Opinión Jurídica : 254 - del 03/12/2003

OJ-254-2003

03 de diciembre de 2003

  

  

Señor

José Joaquín Acuña Mesén

Presidente Ejecutivo

CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN

S.        D.

 Estimado señor:

           Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio número PE-704, de fecha 29 de setiembre del año en curso, de la siguiente manera:

 

 I.                      PROBLEMA PLANTEADO:

          Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, respecto a la procedencia de aplicar  el artículo 84 de la Convención Colectiva de la Institución, cuando se trate de realizar "pagos parciales de prestaciones" a funcionarios de carrera, que son ascendidos a cargos de confianza y luego deben retornar al puesto que ocupan en propiedad.  En caso de ser procedente, se nos consulta la forma en que se les debe indemnizar.

          Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta oficio sin número, de fecha 2 de setiembre del presente año, que contiene el criterio legal de la Institución, concluyéndose, con respecto al tema de interés que:

 "De conformidad con lo expuesto, en el caso particular de los puestos de confianza subalternos, establecidos en el Consejo Nacional de Producción a través  del artículo 12 del Convenio Colectivo, no existe ninguna disposición legal que determine un plazo obligado de nombramiento para ellos, de manera tal que deben reputarse como de tiempo indefinido, cuya consecuencia clara lo sería el que al ser cesados del cargo, ellos deberán ser indemnizados de conformidad con lo que la legislación vigente establece al respecto. Ahora bien, este supuesto es muy claro si el funcionario cesa de laborar para el CNP, pero qué ocurre si el trabajador regresa a su puesto en propiedad en la misma Institución?  Siendo que es obligada la indemnización, parecería de aplicación el artículo 84 del Convenio Colectivo, sin embargo, no podría ser de aplicación estricta como pasaría en los casos típicos de variación en las condiciones de trabajo (ius variandi) para lo que, a mi criterio, fue dispuesta la norma;  sino que su posible aplicación sería analógica y en lo que fuere aplicable, dado que el ordenamiento jurídico debe tener respuesta en una situación para la cual no existe norma específica (…) De conformidad con lo expuesto, a mi criterio la indemnización sería procedente en casos de puestos de confianza al momento de regresar a su puesto original en propiedad, partiendo de que el nombramiento lo es a término "indefinido" y de que esta (sic) debe ser proporcional al plazo servido en el puesto de confianza, toda vez que el resto del plazo al servicio del Estado será considerado al momento de otorgar las prestaciones legales por cese definitivo de la relación laboral."

 

 II.                    CONSIDERACIÓN PRELIMINAR:

          Como aclaración preliminar mencionamos, que dado que la interrogante planteada hace alusión a supuestos específicos de aplicación en las relaciones de servicio de la Institución consultante, el presente pronunciamiento se emite bajo la modalidad de una Opinión Jurídica, sin el carácter vinculante que revisten nuestros pronunciamientos. De este modo, queda en manos de la Administración Activa la resolución pertinente de los casos concretos en que deba aplicarse el punto cuestionado.  A mayor abundamiento, ha señalado este Órgano Asesor al respecto:

"(...) el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios, salvo en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (...).  Amén de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público(...)." (Dictamen C-194-94, de 15 de diciembre de 1994).

 

III.                  PREÁMBULO:

          De previo a dilucidar el punto medular de lo consultado, es conveniente realizar algunas acotaciones generales sobre el régimen de empleo público que impera en nuestro medio, incluyendo un examen de los puestos en propiedad, así como de los servidores de confianza que se reconocen en este régimen.

          En primer término, es dable señalar que el Consejo Nacional de la Producción, integra, en esencia, el aparato estatal costarricense, y por ende está afecto a las normas y principios del Derecho Público.  Ergo se infiere, que el sistema de empleo que priva es de naturaleza pública y se fundamenta en lo dispuesto por los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, que literalmente disponen:

 "Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."

"Artículo 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."

          El razonamiento expuesto, tiene cabida inmediata en lo que reiteradamente ha expresado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en punto a la materia de análisis, así :

 "XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado) , sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente..." (Ver Resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, número 1696-92, de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992).

