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Dictamen : 368 - del 20/11/2003
(Aclarado)
Estimada Licenciada:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero al oficio DNP-1480-2002, de fecha 15 de noviembre del 2002, suscrito por su antecesor, el Licenciado Jeremías Vargas Chavarría, mediante el cual se solicita adicionar el dictamen número C-156-2002 de 17 de junio del 2002, de este Órgano Superior Consultivo.
De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.
I.- Consideraciones Previas.
Es importante advertir que, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- y doctrina que le informa, nuestros pronunciamientos sólo pueden ser objeto de "reconsideración" por parte del "órgano consultante" dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo del dictamen. Nada indica la citada normativa respecto de otros remedios procesales, como la aclaración y la adición, útiles de por sí para complementar –en caso de omisión- o explicar los alcances –por falta de claridad- de los criterios jurídicos vertidos en el ejercicio de nuestra labor consultiva.
No obstante, por costumbre administrativa hemos admitido la aplicación de esos otros remedios procesales aludidos, porque como nuestra función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración, es nuestro deber rectificar errores u omisiones contenidos en nuestros pronunciamientos.
Así las cosas, este Despacho estima conveniente dar curso a su gestión; todo en aras de examinar y ponderar el mérito de una posible adición del referido dictamen C-156-2002.
II.- Antecedentes.
Por oficio número DNP-214-2002 de fecha 18 de febrero del 2002, suscrito por el Lic. Roy Thompson Chacón, a la fecha Director General, se sometieron a nuestro conocimiento una serie de inquietudes concernientes al término de prescripción por aplicar, administrativamente, en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones de los diversos regímenes con cargo al Presupuesto Nacional, que maneja esa Dirección; más concretamente, se nos formularon las siguientes interrogantes:
"1.- ¿Se debe seguir aplicando la prescripción prevista en los artículos 869 y 870 del Código Civil, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de la Administración Financiera de la República, para los reclamos de pago de "montos" y de "diferencias de pensión" adeudadas que no se fundamenten en una sentencia judicial?
2.- Si la respuesta anterior es negativa, ¿Cuál término de prescripción es el que se debe aplicar?
3.- Deberá aplicarse para la vigencia (riges) de los beneficios de pensión y jubilación el mismo término de prescripción, o en este caso debe remitirse la Dirección Nacional de Pensiones a otra normativa?"
Mediante dictamen C-156-2002 de 17 de junio del 2002, la Procuraduría General, luego de un amplio y exhaustivo análisis doctrinal y jurisprudencial sobre el tema, concluyó lo siguiente:
"(...) en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones, el plazo de prescripción aplicable, en el tanto no haya norma especial que lo regule, es el establecido en el numeral 607 del Código de Trabajo, que es de tres meses."
III.- Fundamentos y procedencia de la solicitud de adición.
En síntesis, la nueva gestión formulada busca que se amplíe el dictamen C-156-2002 de 17 de junio del 2002, en los siguientes puntos:
1.-¿Cuál es el plazo de prescripción que en materia de jubilaciones y pensiones, como materia de Seguridad Social debe aplicarse, atendiendo que la Sala Constitucional, lo ha contemplado y este Órgano consultor lo ha comprendido estrictamente en el derecho laboral?
2.-¿Partiendo de que el dictamen C-156-2002 de 17 de julio (sic) del 2002, esta Procuraduría General de la República, aplica la prescripción dispuesta en el artículo 607 del Código de Trabajo, se podría aplicar la imprescriptibilidad de los derechos, en aplicación del principio de la continuidad laboral?
3.-¿Podría aplicarse el plazo de prescripción de los tres meses a las diferencias generadas por los procesos de revalorización que corresponde realizarlo oficiosamente a esta Dirección, y que por imposibilidad no se han ejecutado? ¿Cómo deben tratarse los casos en que por esa misma razón no presentaron gestión alguna o presentan únicamente certificaciones de sus modificaciones salariales, o bien presentaron solicitud fuera de los tres meses?
