Dictamen : 396 - del 17/12/2003

C-396-2003
17 de diciembre de 2003.


Señor
Francisco Corrales Ulloa.
Director General
Museo Nacional de Costa Rica.
S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos es grato referirnos a su atento oficio número DG-355-2003, de fecha 16 de setiembre del año en curso, de la siguiente manera:

I. PROBLEMA PLANTEADO:

Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, en torno a la procedencia de rebajar del período de vacaciones de cada servidor, los días en que el Museo Nacional de Costa Rica debe cerrar sus instalaciones por motivo de fumigación.

Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el oficio número AL-01-2003, de fecha 17 de julio del 2003, que contiene la opinión legal de la Institución consultante, concluyéndose, con respecto al tema de interés, que:

"... en el caso concreto que nos ocupa, y partiendo de la necesidad institucional de realizar las fumigaciones anuales referidas a fin de garantizar la no afectación de uno de los fines público(sic) perseguido por el Museo, cual es garantizar la conservación de las colecciones que posee las cuales constituyen parte del patrimonio cultural costarricense, es claro que dicha administración está en potestad de establecer vacaciones colectivas a los funcionarios que para ella laboran a fin de atender el fin público referido siempre atendiendo a criterio(sic) de racionalidad y proporcionalidad que también deben informar el quehacer público como un todo".

Cabe señalar, que la Oficina de Recursos Humanos de la Institución consultante, solicitó criterio en el mismo sentido a la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, quien mediante oficio número AJ-215-2003, de 4 de abril del año en curso, indicó:

"Por las anteriores razones, la práctica que se realiza en el Museo Nacional de no hacer el rebajo de vacaciones a sus funcionarios durante los días lunes, martes y miércoles de la Semana Santa, por el motivo de la fumigación; no es una costumbre válida, siendo que se contrapone con lo indicado en el acuerdo aprobado por el Consejo de Gobierno indicado supra (que autorizó la concesión de los días de vacaciones referidos para los servidores públicos), y con el artículo treinta y nueve del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y en consecuencia no es jurídicamente posible que se siga realizando esa práctica." (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original.)

II. PREÁMBULO:

Dado que la consulta planteada refiere al instituto de las vacaciones, de previo a examinar el punto medular consultado, consideramos importante realizar algunas observaciones sobre esa importante figura del Derecho Laboral.

En primer término, es dable señalar que el derecho a las vacaciones nace como consecuencia de la prestación de la fuerza de trabajo. El objetivo de éstas, radica en el necesario descanso que debe tener todo trabajador luego de un período efectivo de servicio. De esta forma, se asegura la reposición de las energías empleadas por sus esfuerzos físicos y mentales, para la debida continuación de las labores. Así, se considera que las vacaciones tienen un carácter profiláctico, dirigido a proteger la salud del trabajador, amén de que garantizan una mayor eficiencia en la prestación de los servicios, lo cual indudablemente beneficia en forma directa al empleador.

En el sentido expuesto, el tratadista Rafael Caldera delimita las características principales que se le reconocen a las vacaciones, mencionando al respecto que:

"El descanso de la vacación tiene ciertas características propias, a saber: 1° es un descanso periódico, ordinariamente anual; 2° es un descanso efectivo, no compensable con un pago en dinero, ni atribuible en períodos como los de enfermedad o preaviso, en los cuales el descanso no puede gozarse; 3° es un descanso continuo, lo suficientemente prolongado para que el trabajador pueda cambiar de ambiente, realizar una actividad reparadora de sus energías físicas y mentales y romper con la monotonía de la diaria labor." (Caldera, Rafael. Derecho del Trabajo. Editorial El Ateneo. Buenos Aires. 1981. P. 493.)

En nuestro medio, las características expuestas son recogidas a nivel constitucional, propiamente en el numeral 59 de nuestra Carta Política Fundamental, que a la letra dispone:

"Artículo 59.- Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca." (Lo destacado no pertenece al original.)

Asimismo, nuestro Código de Trabajo desarrolla este derecho en el artículo 153, que al efecto indica:

"Artículo 153.-Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono. En caso de terminación del contrato antes de cumplir el período de las cincuenta semanas, el trabajador tendrá derecho, como mínimo, a un día de vacaciones por cada mes trabajado, que se le pagará en el momento del retiro de su trabajo. No interrumpirán la continuidad del trabajo, las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste."

