Dictamen : 380 - del 02/12/2003

(Reconsidera parcialmente)

C-380-2003
02 de diciembre de 2003


Señor
Angelo Altamura Carriero
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional Vivienda y Urbanismo
S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio número PE-611-2002-C, de fecha 4 de setiembre de 2002, mediante el cual Usted solicita a esta Procuraduría determinar el "momento a partir del cual se considera mapa oficial el conjunto de planos de una urbanización y adquieren el carácter de público, las áreas definidas para ese fin en el desarrollo de los proyectos habitacionales".

I.- Antecedentes:

Adjunto a su oficio se remite copia del memorando suscrito por el licenciado Luis Eduardo Mesén García, de la asesoría jurídica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), en el cual se analiza el pronunciamiento número C-059-2002, emitido por esta Procuraduría el 25 de febrero de 2002. En este dictamen se evacua una consulta formulada por el entonces presidente ejecutivo del Instituto, señor Andrés Montejo Morales, referida al mismo tema que Usted solicita retomar. Allí se concluyó:

"1. El mapa oficial es el conjunto de planos que en forma clara indica los trazados de vías públicas y áreas de reserva para usos y servicios comunales, los cuales constituyen bienes demaniales.

2. De conformidad con el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, estos bienes públicos no necesitan ser inscritos en el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles, para consolidar su condición de tales, sino que basta solamente con que consten en el Mapa Oficial.

3. Los planos en conjunto del proyecto, se convierten en Mapa Oficial en el momento en que la municipalidad de la localidad o en su defecto, la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visen o aprueben, por primera vez, dichos planos.

4. Dado el especial régimen de protección que el ordenamiento jurídico otorga a los bienes de dominio público –dentro de los cuales están las áreas cedidas por los urbanizadores y fraccionadores -, para poder disponer de ellos, desafectarlos o cambiarles su destino, el Estado y los demás entes públicos requieren de una norma legal expresa que los autorice en ese sentido, desafectándolos así del fin público al que han sido destinados".

Este pronunciamiento suscitó varias inquietudes entre los miembros de la junta directiva del INVU, particularmente acerca del momento a partir del cual, el plano o conjunto de planos de una urbanización se constituyen en mapa oficial, ya que según se consignó en el criterio legal aportado, su posición sobre el tema discrepa de la sostenida por la Procuraduría:

"…mantenemos el principio de que el momento por el cual se convierte en mapa oficial el conjunto de planos de una urbanización, es a partir del cual de (sic) aprueba el catastro municipal, ello por cuánto supone que la urbanización ya ha superado la fase constructiva y que el profesional en topografía, revestido de la fé (sic) pública que le asiste, ha realizado el levantamiento en el sitio y la definición de áreas que realiza en el mosaico coincide a cabalidad con la realidad del inmueble. Ese elemento y la entrega al uso público de los bienes que se da a partir del momento en que el propietario empieza a traspasar las fincas filiales a terceros, constituye (sic) los pasos previos y necesarios para considerar públicas las áreas de dicho carácter de una urbanización".

II.- Objeto de la consulta

Tomando en consideración los antecedentes mencionados supra, y de acuerdo a las inquietudes manifestadas por los miembros de la junta directiva del INVU, este pronunciamiento se centrará en determinar el momento a partir del cual, los planos de un proyecto se convierten en mapa oficial y las áreas de reservadas para uso público y comunal adquieren la condición de bienes dominicales.

III.- Sobre lo consultado

A partir del objeto de esta consulta, es importante señalar que la ley de planificación urbana, número 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas establece, por un lado, en su artículo 1° que mapa oficial "…es el plano o conjunto de planos en que se indican con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales." ;y, por otro lado, en su artículo 43 que el mapa oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos.

No hay norma que establezca cuando un plano o conjunto de planos con las características que pide el artículo 1° de la ley de planificación urbana, adquiere la condición de mapa oficial. Ni de este artículo, ni del numeral 43 de esa misma ley, es posible colegir que las áreas para reservar al uso o servicio comunal adquieren la condición de bien demanial a partir del momento en que el plano y conjunto de planos respectivo se convierte en mapa oficial. Lo que el artículo 43 citado establece, es que el mapa oficial es prueba registral de la afectación a uso público de las áreas que, de conformidad con lo que establece el artículo 40 ibídem, deben ser destinadas a uso y servicio comunal. Ahora bien, lo que sucede es que ambos hechos pueden coincidir en un mismo momento, como veremos más adelante.

