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Opinión Jurídica : 015 - del 10/02/2004
OJ-015-2004
10 de febrero de
2004.
Señor
Carlos Manuel
Rodríguez
Ministro del
Ambiente y Energía
S.
D.
Con
la aprobación del Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio número
DM-821-2003 de 5 de mayo de 2003, mediante el cual consulta cuál sería la
interpretación correcta del artículo 1° de la ley número 7524, ley de creación
del parque marino Las Baulas de Guanacaste de 3 de julio de 1995.
Lo anterior, por cuanto en el citado numeral se establece que el límite
del parque constituido por una línea imaginaria paralela a la costa se mide
ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro, y no aguas
afuera o tierra adentro, como debería ser para proteger el desove de la tortuga
baula.
En relación con lo que se consulta no se adjuntó la opinión de la
asesoría legal del ministerio, tal y como lo exige el artículo 4° de la ley
orgánica de la Procuraduría General de la República, lo que hace inadmisible
la consulta para efectos de un dictamen vinculante. Sin embargo, dada la
importancia del tema, este órgano consultivo emitirá una opinión jurídica no
vinculante.
I.
Antecedentes.
Aunque
no sustituye el criterio legal exigido por el citado numeral 4 de la ley orgánica
de la Procuraduría General de la República, es importante tener presente las
consideraciones del señor ministro en relación con lo que se pregunta.
En
este sentido, considera el señor ministro que la expresión “aguas
adentro”, no sólo crea una confusión que pone en duda la verdadera intención
del legislador, sino que “…riñe con
lo establecido en el resto del texto de esta misma ley.”, por lo que es
del criterio de que “…el primer párrafo
del artículo primero de esta ley contiene un error al decir “aguas adentro”
, y se debe entender que el término correcto es “aguas afuera”.”
En concreto, el señor ministro opina que la falta de coincidencia entre
el trazado por el mar de la franja que discurre paralela a la costa, con su
terminación en tierra, indica que en realidad el trazado es por tierra, ya que
así sí habría coincidencia de coordenadas. Asimismo, que la referencia que se
hace de las aguas territoriales de la bahía de Tamarindo hace pensar que la
franja anterior se refiere a la porción terrestre del parque.
Por
otra parte, señala que una franja de 125 metros en el mar carece de importancia
de cara a la protección de las tortugas, pues éstas se distribuyen en una
extensa porción de la playa antes de anidar y desovan en la playa, para lo cual
requieren de una porción terrestre libre de desarrollo urbanístico y hotelero.
Finalmente,
llama la atención sobre el hecho de que el artículo 2 de la ley número 7524,
mediante la cual se creó el parque, hace referencia a la expropiación de las
fincas comprendidas en la zona delimitada en el artículo primero, lo cual no
tendría sentido si esa franja se mide aguas adentro, como equivocadamente se
redactó.
II.
Objeto
de la consulta.
De
conformidad con lo consultado y la opinión expresada por el ministro
consultante, esta consulta tiene por objeto determinar si el artículo 1° de la
ley número 7524 debe ser interpretado, por ser la expresión “aguas
adentro” contradictoria con otras disposiciones de la ley y con la finalidad
que ésta persigue.
III.
Normativa
relacionada.
Lo
consultado se refiere a lo que disponen los artículos 1 y 2 de la ley número
7524 de 10 de julio de 1995, los cuales establecen:
“ ARTICULO 1.- Creación y límites.
Se crea el Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste, cuyos límites,
según las hojas cartográficas Villarreal y Matapalo escala 1:50.000 del Instituto Geográfico Nacional, serán los siguientes:
partiendo de un punto ubicado en las coordenadas N 259.100 y E 332.000, sigue
por una línea recta hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa,
distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro. Por
esta línea imaginaria, continúa el límite con dirección sureste, hasta
terminar en el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050. El Parque también
abarcará los esteros Tamarindo, Ventanas y San Francisco y sus manglares; el
cerro localizado inmediatamente detrás de playa Ventanas, el cerro El Morro, la
isla Capitán, la isla Verde, la zona pública de cincuenta metros, medida desde
la pleamar ordinaria, entre la punta San Francisco y el estero San Francisco y
las aguas territoriales de la bahía Tamarindo, comprendidas entre punta Conejo
y el extremo sur de playa Langosta, hasta la línea de pleamar ordinaria.”
“ ARTICULO 2.- Expropiaciones.
Para cumplir con la presente Ley, la institución competente gestionará
las expropiaciones de la totalidad o de una parte de las fincas comprendidas en
la zona delimitada en el artículo anterior. Los terrenos privados comprendidos
en esa delimitación serán susceptibles de expropiación y se considerarán
parte del Parque Nacional Marino las Baulas, hasta tanto no sean adquiridos por
el Estado, mediante compra, donaciones o expropiaciones; mientras tanto los
propietarios gozarán del ejercicio pleno de los atributos del dominio.”