III. SOBRE EL FONDO.

Una vez examinadas las consideraciones generales en torno a la figura en estudio, procederemos a analizar el punto medular consultado, que refiere a la procedencia de rebajar del período de vacaciones de cada servidor, los días en que el Museo Nacional de Costa Rica deba cerrar sus instalaciones por motivo de fumigación.

A esos efectos, interesa destacar que el Reglamento Autónomo de Trabajo de esa Institución (Decreto Ejecutivo número 19688 de 28 de marzo de 1990, publicado en La Gaceta numero 105 de 4 de junio de 1990) dispone, en su numeral 17, las reglas a considerar en materia de vacaciones de sus servidores. Así:

"Artículo 17.- Todo servidor regular del Museo disfrutará de una vacación anual, dentro de las especificaciones de los artículos 28 y 29 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y del artículo 153 del Código de Trabajo. El día sábado no será considerado hábil para estos efectos cuando se labore jornada acumulativa."

Según se observa, el numeral recién transcrito hace una remisión expresa a la normativa que sobre vacaciones contiene el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (Decreto Ejecutivo número 21 de 14 de diciembre de 1954). Dicha remisión encuentra razón en el hecho de que "…se trata de un reglamento autónomo y por ende, de rango inferior al ejecutivo (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil), por lo que en consecuencia debe ceder ante el segundo, todo de conformidad con el artículo 6 incisos d) y e) de la Ley General de la Administración Pública." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 642-93, de las 16 horas y 48 minutos, del 8 de febrero de 1993.)

En ese orden de ideas, rescatamos que el artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil (Ley número 1581 de 30 de mayo de 1953), establece la disposición general que opera en materia de vacaciones para los puestos cubiertos por ese Régimen -como los que interesan en este estudio-, indicándose, en lo que pertinente que:

"Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

a)...

b) Disfrutarán de una vacación anual de quince días hábiles durante el primer lustro de servicios, de veinte días hábiles durante el segundo y de un mes después de diez años de servicio. Estos servicios podrán no ser consecutivos..."

Además, esa figura se encuentra ampliamente desarrollada en el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, específicamente en los artículos 28 y siguientes, que por su importancia, y en lo que interesan a este análisis, traemos a colación. Así:

"Artículo 28.- Todo servidor regular disfrutará de una vacación anual de acuerdo con el tiempo servido, en la forma siguiente:

a)     Si ha trabajado durante un tiempo de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta semanas, gozará de quince días hábiles de vacaciones;

b)     Si ha prestado servicios durante un tiempo de cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas, gozará de veinte días hábiles de vacaciones; y

c)      Si ha trabajado durante un tiempo de diez años y cincuenta semanas o más, gozará de un mes de vacaciones."

"Artículo 29.- Para obtener derecho a la vacación anual, es necesario que el servidor haya prestado sus servicios durante cincuenta semanas continuas. Sin embargo, si por cualquier causa el servidor no completara dicho período por terminación de su relación de servicio, tendrá derecho a vacaciones proporcionales (…)."

"Artículo 32.- Los servidores deben gozar sin interrupciones de su período de vacaciones y sólo podrán dividirlas hasta en tres fracciones por la índole especial de las labores que no permitan una ausencia muy prolongada, tal y como lo regula el artículo 158 del Código de Trabajo; los jefes respectivos están en la obligación de autorizar el pleno goce de este derecho a sus subalternos, y disponer el momento en que éstos lo disfruten, debiendo programarlas dentro de las quince semanas siguientes al advenimiento del derecho y otorgarlas antes de que se cumpla un nuevo período. Por consiguiente queda prohibido la acumulación de vacaciones, salvo cuando las necesidades del servicio lo requieran y a solicitud escrita del servidor, se podrá acumular únicamente un período, mediante resolución razonada de la máxima autoridad que así lo autorice, según los términos del Artículo 159 del citado Código. (Reformado por el Decreto Ejecutivo No.27604-MP del 5 de enero de 1999.) (El resaltado nos corresponde.)

Según se evidencia de la normativa recién transcrita, el parámetro que determina que se tenga derecho a un período mayor o menor de vacaciones, es el tiempo servido al Estado, siendo que por lógica corresponden más días por ese concepto, a aquéllos que han servido una mayor cantidad de años en el Sector Público.

Importa además destacar, a nuestros efectos, la disposición contemplada en el artículo 32 transcrito supra, en el sentido de que taxativamente se dispone que corresponde al Jefe respectivo la decisión del momento en que los servidores deben disfrutar sus vacaciones, tomando en cuenta para ello, que no se menoscabe el servicio público que se brinda, de modo que se asegure su continuidad y eficiencia.