4.- En atención al artículo 28 de la Ley 7302 de 8 de julio de 1992 y sus reformas desde qué momento debe considerarse la eficacia del acto que resuelve: a) Las solicitudes originales para la declaración del derecho a la pensión o jubilación. b) Las solicitudes de revisión, que bien pueden ser en consideración a que se le tome más tiempo de servicio, último salario disfrutado, revisión del monto asignado, sobre el reconocimiento de un plus, etc.; y c) Las solicitudes de reajustes; éstos pueden corresponder al período el año vigente o bien, de años anteriores correspondientes a períodos fiscales vencidos, los cuales generan un trámite que hemos llamado Factura de Cobro al estado.que se amplíe el citado dictamen
Como es obvio, los puntos aludidos en la presente gestión, aún y cuando se encuentran estrechamente relacionados con el tema de la prescripción aplicable a las diferencias y mensualidades de pensión no pagadas, no fueron objeto de la consulta original, y por ende, la presente solicitud de adición excede los alcances del dictamen C-156-2002, y debe rechazarse.
No obstante lo expuesto, y tomando en cuenta la improcedencia de la solicitud de adición que se nos plantea, así como el interés de la Dirección Nacional de Pensiones de obtener un nuevo pronunciamiento sobre los puntos consultados, hemos decidido dar a la gestión en análisis el trámite de una nueva consulta.
IV.- Lo consultado.
Para comenzar, nos abocaremos a atender las dos primeras interrogantes de su misiva; para lo cual es necesario abordar de previo algunas cuestiones:
A.- La pensión y la jubilación: prestaciones económicas que se derivan del régimen jurídico universal de la "seguridad social".
Comencemos por aclarar que no ha sido propiamente la Sala Constitucional la que ha clasificado las pensiones y las jubilaciones como derechos "de índole netamente laboral", sino más bien "de orden social" (Véanse al respecto, entre otras muchas las sentencias Nºs 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999 y 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000). Fue la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la que ha asumido aquél otro criterio, perfilando las prestaciones económicas derivadas de las contingencias de vejez, invalidez o sobrevivencia (pensiones y jubilaciones) como derechos de índole estrictamente laboral; esto con la objeto de determinar la jurisdicción competente para conocer los reclamos concernientes a los diversos sistemas de seguridad (Al respecto, véanse las resoluciones Nºs 602-C-2001 de las diez horas cuatro minutos del diez de agosto, 603-C-2001 de las diez horas cinco minutos del diez de agosto, 606-C-2001 de las diez horas ocho minutos del diez de agosto, 683-C-2001 de las catorce horas veintisiete minutos del cinco de setiembre, todas del dos mil); naturaleza jurídica que a criterio de esa Sala, le reconoció el propio legislador, en el inciso d) del artículo 402 del Código de Trabajo, al determinar que los reclamos concernientes a la pensión de la Caja Costarricense de Seguro Social fueran conocidos por la jurisdicción de trabajo. Y por ello la jurisprudencia más reciente, en aplicación del principio de igualdad (artículo 33 constitucional), estima actualmente que "Tal determinación del legislador debe servir de norte para juzgar casos idénticos"; es decir, todo proceso de jubilación y pensión, aún y cuando no sea por el régimen que administra la Caja, será de conocimiento de los Juzgados de Trabajo.
Debemos ser claros en indicar que si bien este Órgano Superior Consultivo comparte plenamente la determinación de que sean los Jueces de Trabajo quienes conozcan de los asuntos relativos a pensiones y jubilaciones, independientemente de cuál sea el régimen jurídico aplicable, pero lo cierto es que no coincidimos respecto de las razones que se esgrimieron para llegar a esa conclusión.
En primer lugar, debemos aclarar que es imprecisa la afirmación de que "las pensiones y las jubilaciones sean derechos de índole netamente laboral", porque bien podría entenderse que tales prestaciones, de índole económica, derivan únicamente de relaciones jurídico laborales previas, exclusivamente.