Asimismo, tiene relación lo consultado con lo que establece el artículo
1° del decreto número 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta número 129 de 9
de julio de 1991, el cual dispone:
“ Artículo 1°-Créase el
Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, cuyos límites serán los
siguientes, según las hojas cartográficas Villareal y Matapalo escala 1:50.000
del Instituto Geográfico Nacional.
Partiendo de un punto
ubicado en el extremos sur de Playa Ventanas, sigue por un línea recta con
orientación N 45 X E, y una distancia de 125 metros desde la pleamar ordinaria.
Continúa el límite por un línea imaginaria paralela a la zona pública y
distante de la misma 75 metros, con dirección sureste hasta el punto de
coordenadas N 255.000 y E 335.050.
Este parque nacional abarcará
también el estero Ventanas y sus manglares, el cerro inmediatamente atrás de
Punta Conejo y Punta Ventanas y las aguas territoriales de la Bahía de
Tamarindo, comprendidas entre Punta Conejo y el extremo sur de Playa Langosta
hasta la línea de pleamar ordinaria.”
IV.
Sobre
lo consultado.
Tal
y como está redactado el artículo 1° de la ley número 7524, que es la norma
que define los límites del parque marino Las Baulas de Guanacaste, no está
claro si éste tiene porción terrestre entre el punto ubicado en las
coordenadas N 259.100 y E 332.000, y el punto ubicado en las coordenadas N
255.000 y E 335.050, pues la línea imaginaria que discurre entre ambos puntos
en forma paralela a la costa, que marca uno de sus límites, se ubica a ciento
veinticinco metros aguas adentro; pero el punto de las coordenadas 255.000 y E
335.050 está en tierra, según la hoja cartográfica de Villareal del Instituto
Geográfico Nacional.
En
razón de lo dicho, es necesario determinar si el legislador cometió un error
con la utilización de la expresión “aguas adentro” o al señalar las
coordenadas N 255.000 y E 335.050 con base en la hoja cartográfica de Villareal
del Instituto Geográfico Nacional. Luego, establecer si el error puede ser
solventado por medio de la interpretación jurídica para, finalmente, fijar cuál
puede ser el sentido correcto de dicha disposición para efectos de su aplicación
en el ámbito en que la administración pública ejerce sus competencias.
a)
El
artículo 1° de la ley número y la existencia de un error.
En
el proyecto de ley tramitado bajo el expediente número 11.202, el artículo 1°
definía los límites del parque de la siguiente manera:
“
Artículo 1°-Declárense Parque Nacional las siguientes áreas: La zona
donde está el actual Refugio Nacional de Vida Silvestre Tamarindo, más una
franja de doscientos metros de ancho (zona marítimo terrestre), medida a partir
de la línea ordinaria de la pleamar, que se extenderá desde la Punta Conejo
del Cerro Morro Hermoso o Cabo Velas, hasta la boca del Estero Tamarindo o Rió
Palo Seco, y desde la Boca del Estero San Francisco hasta el extremo sur de
Playa Langosta. El parque incluirá también el Cerro Morro Hermoso, la Playa
Grande y la Playa Ventanas, la Playa Carbón y la Playa Langosta, y la extensión
del mar territorial de Costa Rica en la Bahía de Tamarindo, medidas entre Punta
Conejo y el extremo su de Playa Langosta.”
Es decir, que en el proyecto original se pretendía que el parque tuviera
como uno de sus límites una franja terrestre de doscientos metros, igual a la
zona marítimo terrestre. Luego, durante la tramitación del proyecto, se
presentó una moción que definía los límites del parque a partir de las
coordenadas N 250.100 y E 332.000 y describía una línea imaginaria paralela a
la costa distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria que
finalizaba en las coordenadas N 255.000 y E 335.050 de la hoja cartográfica de
Villareal del Instituto Geográfico Nacional; es decir, que la porción
terrestre que originalmente se pretendió fuese de doscientos metros a partir de
la pleamar ordinaria, se redujo a ciento veinticinco metros. Finalmente, y como
resultado de la moción presentada, junto con otros diputados, por el diputado
Fournier Origgi, se agregó al artículo que definía los límites del parque la
expresión “aguas adentro”, que fue como en definitiva se aprobó la ley
(ver págs. 97 y 98 del acta número 4 de 7 de junio de 1995, del expediente
legislativo número 11.202).
Es claro, de lo expuesto, que desde que se elaboró el proyecto de ley
para la creación del parque marino Las Baulas de Guanacaste, éste contaba con
una porción terrestre en las playas Carbón, Ventanas y Grande, así como en
Playa Langosta, originalmente de doscientos metros medidos a partir de la
pleamar ordinaria, obviamente tierra adentro, puesto que la redacción del artículo
primero del proyecto de ley expresamente señalaba que esos doscientos metros
correspondían a la zona marítimo terrestre. Aunque en el proceso de aprobación
de la ley la medida fue reducida a ciento veinticinco metros, se mantenía la
existencia de una porción terrestre en dichas playas. Hasta aquí, en la
propuesta para crear el parque se protegía el área necesaria para la anidación
y desove de la tortuga baula.