Dada la importancia del referido numeral 32 para el supuesto en estudio, a mayor abundamiento traemos a colación lo externado por este Órgano Asesor, mediante Opinión Jurídica número 173-2001, del 20 de noviembre de 2001, en donde con respecto a esa norma indicó:

"En esa misma dirección apunta el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, cuando en lo que interesa expone: " … los Jefes respectivos están en la obligación de autorizar el pleno goce de este derecho a sus subalternos, y disponer el momento en que éstos lo disfruten, debiendo programarlas dentro de las quince semanas siguientes al advenimiento del derecho y otorgarlas antes de que se cumpla un nuevo período. ( … )". De conformidad con lo expuesto, es posible afirmar que en caso de desacuerdo acerca de la época del disfrute del período vacacional, en definitiva corresponde al patrono determinarlo. Tal afirmación adquiere mayor fundamento a partir de lo dicho por la referida Sala en el fallo Nº 5969-93 de 15:21 hrs. del 16 de noviembre de 1993, al establecer que: " … pues el beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores. Con base en ello, se concluye que las vacaciones tienen la ambivalencia de ser derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas en tiempo." (Sala Constitucional. Nº 5969 de 15:21 hrs. de 16 de noviembre de 1993. Considerando VII). (La negrita no es del original.)

Circunscribiendo nuestro análisis al aspecto planteado por el Museo Nacional de Costa Rica, y de acuerdo a lo que hemos venido examinando, es dable señalar que la misma normativa vigente en la materia dispone, explícitamente, los parámetros que rigen la concesión de vacaciones para los servidores adscritos al Régimen de Servicio Civil, así como a quién corresponde la decisión del momento en que éstos deben disfrutarlas. Con base en esos parámetros, es nuestra consideración, que la Institución consultante no tiene manera alguna de justificar las ausencias de sus servidores durante la fumigación de sus instalaciones, si no es acudiendo a la concesión de sus respectivas vacaciones, las cuales, en todo caso, debe decidir el Jefe respectivo, conforme al momento oportuno para ello.

Así las cosas, lo procedente en el caso en estudio, es rebajar del periodo de vacaciones de cada servidor, los días que ocupe la Institución consultante en la fumigación de sus edificaciones. Téngase en consideración, que las actuaciones de la Administración Pública deben realizarse con respeto absoluto del principio de legalidad, instaurado en el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

Conforme a ese principio: "La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa."

A mayor ilustración, señalamos que existe abundante jurisprudencia que desarrolla el consabido principio, por lo que traemos a colación dos sentencias promulgadas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que refieren a ese tópico. En primer término, mediante resolución número 1739-92 de las 11:45 horas del 1º de julio de 1992 esa Sala indicó:

"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)". (El resaltado es nuestro)

Asimismo, en voto número 4310-92, de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992 se expuso que:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento-reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración (...)."

La jurisprudencia precitada nos confirma, que la única forma de que la Administración Pública realice sus actos, es que el Ordenamiento Jurídico se lo permita, por lo que si nos atenemos a la letra del numeral 32 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil en referencia, resulta evidente, que tal y como se ha venido señalando, corresponde al jefe respectivo disponer la época en la cual se debe disfrutar las vacaciones, todo ello, conforme a las necesidades del servicio público que se presta.

Como corolario a lo expuesto, téngase en cuenta que la letra del numeral 39 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil es determinante en señalar que "No podrán concederse permisos para trabajar menos horas de la jornada ordinaria, diaria o semanal, salvo con motivo de estudios en la forma ya regulada (…)"; dicha disposición no deja lugar a duda respecto a que el Museo Nacional de Costa Rica debe realizar el respectivo descuento de las vacaciones que a cada servidor correspondan, con motivo del cierre de sus instalaciones por fumigación, so pena de violentar la normativa que ha sido analizada en este estudio, y que rige para la concesión de las vacaciones de los servidores públicos.

IV.- CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

El Museo Nacional de Costa Rica está legitimado por el Ordenamiento Jurídico para rebajar del período de vacaciones de cada uno de sus servidores, los días en que deba cerrar sus instalaciones por motivo de fumigación.

Del Director General del Museo Nacional, se suscriben, con toda consideración:

Licda. Irene González Campos. Licda. Ana Fonseca Umaña.
Procuradora Adjunta. Abogada de Procuraduría.