        En adición a lo anterior, debe tenerse presente que si bien el artículo 191 transcrito refiere a "un estatuto de servicio civil", como cuerpo legal base de esas relaciones públicas de empleo, abundante jurisprudencia en el tema reconoce que el legislador, además de ese Estatuto, ha regulado ese régimen de empleo público en diversa normativa, misma que en esencia se rige por el respeto a los principios que amparan esas relaciones, sea la idoneidad comprobada y la estabilidad en el cargo.

          En este sentido, ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia número 2001-00322, de las 10 horas y diez minutos del 13 de junio de 2001, que:

 "Al respecto está claro que, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política contemplan, en sentido amplio, un régimen especial de servicio para todo el sector público o estatal, basado en los principios fundamentales de especialidad para el servidor público, el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de estabilidad en el servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración; a la vez que otorgan, en especial el segundo numeral citado, una serie de derechos públicos, pero que sólo fueron enunciados por el constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera concreta y de especificarlos a través de la ley ordinaria. Aunque el constituyente optó porque fuera un único cuerpo legal, el que regulara el servicio público y desarrollara las garantías mínimas, contempladas en la propia Constitución (por eso se indicó que "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos..."), el legislador decidió regular el servicio, no de modo general, sino por sectores; emitiéndose, entonces, no sólo el Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo), sino también otra serie de normas, tendientes a regular la prestación de servicios en otros poderes del Estado e instituciones del sector público; pero, los principios básicos del régimen, cubren a todos los funcionarios del Estado; tanto de la administración central, como de los entes descentralizados."

                  En virtud de ello, se explica que en el Consejo Nacional de la Producción prive un régimen público de empleo, que presupone la aplicación de normas y principios especiales del Derecho Administrativo.

          Cabe anotar, que dentro de ese régimen de empleo público subsisten diversos tipos de servidores.  A los efectos de este estudio, nos interesa destacar a los servidores propietarios y a quienes ocupan puestos de confianza. Con respecto a los primeros, la reconocida doctrina en la materia señala que son conocidos como funcionarios de carrera, señalando al efecto que:

 "Como ya sabemos, los poderes públicos no pueden reclutar el personal que necesitan para el ejercicio de sus funciones a la manera de una empresa  privada, es decir, por la simple y directa voluntad de los responsables de la selección de empleados.  La selección de los empleados públicos ha de hacerse en virtud de criterios objetivos, de manera que la Administración no puede expresar preferencias discriminatorias o fundadas en razones subjetivas de unos sobre otros. Dichos criterios objetivos deben basarse en criterios de mérito y capacidad, puesto que la Administración está obligada a gestionar los intereses públicos con eficacia (…) Los funcionarios de carrera son los que desempeñan servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y perciben sueldos o asignaciones fijas con cargo a las consignaciones de personal de los Presupuestos -de la administración correspondiente-(…) Son, en consecuencia, los funcionarios que .podríamos llamar  fijos (…). Una vez  ingresado a la función pública, el funcionario queda incorporado a una organización en la que, normalmente, va a desarrollar gran parte de su vida profesional (…) la carrera (administrativa) se concibe más bien (al menos en teoría) desde una perspectiva funcional como un conjunto de oportunidades de ascenso y movilidad que la ley ofrece a los funcionarios en el seno mismo del empleo público." (Sánchez Morón, Miguel. Derecho de la Función Pública.  Tomado de la Antología del curso "Función Pública: Relación Estatutaria o Relación Laboral?." Universidad Estatal a Distancia. 2002. P. 77 y ss.) (Lo escrito entre paréntesis nos pertenece.)

          En el caso concreto de nuestro país, importa mencionar que para ocupar un puesto en propiedad, y por ende, gozar de estabilidad en el mismo, los interesados deben cumplir con los requisitos legalmente establecidos al efecto, mismos que persiguen la demostración de la idoneidad para el cargo. 

          Con relación a los servidores de confianza, es importante señalar que éstos son reconocidos por un amplio sector de la doctrina, como "personal eventual", señalando al respecto que:

 "El personal eventual ejerce funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial (…) y existe en todos los niveles territoriales de la Administración (…).  El nombramiento y cese de este personal es libre (…) Cuando cesa la autoridad para la que presta su función, el personal eventual cesa automáticamente.   El desempeño de un puesto de personal eventual no constituye mérito para el acceso a la función pública o para la promoción interna..". (Sánchez Morón, Miguel. Derecho de la Función Pública. op. cit. p.78.)