En
razón de lo dicho, el resto del articulado del proyecto, y de la ley tal y como
quedó aprobada, era y es congruente con la existencia de una porción terrestre
que incluía las playas, Carbón, Ventanas y Grande, así como playa Langosta.
Así, particularmente, el artículo 2 de la ley y del proyecto, que establece y
establecía lo correspondiente a las eventuales expropiaciones en la parte
terrestre, lo cual tiene sentido sobre todo si pensamos que en el caso de playa
Grande hay propiedad privada en lo que normalmente es la zona restringida de la
zona marítimo terrestre, es decir, en los ciento cincuenta metros después de
los cincuenta metros medidos a partir de la pleamar ordinaria. Es decir, que en
este caso y dado que el proyecto redujo la medida a ciento veinticinco metros
desde la pleamar ordinaria, si se restan los cincuenta metros de la zona pública,
quedaban setenta y cinco metros donde podría haber fincas sometidas a dominio
privado, que deberían ser expropiadas para que queden incorporadas plenamente
al parque.
Pero,
al artículo 1° de la ley número 7524 se le agregó la expresión “aguas
adentro”, lo que hace pensar que las únicas porciones terrestres del parque
son aquellas constituidas por el cerro El Morro, el cerro que se ubica detrás
de playa Ventanas, la isla Capitán, la isla Verde y los cincuenta metros de la
zona pública entre la punta San Francisco y el estero San Francisco. Podrían
agregarse los esteros de Tamarindo y San Francisco, si se toman como parte
terrestre lo que en realidad son humedales. Lo importante es que el sentido
literal de los términos o vocablos “aguas adentro”, da a entender que entre
las coordenadas N 259.100 y E 332.000, y N 255.000 y E 335.050 no hay porción
terrestre, con lo cual playa Carbón, playa Ventanas y playa Grande quedan fuera
del parque, porque entre ambas coordenadas aquél se inicia ciento veinticinco
metros aguas adentro medidos a partir de la pleamar ordinaria. Incluso, entre
ambas coordenadas habría que entender que existe una franja marina de ciento
veinticinco metros a partir de la pleamar ordinaria no incorporada la parque.
Lo
anterior, por cuanto el adverbio “adentro” califica una acción de
desplazamiento en las aguas, es decir, en el mar. Como adverbio, el vocablo
“adentro” significa, según el
diccionario de la Real Academia de la Lengua, “
A o en lo interior. Mar adentro,
tierra adentro. Se metió por las puertas adentro.”
De suerte que la expresión “aguas adentro”, significa que el límite
que nace a partir de una línea recta originada en las coordenadas N 259.100 y E
332.000, distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas
adentro, y sigue una línea recta hasta alcanzar una línea imaginaria paralela
a la costa hasta terminar en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, se
ubica en el interior del mar. Pero, sucede que el punto definido por estas últimas
coordenadas está ubicado en tierra, y no el mar como debería serlo, para que
coincida con la expresión “aguas adentro”.
Lo
dicho refleja con claridad que hay un error en la redacción de este artículo,
ya sea respecto a la utilización de la expresión “aguas adentro”, ya sea
respecto de las coordenadas N 255.000 y E 335.050. Con lo cual, se hace
necesario establecer si dicho error puede ser solventado por medio de la
interpretación jurídica, que es el tema medular de la consulta formulada.
b)
La
procedencia de la interpretación del artículo 1° ante un error.
La
doctrina suele distinguir entre aquellos errores de hecho o derecho que afectan
la voluntad de quien emite un acto jurídico, sea concreto e individual, o sea
abstracto y general, como en el caso de una norma, y aquellos que no la afectan
y que suelen calificarse de errores materiales y que se dan en el momento de la
transcripción o reproducción del contenido del acto (en tal sentido, vid, PAREJO ALFONSO, Luciano, Manual
de Derecho Administrativo, 1998, p.746.).
En
principio, los errores que afectan la voluntad de quien dicta un acto jurídico
son causa de invalidez del mismo. En el caso de los actos administrativos, y según
lo que dispone el artículo 130 de la Ley General de la Administración Pública
(LGAP), el error tiene que afectar alguno de sus elementos constitutivos para
que sea motivo de invalidez. La corrección del error de los actos
administrativos corresponde a la propia administración, sea rectificándolos
simplemente si son materiales, o por medio de la convalidación, saneamiento o
conversión si el error es causa de invalidez, según las reglas de los artículos
157 y 187 a 189 ibídem. En todo caso, corresponde exclusivamente al poder
judicial declarar la nulidad de los actos jurídicos concretos, públicos o
privados, o disposiciones reglamentarias cuando el error produce su invalidez,
con la excepción que establece el artículo 173 de la LGAP para el caso de los
actos administrativos cuya nulidad absoluta es evidente y manifiesta, que también
puede serlo por la propia administración.
