decir que, quien ejerza la representación legal de la institución, se encuentra supeditado a ese acuerdo previo de la Junta Directiva para poder actuar en ese tipo de situaciones.      

2)               En punto al cuestionamiento de que si al entrar en vigencia el nombramiento de una nueva Junta Directiva, debe ésta ratificar el poder generalísimo otorgado por el Presidente de la Junta Directiva anterior a la Gerencia, es claro que, la respuesta a dicha interrogante se encuentra en los mismos argumentos vertidos en el punto que desarrollamos con anterioridad.

        En ese sentido, se reitera que no existe el deber ni la función por parte de la Junta Directiva de la JPSSJ, de ratificar el poder otorgado por el Presidente de ésta al Gerente, razón por la cual, evidentemente, tampoco existe el deber de una nueva Junta Directiva de proceder en tales términos. Recordemos que, tanto el otorgamiento como la revocación de dicho poder corresponde exclusivamente al Presidente de la Junta Directiva.

        A lo sumo, si es del caso, podría el Presidente de la nueva Junta Directiva revocar el poder otorgado por su homólogo anterior al Gerente (artículo 90 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública), o bien, podría la Junta Directiva proceder a remover al Gerente, conforme lo dispuesto en el numeral 8, inciso c del Reglamento Orgánico de la JPSSJ.

        En todo caso, no esta de más recordar que la validez y eficacia de ese acto de delegación -independientemente del ingreso de una nueva Junta Directiva- se encuentra sujeto al cabal cumplimiento de los elementos que conforman cualquier acto administrativo. Respecto a dicho punto, este Órgano Consultivo, en el dictamen N° C-082-2003 del 24 de marzo del 2003, expresó:

“A. Respecto al acto administrativo y los elementos que lo conforman:

Sobre este tema, debemos indicar que por acto administrativo entendemos aquella manifestación unilateral de voluntad que tiene por objeto producir un efecto de derecho y que emana, en la generalidad de los casos, de la Administración, en el ejercicio de la función administrativa que le es propia.

     (…)

                        Respecto a los elementos del acto administrativo, valga señalar que según la doctrina, estos se clasifican en subjetivos, objetivos y formales.

            El elemento subjetivo se refiere al autor del acto, sea, la Administración Pública, a través de su respectivo órgano o ente. El Título Tercero del Libro Primero de la Ley General de la Administración Pública, se encarga de regular lo relativo a la competencia, aspecto en el que no ahondaremos por cuanto no viene al caso. En ese sentido, basta con transcribir lo que sobre el particular indica el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 129.- El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia."

Por su parte, los elementos objetivos hacen referencia al motivo, al contenido, y al fin del acto.

            El motivo refleja la fundamentación del acto, consiste en el antecedente jurídico que determina la necesidad de emitirlo y que permite el ejercicio de la competencia en el caso concreto; en otros términos, es el conjunto de circunstancias de hecho y de derecho que ha tomado en cuenta la Administración para dictarlo. Lo anterior implica que su ausencia conlleva la imposibilidad de ejercer la competencia en ese caso en particular.

            La Ley General de la Administración Pública regula este elemento en su artículo 133, al indicar:

"Artículo 133. 1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.

2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al contenido y cuando este regulado en forma imprecisa deberá ser razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el ordenamiento."

El contenido es en lo que consiste el acto administrativo. En otros términos, es lo que el acto dispone, y se expresa en su parte dispositiva. Un concepto que se vincula o es conexo con éste es el objeto, entendido como el efecto que se propone conseguir la Administración al dictar el acto. Tanto el contenido como el objeto de los actos administrativos deben ser ciertos, lícitos y físicamente posibles.

            El artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública se refiere al punto al disponer:

"Artículo 132.- 1. El contenido deberá de ser lícito, posible, claro, preciso y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas.

 2. Deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados.

3. Cuando el motivo no esté regulado el motivo deberá estarlo, aunque sea en forma imprecisa.

4. Su adaptación al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido arriba indicadas, estos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del mismo."

Ahora bien, si el motivo constituye el antecedente del acto administrativo, es preciso que éste tenga una finalidad, o sea, que esté orientado a alcanzar un objetivo determinado.

            El fin es el resultado último que debe conseguir el acto. Por ello, es subsiguiente al acto en cuanto a su realización. El fin es la razón que justifica la emisión del acto. En ese sentido, resulta claro que los diversos órganos de la Administración deben cumplir su cometido procurando alcanzar fines que estén en armonía con el interés público, siendo éste un aspecto esencial, por lo que no debe obviarse. El actuar de los órganos administrativos no puede ser arbitrario, sino que debe encaminarse a alcanzar los objetivos propuestos a su acción.