          Asimismo, en cuanto a este tipo de funcionarios, el tratadista Néstor de Buen, en su obra "Derecho del Trabajo, los define de la siguiente manera:

 "…los trabajadores de confianza son aquéllos cuya actividad se relaciona en forma inmediata y directa con la vida misma de las empresas, con sus intereses, con la realización de sus fines y con su dirección, administración y vigilancia generales; esta fórmula y las disposiciones de la ley vigente, interpretadas por la doctrina y la jurisprudencia, permitieron determinar las dos características siguientes: primeramente, la categoría del trabajador de confianza depende de la naturaleza de las funciones; en segundo lugar, las funciones de confianza son las de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización, cuando tengan carácter general y las que se relacionan con trabajos personales del patrón (…).

          La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, también se ha referido en numerosas oportunidades a los servidores de confianza, delimitando al respecto que:

  "...También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos, de las instituciones autónomas, que son del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivarse de elementos objetivos, nacidos en una comunicación ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas muy calificados..." (Resolución número 1119-90, promulgada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las catorce horas del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa.)

          Como corolario a lo hasta aquí expuesto, es dable señalar que la diferencia fundamental que existe entre el servidor de carrera (propietario) y el de confianza, radica en la forma de nombramiento de cada uno de ellos, por cuanto en el caso de los primeros, su acceso al puesto depende de la demostración de su idoneidad para el cargo –y en ese sentido son los únicos que pueden ser sujetos de ascenso, y de otros movimientos de personal-;  mientras que en el caso de los servidores de confianza, priva una libertad en su nombramiento, pero concomitantemente, su remoción es a entera discreción del Jerarca para el que prestan sus servicios.

 

 IV.                  SOBRE EL FONDO:

          Delimitados los anteriores aspectos, nos abocaremos a analizar la procedencia de aplicar el artículo 84 de la Convención Colectiva de la Institución consultante, para el caso de aquellos funcionarios, que ocupando puestos en propiedad son ascendidos a cargos de confianza (con mayor retribución salarial en algunos casos u otras condiciones respecto a su puesto original), y luego del vencimiento de este último nombramiento, deben regresar a sus puestos titulares. A esos efectos, traemos a colación la disposición contenida en el numeral de referencia, que literalmente reza:

 "Artículo 84.- La Institución continuará con su política de estabilidad e inamovilidad laboral, no propiciando traslados de puestos a sus trabajadores en categorías inferiores a las que tienen en el momento del traslado, sin que este (sic) haya dado su anuencia por escrito, de ser así se les reconocería como de costumbre el pago de sus prestaciones por diferencia de sueldo a recibir en el nuevo puesto a desempeñar." (Lo destacado no pertenece al original)

                  De la letra del numeral recién transcrito, se evidencia que la norma persigue el no perjudicar a los servidores titulares de la Institución, con traslados a puestos inferiores al que ocupan en el momento del desplazamiento, sin que exista previo consentimiento por escrito del interesado, caso en el cual procede el reconocimiento de una indemnización –no puede hablarse de prestaciones, pues no nos encontramos frente a un cese de la relación laboral- por la diferencia en el salario a percibir en el nuevo puesto.

                  Cabe destacar, que el texto de la referida norma hace alusión a la potestad que tiene el patrono de modificar las condiciones originales o existentes de una relación de servicio, facultad que doctrinaria y jurisprudencialmente es conocida como ''Ius Variandi''. 

                  El Ius Variandi consiste ''en el ejercicio de una facultad legítima del patrono, y si es utilizado correctamente, crea una obligación para el trabajador, quien debe respetarlo y acatarlo. Sin embargo, no puede desconocerse la existencia de límites funcionales a esa facultad patronal que, caso de no ser respetados, el uso del mismo se convierte en ilegítimo.'' (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia No.267 de las 9 horas 50 minutos del 17 de noviembre de 1993.)