En
cuanto a las leyes, el poder legislativo es el llamado a corregir sus errores.
Cuando es un simple error material, puede hacerlo por medio de una fe de
erratas; pero si el error afecta la voluntad del órgano legislativo, la
corrección sólo puede darse como resultado de una reforma legislativa o
dictando una ley de interpretación auténtica. Esto ha sido claramente
establecido por nuestro Tribunal Constitucional en sentencia número 2994-92 de
seis de octubre de mil novecientos noventa y dos, donde señaló:
“ PRIMERO: Por reforma
contenida en la Ley número 6726 del veinticuatro de marzo de mil novecientos
ochenta y dos, publicada en la Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve
de abril de ese mismo año, el inciso 1) del artículo 243 del Código Penal
quedó redactado así: "Artículo 243.- Será reprimido con prisión de
seis meses a tres años...el que librare un cheque, si concurrieren las
siguientes circunstancias...1) Si lo girare sin tener provisión de fondos o
autorización expresa del banco, y si fuere girado para hacerlo en
descubierto:...". Este texto -aprobado por el plenario de la Asamblea
Legislativa y sancionado por el Poder Ejecutivo- fue corregido por Fe de
Erratas, según publicación que se hiciera en La Gaceta (Diario Oficial) del
veintisiete de mayo del año citado,
por el Presidente de la Asamblea Legislativa, sea sin participación alguna ni
del Plenario ni del Poder Ejecutivo, así: "Artículo 243.- El contenido
del inciso 1) debe tener el siguiente texto: Si lo girare sin tener provisión
de fondos o autorización del banco girado para hacerlo en descubierto".
Es evidente que ese nuevo texto modificó el aprobado y le dio un sentido
diferente, por lo que con esa
actuación se violaron los procedimientos establecidos en los artículos 121
inciso 1) y 124 constitucionales para la reforma de leyes -lo que en definitiva,
en la práctica viene a ser la supuesta corrección-. Este procedimiento anómalo,
de aceptarse, otorgaría de hecho al Presidente de la Asamblea Legislativa una
potestad ilimitada para reformar leyes sin someterse a las formalidades que para
ello prescribe la Constitución Política y le permitiría asumir competencias
propias de otros Poderes -tanto de la Asamblea Legislativa, como se dijo, como
del Poder Ejecutivo al que corresponde, en forma exclusiva, la promulgación de
las leyes-.
De manera que por ser inconstitucional esa actuación no puede tener la
virtud de reformar el texto tal y como fue aprobado por el Plenario de la
Asamblea Legislativa y sancionado y promulgado por el Poder Ejecutivo, por lo
que el vigente, del inciso 1) del artículo 243 del Código Penal, es el que se
publicó en La Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve de abril de mil
novecientos ochenta y dos.”
En
cuanto a la declaratoria de nulidad de una ley, esta sólo se produce cuando el
error implica un vicio de constitucionalidad, ya sea formal por tener su origen
en el procedimiento contemplado en la Constitución para su aprobación, ya sea
material en razón de una disconformidad de contenido con los valores,
principios y disposiciones constitucionales. En cualquier caso, corresponde a la
Sala Constitucional declarar su nulidad por razones de inconstitucionalidad, según
lo dispone el artículo 10 de la Constitución.
Lo dicho significa que los errores conceptuales no pueden ser corregidos
por medio de una fe de erratas, en el tanto afectan la voluntad del poder
legislativo, razón por la cual requieren de una nueva ley o de una interpretación
auténtica para su corrección; sin embargo, este tipo de errores sí pueden ser
salvados por medio de la interpretación, particularmente por medio de la
interpretación judicial en la medida en que la función jurisdiccional, como
potestad atribuida a los jueces, implica establecer el sentido de las normas jurídicas.
Incluso en el caso en que un error conceptual contenido en una ley implique su
inconstitucionalidad, puede la Sala Constitucional fijar, por medio de una
sentencia que no anule la norma, su sentido correcto de conformidad con la
Constitución. Se trata de aquellas sentencias llamadas interpretativas por la
doctrina, donde se fija la interpretación constitucionalmente obligada de una
determinada disposición constitucional.
La
interpretación jurídica de las leyes es el acto mediante el cual se atribuye
un significado a los preceptos jurídicos que pertenecen a dicha categoría de
normas, y como tal forma parte de toda aplicación de las leyes. De manera que,
ante un error de sentido en el contenido de las leyes, la interpretación sería
una forma de salvarlo. Quienes deben aplicar las leyes (o cualquier norma jurídica)
siempre interpretan la disposición normativa que aplican. Así conciben el
papel de la interpretación las escuelas modernas que se apartan de la hermenéutica
tradicional al no aceptar el principio de que in claris non fit interpretatio (ver en tal sentido, BETTI, Emilio, La
interpretación de la ley y los actos jurídicos, 1975, p.257; así como PÉREZ
LUÑO, Antonio, Derechos Humanos, Estado
de Derecho y Constitución, 1984, p.256.).
