Dictamen : 079 - del 08/03/2004

C-079-2004

8 de marzo de 2004

  

Licenciado

William Hayden Quintero

Gerente General

Banco Nacional de Costa Rica

S.D.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio GG-0034-2003 de 10 de febrero del año 2003. En ese documento, se nos plantea la siguiente consulta:  

 

 “… es nuestro interés que ese Órgano, en el ejercicio de la potestad que le confiere la Ley, interprete el verdadero alcance del artículo 173 de la L.O.B.C.C.R., para que se determine si a pesar de la limitación ahí establecida, es factible considerar dentro del cálculo de derecho laborales en general, de las prestaciones de ley y pensión, las sumas pagadas en el Banco Nacional, por concepto de comisiones. -Asimismo, en caso de que ese Órgano llegare a determinar la viabilidad de incorporar las comisiones en el cálculo de los extremos laborales derivados del contrato de trabajo; apreciaríamos mucho que se nos indique el dimensionamiento que se daría a esa eventual interpretación, esto, con el fin de corregir, ante esa eventual nueva perspectiva, algunos casos resueltos en la Institución, a la luz del texto de la mencionada disposición normativa”. (El resaltado es nuestro)

 

Se adjunta a la consulta los criterios legales contenidos en los oficios D.J. 1853-2002 y 1853-2002 Bis de fechas 8 y 14 de enero del año en curso, emitidos por la Dirección Jurídica de esa Institución. Esos criterios nacen a raíz de consultas formuladas por el Lic. Manrique Chacón Vargas, en su calidad de Director Corporativo de Banca de Negocios. 

 

Sobre el primer criterio señala esa Dirección que: 

 

 “De esa manera pues que bajo estas circunstancias, mientras se mantenga el imperativo legal, en nuestro criterio, los funcionarios de los Banco del Estado no pueden derivar ningún beneficio económico, de los montos percibidos por concepto de honorarios y comisiones. -Es claro que lo anterior resulta paradójico debido a que indudablemente las comisiones constituyen salario toda vez que esa remuneración proviene de un contrato de trabajo. Sin embargo, de acuerdo con el contenido del artículo 173, tratándose de los empleados de los Bancos del Estado, los pagos que bajo ese concepto se realicen, no favorecerá a esos trabajadores en lo que a beneficios laborales se refiere. -No obstante y aquí es donde se presente la controversia mayor, según lo dispone el artículo 3 de la Ley Orgánica (sic) de la Caja Costarricense de Seguro Social, sobre toda remuneración que perciba el trabajador manual e intelectual, deben pagarse las cargas obrero patronales; de manera que siendo las comisiones un tipo de remuneración pagada a los funcionarios, en este caso del Banco; sobre ese extremo deben pagarse cargas sociales”.

 

El segundo criterio legal es referido al aguinaldo, y en ese sentido indica que: “La Ley N° 1981 denominada “Sueldo Adicional de Servidores de Instituciones Autónomas” del 07 de diciembre de 1955, dispone en su artículo segundo que el pago del sueldo adicional o decimotercero mes, será calculado con base en el promedio de los sueldos ordinarios y extraordinarios devengados por el trabajador durante los doce meses anteriores al primero de diciembre del año que se trate. -Al amparo de esa disposición, efectivamente, el aguinaldo debía ser calculado, hasta antes del 27 de noviembre de 1995, tomando en cuenta tanto los salarios ordinarios como extraordinarios, encontrándose dentro de estos últimos las comisiones. -A partir del 27 de noviembre de 1995 la situación al respecto varió sustancialmente debido a la reforma aplicada en esa oportunidad al artículo 173 de la Ley Nº 7558 Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica”.  

 

Sobre ambos criterios, es necesario puntualizar que no guardan relación con el tema consultado por el señor Gerente General. En relación con lo anterior, debemos indicar que por disposición expresa del numeral 4° de nuestra Ley Orgánica, con las consultas que se formulen se debe aportar la opinión jurídica de su respectiva Asesoría Legal. Lo anterior, implica que debe existir correlación entre lo consultado por el Jerarca de la Institución con el criterio vertido por la Dirección Jurídica, lo cual se incumple en el presente caso. No obstante lo anterior, se procede a evacuar la consulta respectiva.