De conformidad con lo dicho es importante definir cuándo se verifica la cesión de las áreas destinadas a usos y servicios comunales a las que hace referencia el artículo 40 íbid, así como el momento a partir del cual el plano o conjunto de planos respectivos se constituyen en mapa oficial, para lo cual se hará un repaso de la normativa que regula la obtención del permiso de construcción de una urbanización, así como la aceptación de las obras y áreas públicas por parte de los órganos y entes públicos competentes, contenidos en el reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, aprobado por la junta directiva del INVU en sesión número 3391 de 13 de diciembre de 1982.

Pues bien, no es del caso abordar las etapas previas que generalmente preceden la puesta en marcha de un proyecto de urbanización, por lo que se inicia con el análisis de las normas referidas a la presentación de planos, distinguiendo entre el trámite de consulta preliminar o anteproyecto, y el visado de los planos definitivos. Al efecto, dispone el capítulo VI:

"VI.1.    Disposiciones Generales:

El incumplimiento de las funciones que para el control de los fraccionamientos y urbanizaciones, en todo el territorio nacional asigna al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y su Dirección de Urbanismo, la Ley de Planificación Urbana Artículo 10, inciso 2), N°.4240 del 15 de noviembre de 1968, se ceñirá a las disposiciones del presente Reglamento las cuales se interpretarán y aplicarán en armonía con el criterio y alcances de las disposiciones contenidas por su orden en: La Ley de Planificación Urbana, la de Erradicación de Tugurios y Defensa de sus Arrendatarios, la de Construcciones, la de Caminos Públicos, el Código Municipal y otras leyes conexas.

VI.2.     Presentación de Planos:

Todo interesado en realizar un fraccionamiento o una urbanización deberá presentar inicialmente un plano de consulta preliminar al Instituto, suscribiendo para ello la solicitud, en un original y dos copias, de la fórmula respectiva que facilitará el INVU y que debe acompañar al plano preliminar (anteproyecto). La fórmula original se reintegrará para efectos fiscales conforme lo exige la ley.

VI.2.1. Consulta de Planos Preliminares: (Anteproyecto)

El propósito de esta consulta es el de establecer la factibilidad del proyecto. Se entiende que el diseñador tomará en cuenta todas las disposiciones de este Reglamento, con el refinamiento que esta etapa requiera.

El plano de consulta preliminar constituye un servicio de mera orientación para el interesado, previo a la presentación de los planos de construcción y por lo tanto, no autoriza al urbanizador para ejecutar obras o proceder a la venta de lotes.

VI.2.2. Contenido del Plano Preliminar:

El plano de consulta preliminar de fraccionamiento o urbanización deberá presentarse a una escala no menor de uno a dos mil (1:2000) indicando lo siguiente:

a-) El nombre del propietario y el nombre que se propone para el fraccionamiento o la urbanización.

b-) La ubicación por distrito, cantón y provincia; escala y fecha; además localización por coordenadas según planos del Instituto Geográfico Nacional.

c-) Los límites del área que se piensa fraccionar o urbanizar; los nombres completos de los colindantes, las calles adyacentes y todas las servidumbres que afecten la finca si las hubiere.

d-) El diseño geométrico preliminar del fraccionamiento o de la urbanización, debidamente firmado por el profesional responsable legalmente incorporado al ejercicio de su profesión; indicando nombre y número de registro.

Dicho plano deberá mostrar la topografía mediante curvas de nivel a intervalos no mayores de un metro, referido a hitos de nivelación del Instituto Geográfico Nacional donde estos existen.

e-) El trazado y sección transversal de las calles indicando acabados, el tamaño y forma de los bloques o manzanas, los frentes y fondos de los lotes con su uso propuesto, las áreas verdes y comunales, así como un resumen, en metros cuadrados y en porcentaje, de las superficies destinadas a cada uno de los usos propuestos, el número y tamaño mínimo y promedio de los lotes.