El
punto de partida y el límite de toda interpretación es el propio texto de la
norma, pues la interpretación jurídica tiene carácter lingüístico. Es
decir, aunque se parta de la premisa de que toda aplicación de la norma
requiere de su interpretación, cuando se trata de determinar el significado de
una expresión, los diversos significados atribuibles desde el punto de vista
gramatical constituyen el universo de posibilidades. Esto es que lo señala el
artículo 10 del Código Civil cuando dice que “Las
normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras…”
como punto de partida para su contextualización, ubicación histórica y
actualización, según la realidad social en que se aplica y en atención a su
espíritu y fines, tal y como el mismo numeral señala.
De
conformidad con lo dicho, no se puede por medio de los distintos métodos
interpretativos, optar por un significado alternativo al señalado y que se
ajuste mejor a los fines de la ley, a su espíritu, que corresponda mejor a sus
antecedentes históricos y/o legislativos, que atienda de mejor manera a la
realidad social del momento de su aplicación o, simplemente, que sea congruente
con su contexto. Como se señaló, gramaticalmente la expresión “aguas
adentro” sólo admite un significado. De manera tal que, lo único a que podría
dar lugar una determinada interpretación es a no aplicar la expresión “aguas
adentro”, bajo el supuesto de que su utilización obedece a un error
conceptual que impide la aplicación de la disposición de que se trate, lo cual
ocurre únicamente cuando el error genera una antinomia, es decir, una
contradicción con otro u otros preceptos legales.
Lo
cual quiere decir que la procedencia de una interpretación que otorgue un
significado distinto a lo que las palabras “aguas adentro” literalmente
significan, o que concluya en la no aplicación de esa expresión, supone que su
utilización en el texto del artículo 1° de la ley número 7524 se debió a un
error conceptual por parte del legislador, en el tanto los vocablos “aguas
adentro”, entendidos en su significado literal, son contradictorios con otras
disposiciones de la ley, o de la propia norma que los contiene. De no ser así,
habría que interpretar la expresión en su significado literal y aplicar la
norma tal y como está redactada.
Como
se explicó anteriormente, hay una contradicción en el artículo 1° de la ley
número 7524 pues, por un lado, se señala que la línea imaginaria que nace
luego de una línea recta que parte de las coordenadas
N 259.100 y E 332.000, y que discurre paralela a la costa, lo hace ciento
veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro; pero, por otro lado,
esa misma línea termina en tierra y no en el mar, pues el punto conformado por
las coordenadas N 255.000 y E 335.050, con base en la hoja cartográfica de
Villareal del Instituto Geográfico Nacional, se ubica en tierra.
Se
trata de un error conceptual que genera una antinomia, pues no es posible trazar
el limite del parque como está redactado el artículo 1° de su ley de creación,
ya que o la línea no discurre aguas adentro o las coordenadas donde termina esa
línea imaginaria no son las que indica el artículo. Estamos, pues, ante una
verdadera antinomia normativa, esto es, ante dos disposiciones legales que se
excluyen mutuamente. Lo cual implica que ambas no pueden ser aplicados, de
suerte que el intérprete debe optar por alguna de las dos para que la norma sea
aplicable. Aquí entran en juego los distintos métodos interpretativos que
ayudan a establecer los criterios para optar por uno de los dos preceptos o
disposiciones.
Estamos,
pues, ante un error conceptual que da lugar a un antinomia, error que tendría
que haberse dado por una incorrecta utilización de los vocablos “aguas
adentro”, o los numerales N 255.000 y E 335.050, al localizar las coordenadas,
en relación con lo querido por el legislador, si se trata de determinar la
intención de éste, o en relación con la racionalidad de la ley, si se trata
de determinar el sentido o significado objetivo de la norma, según el método
interpretativo que se adopte. En cualquier caso,
es importante tomar en cuenta la finalidad de la creación del parque, el
efecto que tendría la exclusión de dichas playas y el resto del articulado de
la ley para determinar si el error está en la utilización de la expresión
“aguas adentro” o en las coordenadas donde termina la línea imaginaria de
que habla el artículo 1° de la ley citada.
c)
La
interpretación del artículo 1° de la ley número 7524.
Hay
diversas escuelas sobre la interpretación jurídica que abogan por distintos métodos
interpretativos. Según nuestro derecho positivo, la interpretación de las
leyes debe darse relacionando el sentido propio de las palabras con su contexto,
sus antecedentes histórico y legislativos y la realidad social del tiempo en
que han se aplicarse, y con especial atención a su espíritu y finalidad. Es lo
que dispone el ya citado artículo 10 del Código Civil, el cual establece:
“ ARTÍCULO
10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en
relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la
realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo
fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.
(Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de
1986, artículo 1º)”
Por otra parte, el artículo 10
de la Ley General de Administración Pública establece que la norma
administrativa debe ser interpretada de manera que garantice la realización del
fin público que persigue. Señala dicho numeral:
“ Artículo 10.-
1. La norma administrativa deberá ser interpretada
en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se
dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.
2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en
cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos
a que se refiere.”
A
lo dicho hay que agregar que, en razón del principio de unidad del ordenamiento
jurídico y el carácter superior de la Constitución como norma jurídica, toda
ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de conformidad con ésta,
particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama el
principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al
interprete a optar por aquella interpretación que mejor realice los valores y
principios constitucionales y rechazar cualquier interpretación que sea
contraria a dichos valores y principios, o contraria a una disposición específica
de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la Constitución
es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la
interpretación según el contexto, que exige que las normas se interpreten como
formando parte de un sistema normativo constituido por el conjunto del
ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo normativo
específico del cual forma parte la norma interpretada.
En
síntesis, las normas deben ser interpretadas de conformidad con los valores y
principios constitucionales, su contexto, antecedentes históricos y
legislativos, y en atención al fin público que persigue. Interesa, en relación
con lo que dispone el artículo 1° de la ley número 7524, el principio
constitucional contenido en el artículo 50 de la Constitución como punto de
partida para una interpretación sistemática, así como determinar el fin público
que la ley de creación del parque persigue, para lo cual son relevantes sus
antecedentes legislativos, particularmente lo expresado en la exposición de
motivos del proyecto de ley que dio lugar a la ley número 7524.
La
ley número 7524 de 10 de julio de 1995, creó el parque nacional marino Las
Baulas de Guanacaste, con la finalidad de proteger una de las principales
poblaciones de la tortuga marina baula del océano pacífico, cuyo nombre científico
es dermochelys coriacea, que anida en Costa Rica, particularmente en
playa Grande y playa Langosta. El propósito específico del parque es proteger
el desove y anidación de la tortuga baula que, de manera similar a muchas otras
especies, anida en playas tropicales y subtropicales.
La información científica disponible indica dos hechos de especial
relevancia. En primer lugar, que la tortuga baula, el reptil más grande
existente con más de cien millones de años, está en vías de extinción[i][i]
y, en segundo lugar, que la contaminación lumínica provocada por la urbanización
de las playas es una de las principales causas (Proyecto Baulas del Centro Científico
Tropical). Lo cual significa e implica que, para proteger la especie es
necesario controlar la urbanización en las playas de anidación, lo que
obviamente incluye la construcción de hoteles y demás edificaciones con fines
turísticos y recreativos.
Tiene
particular importancia la finalidad que se persigue con la creación del parque,
pues a partir de ella es posible discernir la voluntad del legislador o la
racionalidad de la ley. Y es claro que el fin de la ley es la tutela del hábitat
de la tortuga baula, que incluye los lugares de anidación y desove.
Desde el punto de vista científico, la exclusión del parque de playa
Carbón, playa Ventanas y playa Grande, es incongruente con los fines que se
persiguen con su creación. Y ello, por cuanto, se deja sin la protección que
le brindaría el parque a una parte muy importante del hábitat de la tortuga
baula, como lo son las principales playas de anidación y desove. Lo relevante,
en relación con este aspecto, es que de no estar incorporadas dichas playas al
parque, su creación no daría como resultado el control de la contaminación
lumínica.
Tal
y como se desprende de las actas de la Asamblea Legislativa, y de la exposición
de motivos del proyecto de ley tramitado bajo expediente número 11.202, la
creación del parque tuvo como propósito la tutela de esta especie marina
mediante la protección de los lugares en que anida en la costa costarricense
del océano pacífico. Esto lo que
significa es que la finalidad perseguida o el interés público o general
tutelado con la ley que creó el parque, es proteger los espacios naturales que
dicha especie requiere para la anidación y desove. Ya se señaló cómo del
estudio de dicho expediente legislativo, se extrae con claridad que, en el
proyecto de ley de creación del parque, playa
Carbón, playa Ventanas y playa Grande, eran parte de su porción terrestre.
La
exclusión playa Carbón, playa Ventanas y playa Grande del parque es
incongruente con los propósitos expresados en la exposición de motivos del
proyecto de ley que se tramitó en el expediente número 11.202, que corresponde
a la ley número 7524 y en la cual se señala expresamente la necesidad de
ejercer un control sobre el desarrollo urbanístico con fines turísticos en
dichas playas, para evitar la
contaminación lumínica. Esto quiere decir que, desde el punto de vista de la
finalidad perseguida por la ley, o el fin público tutelado como criterio
interpretativo, ha de interpretarse lo dispuesto en el artículo 1° de la
citada ley número 7524 de manera tal que dicho control pueda ser ejercido. Con
lo cual, la antinomia existente entre la expresión “aguas adentro” y la
referencia geográfica de las coordenadas N 255.000 y E 335.050 como punto en
que finaliza la línea imaginaria a que hace referencia dicho artículo, debe
ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”.