 

Por otro lado, tomando en consideración que el tema consultado se encuentra íntimamente relacionado con la Caja Costarricense de Seguro Social, siguiendo una costumbre administrativa, se decidió darle audiencia a esa Institución, a efecto de que se manifestara al respecto. Sobre lo anterior, el Presidente Ejecutivo de esa Entidad contestó mediante oficio 23.962 de 11 de julio del año 2003 y adjuntó los oficios DJ-2621-2003, DI-0952-07-03 y el Nº 23.943, emitidos, en su orden, por la Dirección Jurídica, Dirección de Inspección y el Asesor de la Junta Directiva General.

 

En resumen, el Ente Asegurador, estima procedente la deducción de cargas sociales sobre las comisiones devengadas por los funcionarios del Banco Nacional, a raíz de que esa remuneración proviene de “una relación laboral o de un contrato de trabajo”,  según lo estipula el numeral 3° de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S.  

 

Aparte de lo anterior, resulta de suma importancia transcribir lo expresado por la Dirección Jurídica de la Caja en el mencionado oficio DJ-2621-2003, y relacionado con el numeral 173 antes citado.  

 

 “A lo anterior, cabe agregar que la constitucionalidad de los párrafos quinto y sexto del artículo 173 de la Ley No. 7558 ha sido cuestionada mediante Acción de Inconstitucionalidad No. 147-96, Boletín Judicial #15 de 22 de enero de 1997, por lo que su aplicabilidad queda sujeta a lo que resuelva la Sala Constitucional en virtud de la Acción Interpuesta”.

 

Sobre esa transcripción es importante acotar dos situaciones:

 

1)      esa acción no tiene absolutamente ninguna relación con la presente consulta, por cuanto el párrafo de interés es el número siete; y

 

2) fue declarada sin lugar mediante resolución de la Sala Constitucional Nº 2000-08764 de las 15:07 horas del 4 de octubre del 2000.

 

Establecido lo anterior, y en orden a lo consultado, nos permitimos manifestarle lo siguiente:

 

1). - ANTECEDENTES:

 

Se expresa en la consulta que algunos funcionarios del Banco Nacional denominados “Gestores de Negocios”, perciben, además del salario ordinario, una remuneración adicional por concepto de comisiones. Que esas comisiones por disposición expresa del numeral 173 de la Ley Orgánica del B.C.C.R., no se toman en cuenta para el cálculo de derecho laborales como el aguinaldo y otros.  

 

Agrega el consultante que, no obstante lo anterior, el Ente Asegurador, en aplicación del artículo 3º de su Ley Constitutiva, exige efectuar las deducciones respectivas por cargas sociales a esas comisiones. Que lo anterior, ha traído como consecuencia un malestar en los funcionarios de ese Banco, por cuanto esas comisiones no se toman en cuenta para el cálculo de otros extremos como el aguinaldo, pero sí, deben soportar el pago de esas cargas sociales.

 

2). - REFORMAS DEL ARTICULO 3° DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL

 

A continuación se hará referencia al citado artículo 3º y sus reformas. Para empezar, debemos indicar que mediante Ley Nº 17 de 22 de octubre de 1943, se crea el Ente Asegurador.

 

Originalmente, dicho artículo 3° establecía lo siguiente: 

 

 “Todos los trabajadores manuales e intelectuales que ganen sueldo o salario serán asegurados obligatorios, pero el pago de sus cuotas y el monto de los beneficios a que tendrán derecho, se calcularán tomando como base el sueldo o salario de cada uno de ellos; la Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el seguro social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro.”  (el subrayado es nuestro) 

 

Luego, mediante Ley Nº 4750 de 26 de abril de 1971, dicho texto se reforma en los siguientes términos: 

 

“Artículo 1º_ Reformase el artículo 3º de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social Nº 17 de 22 de octubre de 1943, para que se lea así: _”Artículo 3º_Las coberturas del Seguro Social y el ingreso al mismo serán obligatorios para todos los trabajadores manuales e intelectuales que ganen sueldo o salario, y el monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones respectivas”. (Los subrayados son nuestros)  

 

Posteriormente, a través de la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983 (resellada por la Asamblea), ocurre la reforma de interés para el presente estudio. Esa ley vino a expresar lo siguiente: 