Si bien es cierto que la pensión o la jubilación constituye un derecho fundamental con reconocimiento constitucional e internacional, que pertenece y debe ser reconocido a todo ser humano, en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna (Véase entre otras, las resoluciones Nºs 184-97, 2459-96, 0487-94 y 1341-93, todas de la Sala Constitucional), debemos ser enfáticos en advertir, que a nivel internacional existe gran variedad de sistemas de seguros sociales, y que existen al menos, cuatro técnicas en el ámbito de las prestaciones de vejez:
1) Regímenes universales, que se concede una pensión a todos los "residentes" que han cumplido una edad determinada, independientemente de sus ingresos o condición laboral; financiados comúnmente por impuestos.
2) Regímenes de asistencia social, que se otorguen prestaciones a las personas de edad necesitadas, previa comprobación de sus recursos.
3) Regímenes de Seguro Social, proporcionan prestaciones a sus afiliados de edad, con arreglo al tiempo laborado o a las cotizaciones aportadas –caso de Costa Rica, y en concreto, del Régimen General que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, así como los regímenes especiales con cargo al Presupuesto Nacional-.
4) Cajas de previsión, pagan a sus afiliados una suma única constituida por las cotizaciones que han abonado a la Caja y los intereses devengados por ellas.
Como es sabido, estos distintos tipos de regímenes o sistemas de pensiones y jubilaciones, han pretendido ser regulados, de manera mínima, a través del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo ( OIT) denominado " Convenio relativo a la norma mínima de Seguridad Social" el cual entró en vigor el 27 de abril de 1955, fue ratificado por Costa Rica mediante Ley N° 4736 sancionada el 29 de marzo de 1971, publicada en el Alcance N° 39 de la Gaceta N° 91 del 29 de abril de 1971.
En virtud de lo anterior, contrario a lo que estima la respetable Sala Primera, podemos afirmar que no toda pensión o jubilación es necesariamente un derecho de índole laboral, porque existen sistemas pensionísticos que no corresponden a la modalidad llamada contributiva, sino que son un tipo de régimen de "gracia", de "previsión" o "de asistencia social", también denominados "no contributivos" -como lo es del régimen de Guerra, conforme lo ha precisado la Sala Constitucional en sus sentencias Nºs Nº 1130-90 de las 17:30 horas del 18 de setiembre de 1990, 3148-96 de las 9:36 horas del 28 de junio de 1996 y 2000-00876 de las 16:06 horas del 26 de enero del 2000- , que tienen la intención de proteger a personas que cuentan con escasos recursos económicos, lo cual los constituye como un claro instrumento de solidaridad social. Estos regímenes no contributivos se diferencian así de aquellos otros que se pagan en el contexto de una relación laboral preexistente, mediando cotización previa por parte del beneficiario y que normalmente se deben a la contingencia de la vejez (Véase al respecto, la resolución Nº 2000-00876 de las dieciséis horas con seis minutos del veintiséis de enero del dos mil, de la Sala Constitucional).
Por lo expuesto, podemos calificar de imprecisa la afirmación hecha por la Sala Primera, de que todo derecho pensionístico o jubilatorio sea de índole netamente laboral, y que por ello, la jurisdicción competente de conocer dichos reclamos, sea la laboral.
Pese a lo expuesto, como bien advertimos desde un inicio, debemos ser claros en señalar que compartimos plenamente que no sea la jurisdicción contencioso-administrativa la que conozca de estos asuntos, sino la laboral común. Pero las razones que fundamentan nuestro parecer no son las mismas que esgrime la Sala Primera en su jurisprudencia, sino otras, que trataremos de exponer a continuación.
Según refiere la doctrina, la "seguridad social" es una institución relativamente nueva dentro de la mayoría de las legislaciones del mundo, y forma parte, muy principal, del Derecho de Trabajo. Y suelen definirla –en su concepto más amplio- como "un conjunto de medidas técnicas, regulado por normas jurídicas, con fundamento en la solidaridad y en la responsabilidad personal y social, tendiente a liberar al hombre de la opresión de la miseria, mediante el otorgamiento de prestaciones cada vez que se configuren contingencias sociales que afecten desfavorablemente el nivel de vida de las personas protegidas, sus familias y quienes estén a su cargo" (Humberto Podetti, Política Social, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1982, p. 180, citado por Hector Humeres Magnan, Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, decimotercera edición, Editorial Jurídica de Chile, 1992, p 14); o bien, más precisamente se conceptualiza como "un sistema de protección social, dirigido y garantizado por el Estado, para proteger a todas las personas trabajen o no, coticen o no, y prestarle a todos, los cuidados necesarios preventivos o curativos referidos a la salud, así como la de asegurar los diferentes medios de vida decorosos, en caso de pérdida o reducción de los medios de existencia, sin distinción de sexo, raza, condición social o capacidad de trabajo" (William René Parra Gutiérrez, Derecho Administrativo Laboral, Ediciones Librería del Profesional, Santafé de Bogotá, Colombia, 1996, p. 223).