VI.2.3. Documentos anexos al Plano Preliminar:

Con dicho plano preliminar se acompañarán los siguientes documentos:

a-) Una reducción del fraccionamiento o urbanización a escala uno a cinco mil (1:5000);

b-) Plano catastrado, actualizado en original que se devolverá al interesado y dos copias sin reducir con indicación actualizada de afectación y alineamiento por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y servidumbres si las hubiere. Una de estas copias se archivará en el Instituto.

En el caso de simples fraccionamientos no se requerirá, para efectos del Artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, plano catastrado pudiendo sustituirse por un esquema. El plano catastrado de los lotes resultantes será necesario de aceptarse el fraccionamiento.

c-) Plano topográfico de las curvas de nivel incluyendo los grupos de árboles existentes y su localización, el cual deberá venir acompañado de nota de la Dirección Forestal en donde se indiquen los árboles que deberán mantenerse.

VI.3.     Visado de Planos de Construcción

VI.3.1. Documentos a Presentar:

Los interesados en obtener el visado de los planos definitivos deberán presentar a la Dirección de Urbanismo los siguientes antecedentes:

1. Cinco juegos de planos constructivos.

2. Tres copias adicionales del diseño de sitio y una de los ejes.

3.        Formulario del INVU reintegrado con los timbres fiscales de ley.

4.        .Carta descriptiva indicando el equipamiento de las áreas de juegos infantiles.

5.        .Plano catastrado actualizado, con el alineamiento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, si fuera el caso incluyendo fotocopia de nota extendida por este si así lo indicare el plano.

6.        .Carta con el visto bueno de la Oficina de Mantenimiento Civil y Transmisión del Instituto Costarricense de Electricidad.

7.        .Certificación del Registro Público en que conste el nombre del propietario del inmueble cuya urbanización se proyecta y los gravámenes que afectan a la propiedad o bien certificación expedida por Notario Público donde conste lo solicitado, reintegrado con los timbres de ley.

8.        En el caso de que la propietaria sea una sociedad, debe presentarse una certificación de personería, reintegrada con los timbres de ley.

9.        Planos de consulta preliminar con los sellos de aprobación del INVU y la Municipalidad y acuerdo municipal donde se indiquen los acabados que requiere la urbanización.

10. Reducción en escala 1:5000.

11. En caso de que la zona no cuente con el servicio, estudio de solución de agua potable aprobado por A y A.

12. Cuando el INVU lo considere pertinente, certificación del Ministerio de Agricultura y Ganadería en donde se indique si el terreno tiene afectación por Ley Forestal o conexas.

13. Si la finca estuviese gravada, consentimiento de los acreedores debidamente autenticado.

14. Los demás antecedentes que hayan sido señalados en el plano de consulta preliminar de acuerdo con las características específicas del proyecto".

De las normas antes transcritas se desprende que existen dos momentos diferentes, en el trámite de fraccionamientos para una urbanización[1]. El primero inicia con la consulta de los planos preliminares y tiene por objetivo verificar la factibilidad del proyecto. El anteproyecto, entendido como los planos preliminares o propuesta de diseño de la urbanización, está sujeto a modificaciones o cambios, pues por su carácter, no autorizan al desarrollador a ejecutar ninguna de las obras propuestas.

El permiso de construcción se otorga con base en los planos definitivos del proyecto de urbanización. De conformidad con lo que establece el artículo 10, b) de la ley de planificación urbana, corresponde a la dirección de urbanismo del INVU examinar y visar, esto es, autorizar los planos correspondientes a los proyectos de urbanizaciones, previamente a la autorización que debe darle la municipalidad respectiva. Se entiende que se trata de los planos constructivos de los proyectos de urbanización a que hace referencia el artículo VI.3 del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, ya citado.

Los planos de construcción de una urbanización deben ser conformes con las recomendaciones de la dirección de urbanismo, así como con aquellas que haga la municipalidad respectiva, y demás órganos y entes públicos que participan en el otorgamiento de los permisos de construcción de urbanizaciones, como por ejemplo, el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, etc., tal y como lo establece el artículo VI.3.2. del citado reglamento, el cual señala:

" VI.3.2. Conformidad con otras normas:

Los planos de construcción han de guardar conformidad no solo con las recomendaciones del Instituto, sino con las de la Municipalidad y de los demás organismos públicos que por ley intervienen en la concesión del permiso para fraccionar o urbanizar, como son: Acueductos y Alcantarillados o la empresa que preste dicho servicio, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense de Electricidad o la empresa que preste los servicios eléctricos en la localidad, el Instituto Costarricense de Turismo y cualquier otro de competencia concurrente."