 

 “Artículo 1º Reformase el párrafo primero del artículo 3º de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Nº 17 del 22 de octubre de 1943 y sus reformas, de la siguiente manera: _”Artículo 3º -Las coberturas del Seguro Social-y el ingreso al mismo- son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero-patronal”. (la negrita y el subrayado no son del original)

 

Finalmente, mediante Ley Nº 7983 denominada “Ley de Protección al Trabajador”, en el numeral 87, se expresa que se adiciona un párrafo final al citado artículo 3º, que no se transcribe por cuanto no afecta el fondo de aquella última reforma. 

 

Así las cosas, es obvio que la reforma a tomar en consideración es la introducida a través de la citada Ley Nº 6914.

 

3). - LEY ORGANICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA:

 

Dicha ley (Nº 7558 de 3 de noviembre de 1995), fue publicada en el Alcance N° 55 a la Gaceta Nº 225, del 27 de noviembre de ese año. Esa normativa derogó a su vez la Ley Nº 1552 de 23 de abril de 1953, según lo dispuesto en el numeral 170.

 

De seguido, procedemos a transcribir los dos últimos párrafos del numeral 173, a efecto de comprender y entender sus alcances. 

 

“No formarán parte de su salario, para efecto de cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley, los honorarios devengados por profesionales que, siendo sus asalariados, presten sus servicios profesionales a entidades financieras reguladas por la Superintendencia General.  Se dará el mismo trato a todo tipo de comisiones que los bancos públicos paguen a sus empleados.” (la negrita no es del original) 

 

Como puede notarse, en el párrafo penúltimo el Legislador excluyó de forma expresa que los honorarios percibidos por esos profesionales -notarios-, pudieran ser considerados para efecto de “cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley”; o sea, especificó de forma categórica que esos ingresos no forman parte del salario, puntualizando además, que no inciden en el cálculo de otros extremos laborales. Por su parte, en el último párrafo se dio igual tratamiento a las comisiones; o sea, estableció claramente que tampoco podrán ser consideradas o tomadas éstas como salario, de lo que se debe necesariamente inferir que, por ello, no afectan o inciden en el “cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley”.

 

4). - PREVALENCIA DE LA LEY ESPECIAL -Y POSTERIOR- SOBRE LA GENERAL

 

En virtud de lo antes expuesto, es necesario en este aparte realizar un análisis comparativo de ambas normas, a efecto de establecer cuál tiene mayor jerarquía o fuerza normativa. Para ello, recurriremos tanto a la doctrina como a nuestros dictámenes relacionados con el tema.

 

A efecto de ir puntualizando la diferencia entre una ley especial y una general, es importante transcribir las definiciones del Tratadista Guillermo Cabanellas. 

 

“LEY ESPECIAL. La relativa a determinada materia, como las de aguas. Minas, propiedad intelectual, caza, pesca, hipotecaria, de contrabando, entre otra infinidad.- 1. - Razón y carácter. Se denominan especiales no sólo por la peculiaridad de su contenido, sino por apartarse de alguno de los códigos o textos fundamentales del ordenamiento jurídico de un país (…). Constituye, además, nota característica de las leyes especiales el que suelen ser orgánicas o completas, con inclusión de preceptos substantivos (los principios o prohibiciones del caso) y de normas adjetivas (las penales y procesales consiguientes para la efectividad de las mismas, y para sanción de sus infracciones). De no contener preceptos de esta naturaleza, rigen como supletorios o normales los textos substantivos penales y procesales comunes. -2 Vigencia. En caso de conflicto, la especial prevalece sobre la ley general (v); salvo ser ésta posterior y formular inequívocas disposiciones incompatibles con las especiales previas. LEY GENERAL. La que comprende por igual a todos los habitantes, súbditos o ciudadanos. La generalidad de la ley se contrapone a la particularidad, pero no a la especialidad (…)” (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Editorial Heliasta S.R.L... 2003, Piamonte 1730, 1º piso (1055), Bs, As, Argentina, páginas 161 y 163. la negrita es nuestra)

 

Por otro lado, es importante traer a colación el dictamen C-038-2003 de 14 de febrero del año en curso, que desarrolla de forma amplia y profunda el tema relativo a “los conflictos de normas en el tiempo”, señalando que existen tres criterios que el operador jurídico debe aplicar ante tales situaciones, como son: 1) el principio de la jerarquización normativa; 2) el principio de la que norma posterior deroga a la anterior; y 3) el principio de que la norma especial prevalece sobre la general.