De conformidad con la definición adoptada por nuestro ordenamiento jurídico, "seguridad social" es el "conjunto de prestaciones sanitarias, sociales y económicas que contribuyen a dotar a las personas de una vida digna y plena" (capítulo II, Artículo 2º de la Ley Integral para la persona adulta mayor, Nº 7935 de 25 de octubre de 1999); y como bien lo ha entendido la propia Sala Constitucional, sobre la seguridad social descansa una parte muy importante de la solidaridad nacional, pues tiene que ver con el cumplimiento de obligaciones esenciales del sistema democrático, fundamentales para la convivencia y el desarrollo económico y social del país; en fin, se ha estimado que la seguridad social es un instrumento para alcanzar el más justo reparto de la riqueza (Véase al respecto la resolución Nº 0033-96 de la Sala Constitucional).
Por esto, no debe confundirse el sistema de la seguridad social con "los sistemas de los seguros sociales", porque en éstos últimos solamente tienen protección quienes laboran y cotizan a una institución específica; recuérdese que el sistema de seguridad social tiende a la universalidad de su cobertura, pues busca amparar a la totalidad de la población, sean asalariados o no.
En lo que interesa, estimamos que la jubilación o la pensión pueden conceptuarse como prestaciones económicas que se derivan del régimen jurídico universal de la "seguridad social", que tienen raigambre y reconocimiento expreso, tanto a nivel constitucional (Artículo 73) como a nivel internacional (Declaración Universal de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas).
Ahora bien, es importante indicar que en esa misma Ley Nº 7935, en su Título II, Capítulo I, inciso g) de su artículo 3º, se establece que toda persona adulta mayor tendrá derecho a una mejor calidad de vida y para ello le impone al Estado la obligación ineludible de concederle "oportunamente" la pensión que le ayude a satisfacer sus necesidades fundamentales, "haya contribuido o no a un régimen de pensiones".
Dentro de este marco de referencia normativo, siendo que el derecho a la pensión o jubilación es un derecho subjetivo público (Resolución Nº 1745-91 de la Sala Constitucional) que debe ser concedido por el Estado eficiente y oportunamente, la Procuraduría General considera que todos aquellos procesos en los que se pretenda el reconocimiento de aquél derecho, así como otros reclamos a él concernientes, independiente del régimen jurídico aplicable, sean éstos sistemas contributivos o no, deben ser del conocimiento del juez laboral. En primer lugar, porque dentro de la actual orientación social del Derecho, la tendencia más marcada en casi todos los países del mundo entrega a los tribunales especiales de lo laboral el conocimiento de las materias derivadas de leyes sociales. En segundo término, la creación de los juzgados especiales de trabajo tuvo por objeto dar una mayor rapidez a la tramitación de estos juicios, en que una parte eventualmente carece de base económica suficiente que le permita sustentarse mientras se ventilan los derechos que reclama, y con ello, asegurar una justicia más eficaz por medio de los jueces especialistas que tienen la facultad de apreciar en conciencia la prueba que se rinda ante ellos.
Entonces, si la jubilación o la pensión son prestaciones derivadas del sistema de la seguridad social, y ésta a su vez forma muy importante del Derecho de Trabajo, y si consideramos además, la duración patológica del proceso contencioso administrativo, así como la participación de una parte que escasamente podrá sustentarse económicamente mientras sus pretensiones se tramitan en juicio, la lógica y la justicia claramente orientan a que sean los jueces de la jurisdicción de trabajo quienes conozcan y diriman los asuntos derivados de tales prestaciones sociales, pues el proceso instaurado en esa sede especializada es mucho más sencillo y menos oneroso.