            La determinación del fin no corresponde a la Administración. Por el contrario, debe fundarse - en cada caso concreto- en las normas legales que regulan la actividad general del órgano administrativo que dicta el acto de que se trate y, debe ser verdadero y real. Proceder en sentido contrario, implicaría que se incurra en desviación de poder.

            Acerca del fin del acto, el artículo 131 de la Ley General citada dispone:

"Artículo 131. 1. Todo acto administrativo tendrá uno o varios fines particulares a los cuales se subordinarán los demás.

2. Los fines particulares del acto serán fijados por el ordenamiento, sin embargo, la ausencia de ley que indique los fines principales no creará discrecionalidad del administrador al respecto y el juez deberá determinarlos con vista de los otros elementos del acto y del resto del ordenamiento.

3. La persecución de un fin distinto al principal, con detrimento de este, será desviación de poder."

            Finalmente, los elementos formales del acto son el procedimiento y la forma de manifestación. Al respecto, basta con indicar que para dictar un acto administrativo se requiere cumplir con una sucesión de actuaciones ("trámites sustanciales", como refiere el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública) y condiciones previamente establecidas, como vía que debe adoptarse para formar la voluntad administrativa y expresarla en un acto. Tales procedimientos administrativos son una garantía jurídica, así como de eficiencia, de la acción administrativa. Consideraciones similares proceden respecto a la forma, pues, se deben observar aspectos tales como el deber de expresar el acto por escrito (salvo que su naturaleza exija una forma diversa), el deber de que el acto contenga la información requerida, la obligación de que consten las firmas pertinentes, etc. (vid. artículo 134 de la Ley General de la Administración Pública.

 

B. Sobre la validez y la eficacia del acto administrativo:

            El acto administrativo se considera válido cuando todos los elementos que lo integran se ajustan a derecho, sea, cuando guarda congruencia con el ordenamiento jurídico.

            La Ley General de la Administración Pública señala, respecto a la validez del acto, lo siguiente:

"Artículo 128.- Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta."

            Por su parte, el acto es eficaz cuando además de ser conforme a derecho, se encuentra en condiciones de producir efectos jurídicos.

                        Al respecto, la Ley General de la Administración Pública indica:

"Artículo 140.- El acto administrativo producirá su efecto una vez comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos en cuyo caso lo producirá desde que se adopte."

La eficacia implica presunción de validez y obligación de cumplimiento inmediato. En ese sentido, cabe señalar que el acto produce efectos desde el momento en que reúne los elementos que lo deben conformar, y se comunica al interesado. Lo anterior salvo que existan condiciones o plazos que supediten su eficacia.

                        Sobre esto último, el artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

"Artículo 145.- 1. Los efectos del acto administrativo podrán estar sujetos a requisitos de eficacia, fijados por el mismo acto o por el ordenamiento.

 

2. Los requisitos de eficacia producirán efecto retroactivo a la fecha del acto administrativo, salvo disposición expresa en contrario del ordenamiento.

 3. Cuando el acto requiera autorización de otro órgano, mientras esta no se haya dado, aquel no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse.”

        Así las cosas, si el acto de delegación cumple con los presupuestos tanto de validez como de eficacia señalados anteriormente, el poder otorgado al Gerente seguirá surtiendo sus efectos, sin importar el ingreso de una nueva Junta Directiva. Ello, hasta tanto dicho poder no sea revocado por el Presidente de la Junta Directiva, o bien la Junta Directiva proceda a remover al Gerente, a tenor de lo dispuesto en el numeral 8, inciso c del Reglamento Orgánico de la JPSSJ como se indicó líneas atrás.

III-      IMPOSIBILIDAD DE EVACUAR SU TERCERA INTERROGANTE.

        El acuerdo tomado por la Junta Directiva de esa Institución -N° JD-180, artículo I) inciso a) de la sesión No 22-2003 del 17 de junio del 2003- el cual sirve de base a esta consulta, dispuso:  

“Realizar una consulta ante la Procuraduría General de la República, en cuanto al poder generalísimo sin límite de suma otorgado en su oportunidad por la Junta Directiva anterior al señor Gerente. La consulta se hará en el sentido de la permanencia de dicho poder tomando en cuenta que ese mandato no ha sido renovado por la Junta Directiva actual.”

        Como se aprecia con suma claridad, en el acuerdo transcrito no se contempla la posibilidad de formular la tercera interrogante que se nos plantea, en cuanto a la potestad del Subgerente de suplir al Gerente en sus ausencias temporales. En ese sentido, ha sido reiterada la Jurisprudencia de esta Procuraduría,  de que “ cuando se trata de consultas provenientes de órganos colegiados, el Despacho se abstiene de emitir el dictamen que se solicita, si las mismas no vienen respaldadas o formuladas mediante acuerdo firme del órgano respectivo” (Al respecto véase –entre otros- dictámenes números C-046-PAA-84 de 23 de mayo de 1984; C-144-92 de 8 de setiembre de 1992 y C-145-94 de 5 de setiembre de 1994).     