En lo tocante a las recomendaciones que hacen las municipalidades tiene especial importancia y relevancia lo relativo a las obras y áreas públicas a que se refiere el artículo 40 de la ley de planificación urbana.

La dirección de urbanismo debe resolver las solicitudes de permisos de construcción en un mes como máximo, luego de lo cual opera el silencio positivo. Los permisos de construcción que otorga la Dirección tienen un plazo de caducidad de un año luego del cual se deberá iniciar nuevamente todo el procedimiento.

El proyecto original puede ser modificado. Esto quiere decir, que se pueden introducir variaciones a los planos constructivos que han de ser aprobadas por los órganos y entes que autorizaron los planos originales, en particular, la dirección de urbanismo y la municipalidad respectiva, al tenor de lo que establecen los artículos 10, b) de la ley de planificación urbana y VI.3.2. del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones. Es entendido que las modificaciones y variaciones no pueden ser autorizadas si se quebrantan disposiciones normativas de planeamiento, como lo es el artículo 40 de la ley de planificación urbana, o se incumplan las recomendaciones hechas al otorgar el permiso.

Todo lo anterior, según lo dispone el artículo VI.3.5. del citado reglamento, el cual dice:

"VI.3.5. Plazo de resolución:

El plazo para resolver afirmativa o negativamente el visado de planos constructivos no excederá de un mes, vencido el cual, sin haberse producido resolución alguna, se considerarán aprobados tanto la solicitud referida como los planos. La misma regla regirá para el caso de variaciones o correcciones que se desee introducir al proyecto original .

El visado tendrá vigencia por un año. Si no se han ejecutado las obras dentro de ese plazo, el fraccionador o urbanizador deberá solicitar la renovación del mismo en el curso del último trimestre de su vigencia.

La resolución sobre prórroga por otro período igual podrá condicionarse o denegarse, según sea el caso, con fundamento en el Artículo 38 de la Ley N°.4240 de Planificación Urbana. El término para resolver en éstos será el mismo indicado en el primer párrafo de este artículo.

Expirada la vigencia del visado, el interesado deberá cumplir con los requisitos de una nueva solicitud.

La aprobación de planos constructivos no implica el visado previsto en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana; para este efecto deberán presentarse planos de segregación en el momento de entregar la urbanización a la Municipalidad, la cual deberá enviar copias al INVU y a la Oficina de Catastro Nacional". (El subrayado no es del original)

Una vez otorgado el permiso para la construcción de la urbanización, la vigilancia de su ejecución corresponde, en principio, a las corporaciones municipales. En esta materia, la dirección de urbanismo del INVU, tiene potestades extraordinarias y concurrentes con las de las municipalidades, en razón de las cuales puede informar a la municipalidad respectiva de toda transgresión, sea a la normativa de planeamiento, como a las recomendaciones hechas por los entes y órganos que intervinieron en el otorgamiento del permiso y la autorización de las variaciones realizadas, con la finalidad de que esta ejerza las potestades para suspender las obras que le corresponde, de conformidad con lo que establece el artículo VI.5. del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, el cual señala:

"VI.5. Infracciones:

En ejercicio de las facultades que le confieren los incisos 3) a 5) del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana, el Instituto:

Informará o denunciará ante las corporaciones municipales la comisión de infracciones graves cometidas en los fraccionamientos o urbanizaciones;

Ordenará la suspensión de las obras de urbanización cuando la Municipalidad que ha recibido la denuncia anteriormente dicha no actúa en el sentido de impedir o corregir la transgresión apuntada, dentro de un término prudencial; y

Requerirá el auxilio de las autoridades de policía para hacer efectivas las órdenes que expida, conforme a lo dispuesto en el aparte precedente. Los trabajos suspendidos no podrán ser reanudados hasta tanto no hayan sido subsanados los defectos que constituye la infracción y medie la correspondiente autorización escrita.

Las facultades anteriores serán de aplicación extraordinaria y concurrentes a las que sobre la materia ejercen las municipalidades y demás organismos competentes."