Resulta importante señalar que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha comprendido bien la naturaleza jurídica de las pensiones y jubilaciones, antes descrita; es decir, que su naturaleza no es propiamente laboral, sino de orden social; y por ello, ha sostenido que si bien el derecho a percibirlas, cuando se han cumplido los requisitos correspondientes, trae aparejada, como necesaria consecuencia, la eventual finalización de una relación laboral previa, por eso su disfrute no deriva de ésta, sino que surge de las respectivas leyes de seguridad social (Véase, entre otras, la sentencia Nº 225-97 de las 14:50 horas del 26 de setiembre de 1997. En sentido similar las Nºs 163-99 de las 15:30 horas del 16 de junio de 1999, 2001-00507 de las 16:15 horas del 24 de agosto del 2001 y 2003-00203 de las 14:00 horas del 30 de abril del 2003). Y así, recientemente ha reconocido que "el derecho a la pensión, está íntimamente relacionado con la existencia de un contrato de trabajo o con el servicio de las fuerzas del ser humano, en beneficio de la sociedad donde se desenvuelve, ubicándolo dentro del campo de la previsión social, también vinculada con lo laboral (Véanse al respecto la sentencia Nº 2002-00077 de las 11:10 horas del 27 de febrero del 2002 y la 2003-00242 de las 09:50 horas del 28 de mayo del 2003).
B.- La pensión o la jubilación no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí mismo, no obstante los créditos por concepto de reajustes o revisiones, e incluso las mensualidades o mesadas pensionales no pagas, son susceptibles de prescribir si no se reclaman en tiempo.
En el caso específico de las pensiones o jubilaciones, tan pronto una persona reúne los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para obtener el "status" de pensionado, consolida un derecho que no puede ser desconocido, y mucho menos condicionado posteriormente a su consolidación como derecho adquirido (Votos Nºs 1147-90 y 184-97, ambos de la Sala Constitucional). Y por ello se enmarca dentro de la categoría de los derechos que no prescriben en relación con su reconocimiento, de manera que sólo el fallecimiento de la persona hace inevitable su extinción, salvo cuando haya lugar a la denominada sustitución pensional (pensión de sobrevivencia o muerte, como se le conoce en nuestro medio) conforme a las normas que regulan la materia.
Con sujeción de los mandatos constitucionales derivados de los artículos 73 y 74 de nuestra Carta Política, podemos afirmar, en tesis de principio, que el derecho a solicitar pensión o jubilación es imprescriptible. Dada la naturaleza de la prestación económica, y de índole social, de que se trata, constituye un derecho de aplicación inmediata en aquellos eventos en los cuales está destinado a suplir el mínimo vital básico de las personas; por lo que su desconocimiento, una vez consolidado, comprometería seriamente la dignidad de su titular, en el tanto éste depende de la pensión para satisfacer sus necesidades básicas.
Así las cosas, conviene aclarar que las pensiones de vejez o las jubilaciones de invalidez o sobrevivencia, no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí mismo como cualquier otra clase de derechos; lo cual no significa que se transgreda el principio cardinal de "seguridad jurídica"; por el contrario, estimamos que constituye un pleno desarrollo de los principios generales y valores constitucionales que garantizan el disfrute efectivo del derecho irrenunciable a la seguridad social.
No obstante, por la naturaleza periódica o de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, el instituto de la prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los créditos por concepto de revisiones o reajustes del monto asignado, e incluso de mensualidades o mesadas pensionales no pagadas, que no hayan sido cobrados oportunamente por el interesado.
Este criterio lo ha venido sosteniendo este Órgano Asesor desde hace más de dos décadas, al afirmar que el derecho a la pensión es imprescindible, "mientras que en lo relativo, a lo que se ha dado en llamar por nuestra jurisprudencia "cuotas vencidas", sea, las rentas o pensiones que no han sido oportunamente cobradas, éstas sí pueden extinguirse por prescripción, siendo aplicable en estos casos el término de tres meses contemplado en el numeral 607 del Código de Trabajo ..." (dictamen contenido en el oficio C-108-85 de 20 de mayo 1985. En igual sentido, remitimos al dictamen C-135-86 de 9 de junio de 1986).