                  Sobre esta figura, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en resolución número 2001-00054, de las 15 horas 23 minutos del 3 de enero de 2001, reseñó:

 "En cuanto al tema de los traslados, esta Sala ha reconocido que la Administración como patrono posee potestades de ius variandi y que la facultad de trasladar a sus funcionarios es intrínseca al Estado, a efectos de prestar un mejor y más eficiente servicio público. En todo caso, dicha facultad no resulta irrestricta, por el contrario, deberá ejercerse de manera razonable, con apego al principio de buena fe, dentro del marco de la relación estaturia y colocando en un justo equilibrio el interés público que motiva el traslado y los derechos del trabajador. Ahora bien, los traslados ordenados por las autoridades administrativas en el ámbito de su competencia no son revisables -en principio- en esta vía, claro está, salvo que en el caso concreto se de una variación tal que implique para el trabajador un cambio sustancial en las condiciones laborales, se le desconozcan derechos adquiridos o que la medida sea producto de una discriminación en su contra."

          De acuerdo al tratamiento jurisprudencial expuesto, es dable señalar que se reconoce como potestad del Estado-Patrono, el trasladar a sus servidores cuando el servicio público así lo amerite.  Sin embargo, se impone como límite de tal facultad, el respeto que debe prevalecer a los derechos de los funcionarios. 

          En ese orden de ideas, encontramos que el numeral 84 en referencia, reconoce una indemnización para el caso de aquellos servidores que manifiestan su anuencia al traslado, la cual busca paliar las consecuencias negativas que un descenso de puesto -desmejora salarial- significa para el afectado.

          Circunscribiendo nuestro análisis al supuesto consultado -servidores que ocupando puestos en propiedad son ascendidos a cargos de confianza, y luego del vencimiento de este último nombramiento, deben regresar a sus puestos originales-, se denota con absoluta claridad, que no es dable subsumir estos casos a lo preceptuado por el numeral 84 en estudio, toda vez que en ese supuesto, no se está en presencia de la aplicación de la figura del Ius Variandi examinada.  El traslado del servidor no conlleva variación en sus condiciones de trabajo para brindar un servicio público más eficiente, sino más bien, obedece al hecho de que por conveniencia propia (mayor salario o mejores condiciones en el puesto de confianza) éste decide acceder a ese cargo, teniendo conocimiento que debe retornar, en su momento, al que ostenta en propiedad.

        En ese orden de ideas, es importante también destacar, que la norma en examen reconoce la indemnización –pago de prestaciones dice la norma-  sobre la base de la diferencia salarial que va a recibir el trasladado en el "nuevo puesto", lo cual tampoco es de aplicación en este caso, toda vez que según lo expuesto, el servidor debe retornar a su puesto en propiedad y no a una nueva plaza, que desmejore el salario que de hecho ha recibido siempre en su puesto original.  En ese sentido, no es necesario que el servidor exprese por escrito su anuencia al traslado, pues en realidad desde el mismo momento en que es ascendido al puesto de confianza conoce que no constituye un nombramiento permanente, y más bien, que al momento de su finalización, deberá retornar a su puesto en propiedad.

          En apoyo a la tesis expuesta, y con relación a este tipo de nombramientos en puestos de confianza, traemos a colación lo señalado por este Órgano Asesor en Dictamen número C-038-93, de 25 de marzo de 1993,  en donde se manifestó:

 "Para tenerse a un servidor como "de confianza" en el sentido técnico del vocablo debe no solo realizar tareas propias del cargo dentro de una relación especial de confianza con el jerarca, sino que esta clase de personal es nombrado directa y discrecionalmente por éste, a quien le servirá en forma inmediata respecto de los intereses de la institución para la cual se labora, y en ese sentido el contrato de trabajo habido entre ambas personas NO ES PERMANENTE, por lo que a criterio de aquel, podría prescindir de los servicios del funcionario en cualquier momento."

          De acuerdo a lo examinado, reiteramos que el numeral 84 en estudio, fue establecido para casos en que la Institución consultante deba trasladar al servidor a un nuevo puesto, y no para aquellas situaciones, como la que nos ocupa, en la que el referido servidor regresa a su puesto en propiedad.  Sostener una posición diferente a ésta, es darle una interpretación a la norma que no corresponde, siendo que tampoco sería dable su aplicación por analogía.