Luego de construida la urbanización, viene la etapa de "aceptación" de las obras y áreas públicas, por parte de la municipalidad, la cual constituye un requisito para iniciar la venta de los lotes:

"VI.6. Aceptación de obras:

La aceptación de las obras y de las áreas públicas se efectuará conforme a las disposiciones reglamentarias que tengan en vigor la municipalidad del cantón y los demás organismos públicos que al respecto ejerzan funciones de control

Ninguna omisión de detalles en los planos aprobados libera al urbanizador y al profesional responsable de las obligaciones que les conciernen en cuanto al total y satisfactoria entrega de las obras, al tenor de lo establecido en este reglamento.

El urbanizador y el profesional responsable que firman la solicitud de visado de los planos de construcción, son garantes de la estricta conformidad de las obras con los requisitos reglamentarios exigible, conforme a lo indicado en las leyes aplicables.

VI.6.1. Del área total a fraccionar o urbanizar, deberá cederse gratuitamente para vías, parques y facilidades comunales, el porcentaje que corresponda, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas señaladas en este Reglamento, todo conforme a lo previsto en el artículo 40 de la Ley N°.4240 de Planificación Urbana.

VI.6.2. La inspección y la aceptación de las obras no relevan al urbanizador a realizar por su cuenta la reparación de los defectos de construcción que se descubrieren durante los 18 meses siguientes al recibo municipal de las obras.

VI.6.3. Es entendido que la venta de lotes del fraccionamiento o la urbanización y la construcción en ellos, solo será permitida si se han ejecutado las obras de urbanización indicadas en el respectivo permiso o en su lugar se ha rendido la garantía de ejecución de obras faltantes a que hace referencia el artículo 39 de la Ley N°.4240 de Planificación Urbana".[2] (El subrayado no es del original).

Es con la aceptación de obras y áreas públicas que estas adquieren su carácter demanial, antes de lo cual, dichas áreas se entienden reservadas para ser destinadas al uso comunal previsto a partir del momento en que la municipalidad respectiva las acepte. Es decir, su ubicación en planos como áreas destinadas al uso y servicio comunal es parte de las condiciones bajo las cuales fue otorgado el permiso de construcción respectivo. Pero, en esto hay que tener presente que el permiso de construcción no obliga al urbanizador a hacer la urbanización proyectada quien puede, simplemente, dejar caducar el mismo, según lo hemos visto, pues se trata de una autorización administrativa. Con lo cual, no puede entenderse como cedidas e incorporadas al demanio municipal las áreas públicas desde que los planos constructivos de una urbanización son visados, ya que si el permiso caduca y la urbanización no se construye la cesión de tales áreas carece de finalidad y su demanialización puede ser incluso inconstitucional si no hay previa indemnización, pues ha de tomarse en cuenta que una vez incorporadas al dominio público municipal su desafectación sólo puede darse por ley. Es importante, en este tema, tener presente lo que ha señalado la Sala Constitucional al respecto:

"XIX. DE LA OBLIGACIÓN URBANÍSTICA IMPUESTA EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. La doctrina es clara al permitir a los entes públicos la adquisición de bienes inmuebles para fines urbanísticos a través de tres medios: por las formas permitidas por el derecho civil (compra, donación, etc.), expropiación, y las que tienen su origen en las denominadas cesiones obligatorias y gratuitas de propiedad privada a entes municipales. Esta obligación se regula en las normas impugnadas y tienen su fundamento en los artículos 40 y 41 de la Ley de Planificación Urbana, motivo por el cual debe analizarse primeramente la constitucionalidad de estas normas. El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana establece la obligación de ceder "gratuitamente" a los entes municipales una porción de terreno para uso de las vías públicas, parques y facilidades comunales, a cargo del urbanizador o fraccionador, en proporción al terreno que se urbanice o fraccione, sin que deba entenderse que ello signifique un sacrificio o confiscación en contra del urbanizador, puesto que el valor de las áreas urbanísticas a ceder, engrosan el cálculo de los costos de construcción, y se traslada al valor de las parcelas o lotes resultantes. El artículo 1° de esa Ley define los conceptos claves en esta materia. Por Fraccionamiento se debe entender:

        "la división de cualquier predio con el fin de vender, traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas resultantes; incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derecho indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles".;

y por Urbanización:

       "el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la apertura de calles y provisión de servicios".