C.- Plazo de prescripción aplicable a diferencias o mensualidades de pensión no pagadas (Art. 607 del Código de Trabajo aplicable en materia de seguridad social).
Según explicó ampliamente en el dictamen C-156-2002, la Procuraduría General de la República, desde 1985, había recomendado A LA Dirección Nacional de Pensiones, la aplicación del plazo extintivo del numeral 607 del Código de Trabajo, a efecto de declarar prescritas las diferencias o mensualidades de pensión no cobradas. Sin embargo, nos hemos enterado que por indicación expresa de la Contraloría General de la República (Oficios 618 de 20 de enero de 1987, 7978 de 16 de julio de 1993, 5522 de 29 de mayo de 1998, DAJ-2226-98 de 23 de octubre de 1998 y DAJ-1171 de 3 de junio de 1999), el plazo que se aplicó en la materia, fue aquél previsto en el artículo 870, inciso 1º del Código Civil, de un año.
A partir de la resolución Nºs 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999 y 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000, la Sala Constitucional vino a desautorizar totalmente la aplicación de los artículos 869 y 870 del Código Civil, y en general las reglas de prescripción civil, a los derechos de índole social, como lo son aquellos referidos a obtener el reajuste de pensiones o jubilaciones, o gestionar el cobro de mensualidades de pensión no pagadas. Posición que la jurisprudencia constitucional ha mantenido incólume hasta el presente (Véase entre otras, la resolución 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000).
Ante la imposibilidad jurídica de aplicar el régimen de prescripción civil en la materia, fue que emprendimos la tarea de encontrar e integrar otras fuentes normativas de nuestro ordenamiento jurídico, que nos permitieran solventar la inopia propiciada por el criterio comentado de la Sala Constitucional. Y para ello atendimos la sugerencia que esa misma Sala hizo en el Voto Nº 01584-99 op. cit., para solucionar el problema en cuestión, según la cual "(...) Como desarrollo del reconocimiento de los derechos y garantías sociales, se ha promulgado una serie de normas que pretende dar aplicación efectiva a las disposiciones constitucionales, dentro de la que se encuentra la promulgación del Código de Trabajo y en el que se establece normativa especial aplicable a prescripciones, a partir del artículo 601 de ese cuerpo normativo, pero más como normativa encargada de asegurar el valor de la seguridad jurídica, que como mecanismo necesario para cancelar los derechos de las personas (...)"
Nos abocamos así a seleccionar una norma del Código de Trabajo, a partir del artículo 601, que resultara aplicable en la materia de pensiones.
Bajo la premisa de que la inconstitucionalidad declarada por la Sala, en su resolución Nº 5969-93, afectó relativamente al numeral 607 del Código de Trabajo, especialmente en cuanto a los derechos derivados propiamente de la relación laboral y durante la vigencia de la misma, pero que no eliminó ni afectó su aplicación respecto de derechos y acciones provenientes de la legislación laboral, y que no se originan del contrato de trabajo, y que en esa sentencia se incluyó expresamente entre aquellos, los derechos derivados de la seguridad social, y a sabiendas de que las prestaciones económicas derivadas de las contingencias de Invalidez, Vejez y Muerte, que adoptan la forma de pensión o jubilación, constituyen parte del núcleo central de la seguridad social, concluimos acertadamente que a tales institutos, y especialmente a las diferencias y mensualidades de pensión no pagadas, les resulta aplicable el plazo de prescripción previsto en el ordinal 607 del Código de Trabajo.