          A mayor abundamiento sobre lo reseñado, traemos a colación un extracto de un pronunciamiento emitido por este Órgano Asesor, en donde se explica con meridiana claridad el aspecto de la debida interpretación de las normas, indicando al respecto que:

 "El anterior planteamiento nos obliga a referirnos, aunque sea brevemente, al tema de la interpretación de las normas jurídicas. Interpretar un texto legal es tratar de hallar una norma a partir de un contenido de significación que la expresa. En relación con la finalidad que persigue ese proceso racional de interpretación, Juan Alfonso Santamaría Pastor señala: "... los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construirla..." ("Fundamentos de Derecho Administrativo", Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, p. 390). En esta materia y en lo que respecta a nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra debidamente asentada la obligación para el operador jurídico de recurrir a una interpretación sistemática y finalista de las normas, por encima de criterios literalistas. Así, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone: "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige ... [y] deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".  En forma similar, el artículo 10 del Código Civil preceptúa: "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas". Se desprende claramente de las transcripciones doctrinales y legales hechas, que la interpretación de las normas jurídicas debe hacerse en forma sistemática y contextuada, es decir, tomando en cuenta las normas conexas y, además, adoptando la orientación hermenéutica más racional y conciliable con el interés público. La analogía, antes que un método de interpretación normativa, constituye un tipo de razonamiento al cual se recurre en ausencia o insuficiencia de norma que regule una determinada materia; es decir, se trata de una herramienta para la debida integración del ordenamiento jurídico. Como es sabido, dicha forma de razonar -que se encuentra basada en la máxima según la cual "donde hay la misma razón debe haber la misma disposición"- está expresamente expulsada de ciertos ámbitos, como el de la represión penal, en donde se despliegan sin cortapisa alguna los principios de legalidad criminal y de tipicidad. El razonamiento analógico ha sido descrito del siguiente modo: "... dada una proposición jurídica que afirma una obligación jurídica relativa a un sujeto o a una clase de sujetos, esta misma obligación existe respecto de cualquier otro sujeto o clase de sujetos que tengan con el primer sujeto o clase de sujetos una analogía bastante para que la razón que determinó la regla relativa al primer sujeto (o clase de sujetos) sea válida respecto del segundo sujeto" (Ch. Perelman, "La lógica jurídica y la nueva retórica", Madrid, Civitas, 1988, p. 79) (Dictamen C-168-96 de 15 de octubre de 1996.)

           De la transcripción realizada se desprende que la analogía se aplica en defecto de una norma precisa, situación que no se presenta en relación con lo consultado, por cuanto la norma en estudio es clara en señalar los supuestos en que procede la indemnización que interesa, sea en aquellos casos en que debe reconocerse al servidor propietario, el traslado a un nuevo puesto, de categoría inferior al que tenía al momento del desplazamiento, supuesto que evidentemente no coincide con el consultado, según ha quedado ampliamente demostrado en los párrafos precedentes.

          En adición a lo anterior, indicamos que la indemnización prevista en el numeral 84 de referencia, ya ha sido objeto de tratamiento por parte de este Órgano Asesor, por lo que a mayor ilustración sobre lo consultado, traemos a colación un extracto del Dictamen número C-073 de 24 de agosto de mil novecientos noventa y nueve, que indicó: 

"Como puede verse, ninguna de las disposiciones mencionadas (norma 84 y artículo 111 inciso e)), establecen pago alguno por concepto de indemnización por traslado interinstitucional, con ocasión del regreso al cargo en propiedad en la institución de origen, que es el punto medular de la consulta. Lo anterior es así por cuanto, en el caso de la norma 84, de lo que fundamentalmente se ocupa es de velar por la estabilidad laboral de los servidores de esa Institución, limitando traslados a categorías inferiores, obviamente dentro de la escala y clasificación de la misma institución. Así mismo, inaplicable resulta también el citado numeral del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en el tanto, el punto consultado nada tiene que ver con el procedimiento de reasignación de puesto, en el cual es fundamental la comprobación en la variación sustancial y permanente de las tareas del cargo. Tal situación, desde luego torna también inaplicable la referida norma (111 inciso e)) al caso consultado, mediante el método de la analogía como medio de integración del derecho, por cuanto dicho método, como es sabido, requiere de un estudio comparativo entre dos situaciones jurídicas, aplicando a la no legislada la solución que el derecho le asigna a casos semejantes. Es decir, si las situaciones comparables difieren en sus caracteres esenciales, no es posible acudir al método de la analogía como medio de integración del derecho, como indudablemente acontece en el caso consultado, en el cual, la situación fáctica que hipotéticamente daría lugar a la indemnización, sea, el traslado interinstitucional por regreso al puesto en propiedad, difiere sustancialmente de los supuestos y alcances del inciso e) del citado artículo 111. Siendo ello así, lo pertinente es observar el principio de legalidad al cual está sometida la Administración Pública en su actuación (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), y por virtud del cual no es posible otorgar ventajas o derechos que no estén expresamente establecidos en el ordenamiento jurídico administrativo." (El destacado nos corresponde.)