 

De ese dictamen, es importante transcribir lo expresado sobre el tercer criterio: “La tercera, se expresa en el principio de que la norma especial prevalece sobre la general. Aquí estamos ante el supuesto de normas de igual jerarquía y que pueden tener o no la misma fecha de vigencia, debiendo optar el operador jurídico por la especial frente a la general”. También dentro de ese dictamen, al invocarse el principio de que la norma especial prevalece sobre la general, se hace referencia a otros criterios jurídicos de interés.

 

Específicamente del dictamen C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, transcribe lo siguiente: 

 

“Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N.7428, fue sancionada el 7 de setiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central de Costa Rica, N.7556, es de 3 de noviembre de 1995. Pero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad”.

 

 Luego, del dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, se extrajo lo siguiente: 

 

“Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma “especial” constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general”: L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p.345.” (la negrita es nuestra)

 

Ahora bien, integrando lo expresado en los apartes 2 y 3 del presente estudio, con las anteriores transcripciones -tanto de doctrina como de dictámenes- se derivan consideraciones importantes, que permiten determinar con certeza la prevalencia de la norma de interés de la L.O.B.C.C.R. con respecto a la contenida en la ley constitutiva de la C.C.S.S., a saber:

 

a) Evidentemente el numeral 173 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica es “especial”, por cuanto su contenido está dirigido a un segmento específico, como lo son los empleados del sector público bancario, que perciben honorarios o comisiones en los términos de ese numeral.  

b) Por otro lado, para lo que interesa a la consulta, el legislador de forma expresa y taxativa estableció que las comisiones devengadas por los funcionarios bancarios en su condición de asalariados, no formaran parte del salario para el “cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley”.  

 c) Finalmente y como complemento a lo expuesto en los puntos a y b anteriores, debemos recordar que el numeral 3° de la Ley Constitutiva del Ente Asegurador, se reformó mediante ley N° 6914 de 28 de noviembre de 1983. A su vez que, la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica N° 7558, de 3 de noviembre de 1995, es de vigencia posterior a la última reforma hecha al artículo 3° de la otra ley de interés.

 

De acuerdo con lo anterior, es jurídicamente imposible hacer prevalecer el texto del artículo 3° sobre el numeral 173 de repetida cita, o sea, que su letra es clara en el sentido de que las comisiones pagadas por el Banco Nacional a sus funcionarios, no pueden incidir en el “cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley”, por no tener éstas naturaleza salarial, lo cual implica, que esas sumas no deben ser consideradas para calcular el aguinaldo u otros extremos. La anterior solución se refiere a las implicaciones económicas propias de la relación institución patronal y servidores. 

 

Por su parte, en lo que respecta propiamente a la situación que se da entre los servidores bancarios y la Caja Costarricense de Seguro Social, aunque ello no fuera directamente consultado, también la prevalencia de la norma 173 en análisis, tiene importantes repercusiones que no pueden dejarse de lado en el presente estudio. Ello por cuanto, como se expresa en la consulta, los servidores, con toda razón, han expresado su malestar, pues aunque la institución patronal no les computa esas comisiones para el cálculo de los indicados beneficios laborales, éstas sí deben soportar las cargas sociales.

 

Al respecto, de acuerdo con los alcances que se le están dando a la citada norma 173 en el presente dictamen, al disponer ésta que las comisiones “no forman parten del salario”, entre otros, “para el cálculo…de las prestaciones de ley”, al tener los subsidios que otorga la C.C.S.S. durante la enfermedad ese carácter (“prestaciones de ley”), no procede considerar dichas comisiones para el respectivo pago al servidor. Luego, como consecuencia lógica de lo anterior, no existe base jurídica alguna para deducir de dichas comisiones las cuotas que ha venido exigiendo la Caja, ya que, como ha quedado claramente establecido, aquellas “no forman parte del salario”.