Por
otra parte, y desde el punto de vista de la interpretación sistemática, tiene
especial importancia el principio constitucional que consagra el artículo 50 de
la Constitución, consistente en la obligación del Estado de proteger el
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sea como derecho
subjetivo sea como derecho colectivo. Este principio obliga a una interpretación
de la ley que expanda la protección y tutela otorgada al derecho
constitucionalmente consagrado a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado,
no que la restringa. Es la
consecuencia necesaria de la aplicación del principio de interpretación
conforme que exige, como se ha dicho, que la interpretación que se haga de la
legislación ordinaria sea la que mejor realice los valores y principios
constitucionales.
A
partir de lo dicho, es importante tener presente que, tal y como reiteradamente
lo ha dicho la Sala Constitucional (ver sentencias números 5893-95; 3957-99;
1822-98; 2000-09773; y 2003-06311, entre otras) el articulo 50 constitucional
contiene varios principios ambientales tales como el preventivo y el
precautorio, así como el principio de desarrollo sostenible. El
principio precautorio exige que, ante una duda razonable respecto a la
peligrosidad de alguna actividad que tenga repercusiones ambientales, se tomen
las medidas pertinentes para evitar el daño. Y el preventivo, la adopción de
aquellas medidas necesarias para evitar consecuencias perjudiciales para el
ambiente ciertas, no meramente posibles (ver LOPERENA ROTA, Demetrio, Los
principios del derecho ambiental, 1998, pags.92-95). El principio de
desarrollo sostenible consiste en que el Estado debe promover aquél tipo de
desarrollo económico y social que garantice a las generaciones futuras el uso
de los recursos naturales y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Lo
dicho implica que, ante una interpretación que excluye del parque las playas de
anidación y otra que las incluye, el principio de interpretación conforme
conduce a que se opte por aquella que las incluye, en virtud del principio
constitucional del artículo 50 que obliga al Estado a proteger el derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a aplicar, como parte de la tutela
que dispensa a ese derecho, los principios preventivo y precautorio.
También
desde el punto de vista sistemático, ha de tomarse en cuenta lo dispuesto en
los instrumentos internacionales suscritos por el Estado costarricense, en los
que se adquieren compromisos relacionados con la protección de la tortuga
baula. Se trata de lo dispuesto en la Convención Interamericana de Protección
y Conservación de las Tortugas Marinas, aprobada por ley número 7906 de 23 de
agosto de 1999, particularmente en el artículo IV, donde se señala que entre
las medidas que han de adoptar las partes están aquellas relacionadas con el
control de las actividades humanas que puedan afectar a las tortugas durante el
período de anidación y desove, medidas que incluyen el establecimiento de
limitaciones y la creación de áreas protegidas que comprendan las zonas de
anidación y desove. Establece dicho artículo:
“ Artículo IV
Medidas
1.- Cada Parte tomará las medidas apropiadas y necesarias, de
conformidad con el derecho internacional y sobre la base de los datos científicos
más fidedignos disponibles, para la protección, conservación y recuperación
de las poblaciones de tortugas marinas y de sus hábitats:
a) En su territorio terrestre y en las áreas marítimas respecto a las
cuales ejerce soberanía, derechos de soberanía o jurisdicción, comprendidos
en el área de la Convención;
b) Sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo III, en áreas de alta
mar, con respecto a las embarcaciones autorizadas a enarbolar su pabellón.
2.- Tales medidas comprenderán:
a) (….)
b) (…..)
c) En medida de lo posible, la restricción de las actividades humanas
que puedan afectar gravemente a las tortugas marinas, sobre todo durante los períodos
de reproducción, incubación y migración;
d) La protección, conservación y, según proceda, la restauración
del hábitat y de los lugares de desove de las tortugas marinas, así como el
establecimiento de las limitaciones que sean necesarias en cuanto a la utilización
de esas zonas mediante, entre otras cosas, la designación de áreas protegidas,
tal como está previsto en el Anexo II;”
Resulta
evidente que, si se trata de discernir cómo resolver la antinomia del artículo
1° de la ley que creó el parque nacional Las Baulas de Guanacaste, en punto a
establecer si las playas de anidación y desove están o no incluidas en éste,
de conformidad con lo que establece la Convención citada, la interpretación
correcta debe ser aquella que las incluya.
Asimismo,
debe incorporarse al marco interpretativo lo dispuesto por la Ley Orgánica del
Ambiente en el numeral 2, c), el cual establece:
“
ARTICULO 2.- Principios
Los
principios que inspiran esta ley son los siguientes:
a)
(…).
b)
(….)
c)
El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con
el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio
nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y
ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las
necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones
futuras.”
Este
artículo es el desarrollo legislativo del principio de desarrollo sostenible
que contiene el artículo 50 constitucional.