        Tal y como se expone en los argumentos recién transcritos, resulta evidente que el numeral 84 en estudio, limita el traslado a categorías inferiores dentro de la escala y clasificación de la misma Institución, en aras de velar por la estabilidad laboral de sus servidores, lo cual, evidentemente deja sin contemplar a los que ocupan puestos de confianza, que según lo reseñado, constituyen una modalidad diferente a la de los servidores ordinarios de la Institución.

          Aunado a lo anterior, es importante destacar que en materia de fondos públicos priva una interpretación restrictiva de las normas, con sujeción estricta al principio de legalidad instaurado en el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública; y en ese sentido es evidente que la aprobación de pagos, sin una norma expresa que los faculte, deviene en reconocimiento a todas luces indebido.

          Al respecto, rescatamos una de las sentencias emitidas por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que coincide a grandes rasgos con el asunto que nos ocupa, en el tanto en ésta se delimita la necesaria sujeción de los actos a las disposiciones normativas vigentes, máxime cuando la interpretación que se realice tenga repercusión en materia de fondos públicos.   Así:

 "... No es posible, siquiera tomar la concesión hecha por el demandado del 8.33 en los términos explicados, como fuente y aplicarla extensivamente  como el verdadero sistema de salarios del demandante y en los términos absolutos, porque los actos ilegítimos, con terceros de buena  fe, no pueden servir para fundamentar nuevas ilicitudes; y tampoco invocar el principio pro trabajador pues en tratándose de fondos públicos  los actos deben interpretarse  estrictamente y sólo pueden disponerse al amparo de la disposición expresa y legítima, pues aquí está en juego la conveniencia social de que esos recursos se maneje ordenada y racionalmente. (lo resaltado no  es del original) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencia número 59, de las 10:00 horas del 21 de febrero de 1996).

          Hacemos notar, que la sentencia recién transcrita delimita con gran acierto la necesaria sujeción de los actos emitidos en el ejercicio de las funciones públicas, a las disposiciones normativas vigentes, máxime cuando éstos repercutan en materia de fondos públicos (como el caso que nos ocupa).   Tal y como lo ha manifestado este Órgano Asesor en diferentes oportunidades: "(...) las Administraciones Públicas se encuentran sometidas al principio de legalidad (...) Esta vinculación es aún más fuerte, cuando se trata del manejo de los fondos públicos. Es por ello, que el artículo 7 de la Ley de la Administración Financiera de la República, N° 1279 de 2 de mayo de 1951, señala que ningún funcionario público puede contraer compromisos o deudas en nombre del fisco en contra de las leyes o sin autorización legal. Como puede observarse, en esta materia hay reserva de ley (...) ya sea de que se trate de obligaciones que surgen directamente de una ley, verbigracia: cuando se reconoce un derecho a favor de grupo de individuos, como sucedió con el aguinaldo; o de obligaciones que tienen su origen en un acto administrativo o contrato, la Administración Pública deberá contar siempre con una norma habilitante del ordenamiento jurídico, en este caso de rango legal, para comprometer el patrimonio del Estado o de sus instituciones." (Opinión Jurídica 139-99, de 22 de noviembre de 1999.)

          Así las cosas, con fundamento en lo expuesto, consideramos que el numeral 84 de la Convención Colectiva del Consejo Nacional de Producción, no es aplicable al caso de aquellos servidores propietarios, que habiendo sido ascendidos a cargos de confianza, deben retornar a sus puestos titulares una vez finalizado este nombramiento, pues evidentemente los presupuestos que señala el numeral en estudio, difieren sustancialmente del asunto planteado, siendo que en apego estricto al principio de legalidad, que rige las actuaciones de todo el Sector Público-, resulta imposible ampliar -vía interpretación- dichos presupuestos.

 

V. CONCLUSIONES:

          Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

 1-             La distinción fundamental que existe entre los servidores que ocupan puestos en propiedad y quienes desempeñan cargos de confianza, radica en la forma de su nombramiento, pues en el caso de los primeros, éstos deben demostrar su idoneidad en el puesto, mediante el cumplimiento de los procedimientos instaurados al efecto, mientras que los de confianza son de libre nombramiento, pero a su vez el jerarca puede removerlos a su entera discreción.