 

Con respecto al conflicto que pueda derivarse de la persistencia en rebajar las indicadas cuotas de la seguridad social -aparte de lo dicho- ese tema será tratado también en el punto siguiente.  

 

5). - CONSIDERACION FINAL:

 

El numeral 2° de nuestra Ley Orgánica, establece que los dictámenes de la Procuraduría son vinculantes para la administración consultante; no así para el resto de la Administración Pública, para quien constituye jurisprudencia administrativa.

 

Lo anterior aunque, como ocurrió en el presente caso, este Órgano Consultivo haya conferido audiencia -y escuchado la opinión- de otra institución también involucrada en el tema consultado. Lo anterior quedó claramente establecido en el dictamen C-231-99 de 11 de noviembre de 1999.

 

Por consiguiente, este criterio jurídico no puede entenderse como de acatamiento obligatorio para la administración de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

No obstante lo anterior, y como complemento de todo lo expuesto, ha de agregarse que el 23 de diciembre de 1994, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal demandó a la Caja Costarricense de Seguro Social. A través de ese proceso, el Banco pretendía que se dejara sin efecto el cobro administrativo hecho por la Institución Aseguradora sobre cuotas obrero patronales, a raíz de sumas pagadas por esa Institución Bancaria por concepto de servicios profesionales, comisiones de venta de plan de pensiones, comisiones bancarias y liquidaciones.

 

Ese asunto fue resuelto en definitiva por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia N° 2001-00309 de las 15:30 horas del 6 de junio del 2001, en cuyo CONSIDERANDO XVI se expresó lo siguiente:

 

“Así las cosas, debe concluirse que, el cobro adicional, que hizo la Entidad demandada, estuvo ajustado a derecho, respecto de los Comisionistas de Venta de Pensiones Complementarias, Comisionistas de Venta de Servicios Bancarios, Personal Profesional y Técnico de Apoyo, Asesores Profesionales para la implementación del Fondo de Pensiones Complementarias, y Asesores de la Junta Directiva Nacional contratados en régimen de dependencia; pero no lo estuvo, en lo referente al grupo de especialistas contratados en régimen de auto organización profesional”.

 

En relación con lo anterior, llama la atención que dicha Institución Bancaria no invocara a su favor, como elemento nuevo surgido luego de trabada la litis, el último texto del numeral 173. Al respecto, es importante tener en cuenta que la demanda se interpuso el 23 de diciembre de 1994; luego, que los fallos de primera y segunda instancia y casación fueron dictados el 11 de noviembre de 1996, el 28 de abril del 2000 y el 6 de junio del 2001, respectivamente.

 

Por consiguiente, como la publicación de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, que introdujo la redacción actual del artículo 173 de repetida cita, fue posterior -Gaceta N° 225, Alcance 55, del 27 de noviembre de 1995- dichas sentencias no consideraron ese nuevo elemento de juicio. Por lo expuesto, es evidente, que si la Administración del Banco Popular hubiera basado su defensa en ese nuevo texto, aunque fuera luego de contestada la demanda, el resultado final de la litis pudo haber sido favorable a ese Banco (por lo menos a partir de aquella publicación).

 

    De lo expuesto se colige que la Administración de ese Banco consultante o, en su caso, los propios servidores afectados, podrían impugnar los cobros por concepto de cuotas obrero patronales, derivadas del pago de comisiones. El sustento jurídico de tal posición sería el texto actual del numeral 173 en mención, según los alcances que se le han dado en el presente dictamen.

 

6). - CONCLUSION:

 

    Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye que por imperativo legal es improcedente considerar para efectos de "derechos laborales en general, de las prestaciones de ley y pensión, las comisiones devengadas por los servidores de los bancos públicos; ello según lo dispuesto por el artículo 173 de la ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, el cual tiene prevalencia sobre la normativa de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. donde se determinan las prestaciones económicas sujetas al pago de las cuotas de los seguros sociales.

 

De usted, atentamente,

 

Lic. Ricardo Vargas Vásquez         Lic. Julio R. Reyes Chacón

PROCURADOR ASESOR        ABOGADO DE PROCURADURÍA           

 

 

Vch

 

Ci: Dr Elíseo Vargas

Presidente Ejecutivo

Caja Costarricense de Seguro Social