En
lo que tiene que ver con la previsión que hace el artículo 2° de la propia
ley en cuestión, en relación con las eventuales expropiaciones, lo allí
dispuesto podría tener aplicación aunque las mencionadas playas no estén
incluidas en el parque, pues siempre podría haber propiedad privada en cerro
Hermoso y el cerro que se ubica detrás de playa Ventanas; sin embargo,
pareciera que esa disposición está en función del caso de playa Grande, donde
hay terrenos sometidos a dominio privado que estarían dentro del parque, si se
interpretara que los ciento veinticinco metros se miden tierra adentro y no
aguas adentro.
En
consecuencia, la interpretación sistemática de lo dispuesto en el artículo 1°
de la ley número 7524, a partir de lo que los principios constitucionales señalados
consagran y lo que disponen el artículo IV de la convención interamericana de
protección y conservación de las tortugas marinas, y el artículo 2, c) de la
ley orgánica del ambiente lleva a que, nuevamente, la antinomia existente entre
la expresión “aguas adentro” y la referencia geográfica de las coordenadas
N 255.000 y E 335.050 de la hoja cartográfica Villareal del Instituto Geográfico
Nacional, debe ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas
adentro”, de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria
que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 322.000
y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, discurre por tierra a una
distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria.
Finalmente,
ha de señalarse que la Administración Pública puede interpretar las normas
jurídicas que, en ejercicio de las potestades administrativas, debe aplicar, en
el entendido de que dicha interpretación siempre estará sujeta al control de
legalidad que el poder judicial ejerce sobre la actuación administrativa y en
virtud del cual se fija la interpretación jurídica prevaleciente.
V.
Conclusiones.
1)
Hay
un error en la redacción del artículo 1° de la ley de creación del parque
nacional marino Las Baulas de Guanacaste, número 7524 de 10 de julio de 1995,
pues no es posible trazar el limite del parque si la línea imaginaria que parte
de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 332.000 y finaliza
en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hojas cartográficas
Matapalo y Villareal del Instituto Geográfico Nacional, discurre aguas adentro,
porque su punto de finalización, según las coordenadas indicadas, está en
tierra.
2)
El
error apuntado da lugar a un antinomia normativa que puede ser resuelta por vía
de la interpretación jurídica, porque se trata de una disposición
contradictoria que no puede ser aplicada tal y como está redactada. La ubicación
en tierra del punto definido por las coordenadas N 255.000 y E 335.050 es
excluyente del trazado por mar de la línea imaginaria a que hace referencia el
artículo 1°, de manera tal que o se inaplica la expresión “aguas
adentro”, o se fijan otras coordenadas como punto de finalización de esa línea.
3)
A
partir de una interpretación sistemática y en atención a la finalidad de la
ley de creación del parque marino Las Baulas de Guanacaste, la antinomia debe
ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”, de
manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de
una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 322.000 y finaliza en
las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hoja cartográficas Villareal
y Matapalo del Instituto Geográfico Nacional, discurre por tierra a una
distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria.
Del
señor Ministro, con toda consideración,
Dr.
Procurador
Adjunto.
JJF/pcm.
OJ-015-2004
LEY
DE CREACIÓN DEL PARQUE MARINO LAS BAULAS. TORTUGAS MARINAS. ARTÍCULO 1°-
DEFINICIÓN DE LÍMITES DEL PARQUE. ANTINOMIAS. INTERPRETACIÓN JURÍDICA DE LAS
LEYES. INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA. DECRETO NÚMERO 20518-MIRENEM.
El ministro de ambiente y energía, Carlos Manuel Rodríguez, mediante
oficio número DM-821-2003 de 5 de mayo de 2003, consulta cuál sería la
interpretación correcta del artículo 1° de la ley número 7524, ley de creación
del parque marino Las Baulas de Guanacaste de 3 de julio de 1995.
Esta Procuraduría en opinión jurídica número OJ-015-2004 de fecha 10
de febrero de 2004, suscrito por el Dr.
2)
El error apuntado
da lugar a una antinomia normativa que puede ser resuelta por vía de la
interpretación jurídica, porque se trata de una disposición contradictoria
que no puede ser aplicada tal y como está redactada. La ubicación en tierra
del punto definido por las coordenadas N 255.000 y E 335.050 es excluyente del
trazado por mar de la línea imaginaria a que hace referencia el artículo 1°,
de manera tal que o se inaplica la expresión “aguas adentro”, o se fijan
otras coordenadas como punto de finalización de esa línea.
3)
A
partir de una interpretación sistemática y en atención a la finalidad de la
ley de creación del parque marino Las Baulas de Guanacaste, la antinomia debe
ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”, de
manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de
una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 322.000 y finaliza en
las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hoja cartográficas Villareal
y Matapalo del Instituto Geográfico Nacional, discurre por tierra a una
distancia de ciento veinticinco metros de la
pleamar ordinaria.