Criterio que se ve amplia y profundamente reforzado por la doctrina que dimana de la jurisprudencia de la Sala Segunda (Véanse en ese sentido, las resoluciones Nºs 225 de las 14:50 horas del 26 de setiembre de 1997, 163 de las 15:30 horas del 16 de junio de 1999, 2000-00777 de las 10:10 horas del 18 de agosto del 2000, 2001-00474 de las 10:15 horas del 17 de agosto, 2001-00509 de las 09:10 horas del 29 de agosto, 2001-00507 de las 16:15 horas del 24 de agosto del 2001, 2001-00537 de las 09:50 horas del 7 de setiembre del 2001, 2002-00077 de las 11:10 horas del 27 de febrero del 2002, 2003-00203 de las 14:00 horas del 30 de abril del 2003 y 2003-00242 de las 09:50 horas del 28 de mayo del 2003, todas de la Sala Segunda).
De esta forma, reafirmamos que es la prescripción trimestral plasmada por el numeral 607 del Código de Trabajo, la aplicable en materia de diferencias y mensualidades de pensión no pagadas; esto es así por la naturaleza misma de las pensiones, cuyo disfrute surge no del contrato de trabajo, sino de la aplicación efectiva de leyes de seguridad social.
Así las cosas, no podríamos admitir de ningún modo la aplicación en la materia del principio de imprescriptibilidad de derechos de quienes se encuentren aún ligados a una relación de empleo, y que es la norma lógica que se infiere del numeral 602 del Código de Trabajo, porque como claramente explicamos, las pensiones derivan de la aplicación de normas de previsión social, no del contrato de trabajo.
En todo caso, debemos insistir en que una vez declarada la prescripción de diferencias o mensualidades no pagadas, que además no fueron cobradas oportunamente por el interesado, esa sola situación no hace desaparecer el derecho a la pensión en sí mismo, sino sólo su incidencia en un determinado período.
Quedan evacuadas de este modo las dos primeras interrogantes de su consulta.
Centraremos nuestra atención ahora en la pregunta número 3 de su misiva.
D.- El procedimiento administrativo en materia de pensiones y jubilaciones con cargo al Presupuesto Nacional y los principios relativos a su iniciativa y comienzo.
En franco intento de preservar el equilibrio real entre "autoridad-libertad", en la mayoría de los ordenamientos jurídicos modernos, la tutela sustantiva de los derechos subjetivos públicos del Estado (prerrogativas) y de los administrados (derechos) se arbitra formalmente a través de técnicas procesales administrativas y judiciales. En lo que nos interesa, el procedimiento administrativo, como instrumento jurídico regulador de la relación jurídico-administrativa, en el ámbito procesal o formal, articula aquella relación "poder-derechos" – "prerrogativas-garantías", haciendo viable su ejercicio y recíproco respeto, para que los derechos se ejerzan y los deberes se cumplan.
Como bien explica la doctrina: "(...) la necesidad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a las dos ideas que constituyen el eje del Derecho administrativo: la garantía de la Administración y la garantía de los administrados. A imagen y por influencia de lo que ocurre en el Derecho procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituyen un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que para conseguir la efectiva realización de los fines públicos. Esta es la causa de que las normas que regulan el procedimiento administrativo tengan el carácter de normas de orden público" (CASTEJÓN PAZ, Benito y RODRÍGUEZ ROMÁN, Emilio). "Derecho administrativo y Ciencia de la Administración", t. I, Parte General, 3 ed. Madrid, I.C.C. Ediciones, 1974, pág. 157, citado por DROMI, Roberto. "El Procedimiento Administrativo", Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 23; igualmente citado por la Sala Constitucional en sus sentencias Nºs 0905-98, 1739-92 y 7190-94).
Desde esta perspectiva, el procedimiento administrativo se nos presenta como una unidad formal de actos coordinados entre sí, que apuntan a un determinado fin, cual es la preparación de la voluntad administrativa; es decir, es la forma o cauce formal por el que se exterioriza la actuación administrativa del Estado, que por su significación jurídica afecta derechos subjetivos públicos.
Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).
Ahora bien, tal y como lo prevé la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 284, los procedimientos administrativos pueden ser iniciados con motivo de la denuncia o petición de un particular o bien, en otros casos como producto de una decisión oficiosa de la Administración. Sin embargo, en razón de operar desde una perspectiva general, la ley no dice en qué caso puede iniciarse de oficio un procedimiento y cuándo puede iniciarse a instancia de parte interesada; cuestión que dependerá, lógicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la concreta situación jurídica en que se encuentre el administrado respecto a su eventual objeto y finalidad.