 2-         En las relaciones de servicio con sus servidores, el Estado-Patrono tiene potestades de Ius Variandi, y en ese sentido tiene la facultad de trasladar a sus funcionarios cuando el interés público así lo amerite.

3-        El límite para el ejercicio del Ius Variandi por parte del Estado, lo constituyen los derechos de los trabajadores.

 4-        El artículo 84 de la Convención Colectiva del Consejo Nacional de Producción limita el traslado de sus servidores propietarios a categorías inferiores dentro de la escala y clasificación de la misma Institución, pudiendo autorizarse el respectivo desplazamiento, siempre que exista anuencia por escrito del afectado y el reconocimiento de una indemnización por la diferencia de sueldo a percibir en el nuevo puesto.

 5-        No es dable aplicar el numeral 84 de referencia, para el caso de aquellos servidores propietarios, que son ascendidos a cargos de confianza, y al vencimiento de estos nombramientos deben retornar a sus puestos originales, por no configurar los presupuestos que determina esa norma, según aplicación estricta del principio de legalidad, como ente rector de todo el actuar administrativo.

          Del Señor Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción, se suscribe, con toda consideración,

  

Licda. Irene González Campos.

PROCURADORA ADJUNTA  

 Kvh

OJ-254-2003

RÉGIMEN PÚBLICO DE EMPLEO. SERVIDORES PROPIETARIOS. PUESTOS DE CONFIANZA. CONCEPTO. JURISPRUDENCIA. MARCO NORMATIVO. IUS VARIANDI. POTESTAD DE ESTADO-PATRONO. ARTÍCULO 84 CONVENCIÓN COLECTIVA C.N.P. SUPUESTOS DE PROCEDENCIA. INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

Mediante oficio número PE-704, de fecha 29 de setiembre de 2003, el Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción, consulta el criterio de la Procuraduría en torno a la procedencia de aplicar el artículo 84 de la Convención Colectiva de la Institución, cuando se trate de realizar "pagos parciales de prestaciones" a funcionarios de carrera, que son ascendidos a cargos de confianza y luego deben retornar al puesto que ocupan en propiedad.

La licenciada Irene González Campos, Procuradora Adjunta, mediante oficio número OJ-254-2003 de 03 de diciembre de 2003, da respuesta a la consulta, delimitando, entre otros aspectos, el régimen de empleo público que existe en nuestro medio, así como los servidores propietarios y de confianza que subsisten en ese régimen. Se analiza el numeral 84 de la Convención Colectiva de la Institución consultante, estableciendo su relación con la figura denominada Ius Variandi. Se concluye con respecto al tema de interés que:

1. La distinción fundamental que existe entre los servidores que ocupan puestos en propiedad y quienes desempeñan cargos de confianza, radica en la forma de su nombramiento, pues en el caso de los primeros, éstos deben demostrar su idoneidad en el puesto, mediante el cumplimiento de los procedimientos instaurados al efecto, mientras que los de confianza son de libre nombramiento, pero a su vez el jerarca puede removerlos a su entera discreción.

2. En las relaciones de servicio con sus servidores, el Estado-Patrono tiene potestades de Ius Variandi, y en ese sentido tiene la facultad de trasladar a sus funcionarios cuando el fin público así lo amerite.

3. El límite para el ejercicio del Ius Variandi por parte del Estado, lo constituyen los derechos de los trabajadores.

4. El artículo 84 de la Convención Colectiva del Consejo Nacional de Producción limita el traslado de sus servidores propietarios, a categorías inferiores dentro de la escala y clasificación de la misma Institución, pudiendo autorizarse el respectivo desplazamiento, siempre que exista anuencia por escrito del afectado y el reconocimiento de una indemnización por la diferencia de sueldo a percibir en el nuevo puesto.

5. No es dable aplicar el numeral 84 de referencia, para el caso de aquellos servidores propietarios, que son ascendidos a cargos de confianza, y al vencimiento de estos nombramientos deben retornar a sus puestos originales, por no configurar los presupuestos que determina esa norma, según aplicación estricta del principio de legalidad, como ente rector de todo el actuar administrativo.