       Para esta Sala, en atención a las anteriores definiciones, el sentido de las normativa en estudio se refiere en exclusiva al urbanismo en cuanto proceso de desarrollo de las ciudades o los centros o distritos urbanos, lo que implica la división de la tierra con sentido comercial por parte de los particulares, social por parte del Estado para solventar el problema habitacional, o industrial, para crear zonas industriales. Pero no basta la ausencia de lucro para estar exento de esta obligación, basta que en ese fraccionamiento esté implícito (de hecho) un programa de desarrollo urbanístico para que le sea exigible la cesión de terreno. Sin embargo, debe advertirse que las simples segregaciones no pueden sujetarse a estas regulaciones, porque entenderlo de esa manera implicaría crear, no una carga urbanística, sino una de carácter tributario (a la plusvalía, por ejemplo), a cargo del propietario, lo cual es absolutamente incompatible con el régimen urbanístico. En conclusión, únicamente se está en obligación de transferir terreno a favor de los entes municipales cuando se fracciona un terreno para crear un desarrollo urbano, sea crea un complejo habitacional -con todos sus servicios (agua, luz, zonas verdes y parques, centros educativos, etc.-, un complejo comercial o industrial.

       XX. La cesión gratuita a las municipalidades de terrenos a fraccionar o urbanizar, se hace para destinar en ellos ciertos servicios para la comunidad, como lo son las vías públicas y las zonas verdes, éstas últimas -que son las que nos interesan- se utilizarán para construir parques, jardines, centros educativos, zonas deportivas y de recreo. El fundamento de esta obligación debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado, es decir, se trata en definitiva de una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad. Antes de esta regulación se presentaba una grave situación social, derivada del hecho de que los propietarios de suelo percibían como beneficio neto los precios íntegros obtenidos de sus terrenos, mientras que los nuevos barrios quedaban sin dotaciones de servicios, carencia que se intentaba hacer responsable a la Administración municipal, incapaz de cubrir ese déficit en forma eficaz. Uno de los principios del derecho urbanístico consiste precisamente en que las considerables plusvalías generadas por el proceso del desarrollo urbano deben ser las primeras fuente para sufragar los costos en servicios que ese mismo desarrollo hace surgir. La obligación impugnada -de ceder gratuitamente un porcentaje de terreno a la municipalidad-, pretende justamente hacer efectivo el principio de compensación económica y retribución en servicio de las necesidades de la comunidad que se crea, como correlato del enriquecimiento que del desarrollo urbanístico se percibe." (Sentencia número 4205-96 de 20 de agosto de 1996).

La cesión de las áreas públicas que establece el artículo 40 de la ley de planificación urbana se justifica como limitación no indemnizable a la propiedad privada, en tanto tiene una finalidad urbanística en atención al cumplimiento de su función social, y como compensación a la plusvalía que adquiere la propiedad en razón de la inversión social en infraestructura que hace rentable su urbanización. Pero, por esa misma razón, si no se construye la urbanización la cesión a que estaría obligado un sujeto en particular no se podría justificar con base en ese supuesto normativo.

Por lo anterior, es que hasta el momento en que el desarrollador hace entrega material de las obras y áreas públicas, y se efectúa la inspección -previa a la aceptación- en la que se constata su conformidad con los planos aprobados, en orden a la cabida, ubicación y diseño de las obras y áreas públicas, se consolida la cesión a favor de la municipalidad. La aceptación de obras y áreas públicas por parte de la municipalidad respectiva debe ser formalizada en un acuerdo del concejo municipal, para que adquiera validez y eficacia jurídica (artículo 13 inciso o) de la ley número 7794 de 30 de abril de 1994 y sus reformas).

La inspección de las obras terminadas y la constatación de conformidad de las áreas públicas con los planos constructivos visados, constituyen una forma de controlar el desarrollo urbano. Como tal, reviste especial relevancia pues permite comprobar el efectivo cumplimiento de los requisitos, porcentajes y diseño previstos en el plano que fue visado. De no existir esa concordancia, las áreas y obras públicas no deben ser aceptadas. Y hasta tanto no se formalice la aceptación, el urbanizador no puede realizar construcciones ni vender los lotes. Recuérdese que para obtener el visado previsto en el artículo 33, es decir, el visado que permite fraccionar para vender, es necesario que los planos constructivos de la urbanización, y sus modificaciones, hayan sido debidamente aprobados, y que la aceptación de las áreas y obras públicas por parte de la municipalidad, se encuentre formalizada, pues el visado de planos de segregación que incumpla estos requerimientos, es absolutamente nulo, como lo serían los permisos de construcción otorgados para levantar edificaciones en los lotes resultantes del fraccionamiento respectivo.