        En forma reiterada este Órgano Asesor ha señalado que la función consultiva que se le ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos por el órgano o institución de la Administración Pública que nos consulta. En ese sentido, el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, dispone entre otros requisitos que los órganos de la Administración Pública, pueden consultar nuestro criterio “…por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos…”. Así, atendiendo a lo dispuesto en dicho numeral, es claro que el tercer punto de esta consulta, no está siendo formulado por el jerarca de esa Institución, a saber la Junta Directiva; ello de conformidad con los artículos 2 y 3 del Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San José, Decreto Ejecutivo N° 28025-MTSS-MP del 23 de julio de 1999.

        Por lo expuesto, este Órgano Asesor se encuentra imposibilitado para evacuar la tercera interrogante que se nos plantea, hasta tanto ésta no venga respaldada mediante acuerdo firme por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social.

IV-       CONCLUSION.

        En virtud de lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-     El Presidente de la Junta Directiva de la JPSS puede delegar en el Gerente la representación legal de esa Institución con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, sin que se requiera a tal efecto de ratificación por parte de la Junta Directiva de dicha Institución.

2-     No existe por tanto, el deber de una nueva Junta Directiva de ratificar el poder otorgado por el anterior Presidente de la Junta Directiva al Gerente.

3-     Si el acto de delegación cumple con los presupuestos, tanto de validez como de eficacia que conforman el acto administrativo, éste seguirá surtiendo sus efectos, sin importar el ingreso de una nueva Junta Directiva. Ello hasta tanto, dicho poder no sea revocado por el Presidente de la Junta Directiva, o bien la Junta Directiva proceda a remover al Gerente, a tenor de lo dispuesto en el numeral 8, inciso c del Reglamento Orgánico de la JPSSJ.

4-     Éste Órgano Asesor se encuentra imposibilitado para evacuar la tercera interrogante que se nos plantea, hasta tanto ésta no venga respaldada mediante acuerdo firme por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social.

        Del señor Gerente General de la Junta de Protección de San José, deferentemente suscriben,

  Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy                        Alejandro Arce Oses

         Procuradora Adjunta                                      Abogado de Procuraduría

ACACHA/AAO.

C-088-2004

REPRESENTACION LEGAL. DELEGACION. RATIFICACION. REVOCACION. LEY DE LOTERIAS. REGLAMENTO ORGÁNICO DE LA JUNTA DE PROTECCIÓN SOCIAL DE SAN JOSÉ. IMPOSIBILIDAD DE EVACUAR LA TERCERA PREGUNTA.  

        El Gerente General de la Junta de Protección Social de San José, solicita nuestro criterio técnico jurídico en relación con los siguientes aspectos:  

“a) De conformidad con lo establecido en el artículo 9 del Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San José, Decreto Ejecutivo No. 28025-MTSS-MP, la facultad con la que cuenta el Presidente de Junta Directiva para delegar la personería en calidad de Apoderado Generalísimo a la Gerencia General y si ésta debe o no ser ratificada por la Junta Directiva de la Institución.

b) Si al entrar en vigencia el nombramiento de una nueva Junta Directiva, debe Órgano Colegiado entrante ratificar el poder generalísimo otorgado por el Presidente de la Junta Directiva anterior a la Gerencia.

c) Tiene potestad el Subgerente para asumir el cargo como suplente en las ausencias temporales del Gerente.”  

        Mediante dictamen N° C-088-2004 del 15 de marzo del 2004, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy, Procuradora Adjunta, y Alejandro Arce Oses, Abogado de Procuraduría, concluyen lo siguiente:

1-     El Presidente de la Junta Directiva de la JPSS puede delegar en el Gerente la representación legal de esa Institución con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, sin que se requiera a tal efecto de ratificación por parte de la Junta Directiva de dicha Institución.

2-     No existe por tanto, el deber de una nueva Junta Directiva de ratificar el poder otorgado por el anterior Presidente de la Junta Directiva al Gerente.  

3-     Si el acto de delegación cumple con los presupuestos, tanto de validez como de eficacia que conforman el acto administrativo, éste seguirá surtiendo sus efectos, sin importar el ingreso de una nueva Junta Directiva. Ello hasta tanto, dicho poder no sea revocado por el Presidente de la Junta Directiva, o bien la Junta Directiva proceda a remover al Gerente, a tenor de lo dispuesto en el numeral 8, inciso c del Reglamento Orgánico de la JPSSJ.  

4-     Éste Órgano Asesor se encuentra imposibilitado para evacuar la tercera interrogante que se nos plantea, hasta tanto ésta no venga respaldada mediante acuerdo firme por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social.