En concordancia con lo dicho, el plano o el conjunto de planos de una urbanización adquieren el carácter de mapa oficial con la aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la municipalidad correspondiente. Esto quiere decir, que en la etapa de aceptación de la urbanización por parte de la municipalidad -y en el acto formal por medio del cual se da dicha aceptación- coinciden la cesión a favor de ésta, de las áreas y obras destinadas a uso y servicio comunal y la constitución del plano y el conjunto de planos de una urbanización, en mapa oficial. Luego, y a partir de ese momento, es que el mapa oficial constituye un registro de las áreas públicas efectivamente cedidas y destinadas al uso público, según lo que dispone el artículo 43 de la ley de planificación urbana.

En este sentido, y tal y como se indicó en el pronunciamiento número C-059-2002, las vías públicas y áreas para usos y servicios comunales, son bienes demaniales que no necesitan de su inscripción en el registro de la propiedad de bienes inmuebles, para consolidar la titularidad dominical. Basta solamente con que consten en el mapa oficial. Lo anterior, sin perjuicio de que las municipalidades, al aprobar el plan regulador de su cantón, dispongan que las áreas destinadas a ese fin, deban necesariamente, ser traspasadas al dominio municipal[3]. En todo caso, aunque así se disponga, sigue bastando el hecho de que así consten en el mapa oficial.

Por lo tanto, de conformidad con la normativa citada y atendiendo a las consideraciones emitidas por la junta directiva de ese Instituto, se reconsidera de oficio lo señalado en el dictamen 059-2002, de 25 de febrero de 2002, únicamente en cuanto allí se interpretó que a partir del primer visado de los planos de una urbanización, se entienden cedidas a la municipalidad respectiva, las áreas contempladas en el artículo 40 de la ley número 4240 y II.3, III.3.6, III.3.6.1, III.3.6.2, III.3.6.3 y VI.6.1 del reglamento nacional de fraccionamientos y urbanizaciones.

IV.- Conclusión

Es criterio de esta Procuraduría que con el acto formal de aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la municipalidad, se entienden cedidas al uso comunal, las obras y áreas públicas que contempla el artículo 40 de la ley de planificación urbana, las cuales pasan a formar parte del demanio municipal. A partir de esa formalización, el conjunto de planos de la urbanización se consideran mapa oficial, pues indica con exactitud cuales son los terrenos o espacios entregados al uso y servicio comunal.

Por consiguiente, se reconsidera de oficio el dictamen número 059-2002, de 25 de febrero de 2002, únicamente en cuanto establecía que "los planos en conjunto del proyecto, se convierten en Mapa Oficial en el momento en que la municipalidad de la localidad o en su defecto, la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visen o aprueben, por primera vez, dichos planos".

De Usted, con toda consideración,

Dr. Julio Jurado Fernández Licda. Gloria Solano Martínez
Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría

JJF/GSM/fmc

[1] El artículo 1° de la ley de Planificación Urbana define a la urbanización como el "fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante apertura de calles y provisión de servicios".

[2] "Artículo 39.- Para asegurar la ejecución de las obras de urbanización, el urbanizador, cuando venda una parcela no urbanizada, deberá rendir póliza, fianza, hipoteca u otra forma de garantía satisfactoria, que determinará y calificará en cada caso la municipalidad, de acuerdo con el Instituto. La garantía se hará efectiva si en el término de cinco años no se ejecutan las obras de urbanización especificadas en los planos aprobados. En el caso de que por incumplimiento del urbanizador se haga efectiva la garantía, la municipalidad queda obligada a la ejecución de las obras".

[3] Como ejemplo, lo dispuesto en el artículo 18 del reglamento de fraccionamiento, urbanización, condominio y construcción emitido por la municipalidad de Desamparados, número 608 de 14 de junio de 2000 y publicado en La Gaceta número 139, de 29 de julio