Hay que advertir entonces, que no todos los procedimientos pueden iniciarse de oficio, ya que hay sectores de actividad que están articulados técnicamente en torno al principio de rogación; de manera que la solicitud del particular es presupuesto necesario de la incoación misma del procedimiento y de su desarrollo posterior. Por ejemplo: "El otorgamiento de autorizaciones o concesiones y, en general, todo procedimiento tendente al reconocimiento de un derecho o a la constitución de una situación jurídica favorable a un sujeto determinado exige, en principio, la iniciativa de dicho sujeto como condición necesaria para la válida incoación del procedimiento". (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. "Curso de Derecho Administrativo". Sexta Edición, Tomo II, Editorial Civitas, Madrid, 1999, pág. 476).
Por otra parte, la existencia de una petición o denuncia del administrado puede no ser suficiente en todos los casos para que el procedimiento se inicie; ni el simple hecho de que tal petición se haya producido basta para afirmar que estemos ante un procedimiento incoado a instancia de parte interesada. El administrado puede formular peticiones o hacer denuncias ante la Administración, que obligan solamente a acusar recibo de su recepción; lo cual significa que la Administración es libre de iniciar o no el procedimiento, que, de llegar a incoarse, habrá de considerarse iniciado de oficio, en virtud, no ya de la petición formulada por el administrado, sino del acuerdo adoptado por el órgano competente, cuya voluntad al respecto es decisiva, más que la petición o denuncia en cuestión (Véase al respecto, GARCÍA DE ENTERRÍA, op. cit. pág. 476-477).
En todo caso, según apuntamos, la iniciativa del comienzo del procedimiento y la determinación de sí para ello se requiere el ejercicio de un derecho de petición o una actuación oficiosa de la propia Administración, dependerá del tipo de procedimiento de que se trate, de acuerdo a la naturaleza de los efectos de los actos administrativos que resulten del mismo. Si estamos ante un procedimiento declarativo se requiere para su inicio instancia de parte interesada. Mientras que en los procedimientos ablatorios, denominados así en la doctrina italiana por el uso del vocablo latino "ablatio", que denota la acción de quitar, cortar o eliminar, por lo general se inician de oficio por la Administración. Ejemplos de estos procedimientos son los de expropiación, de requisición o los sancionatorios (Véase al respecto BREWER CARIAS, Allan R. "Principios del Procedimiento Administrativo". Editorial Civitas, S.A. 1990, pág. 145-146).
En el caso de las pensiones y jubilaciones, nadie discute que el procedimiento administrativo instaurado ante la Dirección Nacional de Pensiones, ya sea para solicitar la pensión o cualesquiera otras gestiones posteriores, es por regla general, típicamente declarativo; esto en función de los efectos declarativos de los actos que de él resultan, pues formalmente le confieren autenticidad formal a una situación jurídica preexistente, sin crear ninguna nueva. Recuérdese que el derecho a la pensión se consolida o constituye cuando la persona se encuentra en las condiciones de hecho previstas para recibir el beneficio, como derecho a la prestación actual, sin que sea necesario que lo haya reclamado, ni mucho menos que haya sido declarado su reconocimiento o bien que haya comenzado a percibirla (sentencias Nos. 1147-93 de las 09:42 horas del 12 de marzo de 1993, 0559-96 de las 09:36 horas del 2 de febrero de 1996 y 0184-97 de las 09:42 horas del 10 de enero de 1997, todas de la Sala Constitucional). "En otros términos, el pedido del disfrute jubilatorio actúa sólo para provocar la emisión del acto que reconoce (no crea) el derecho producido de antemano, al cumplirse la condición de hecho prevista en la Ley. El acto, en consecuencia, es declarativo, por lo que no otorga el derecho, sino que lo declara"(sentencia Nº 2765-93 de las 15:09 horas del 15 de junio de 1993, Ibídem).
Por consiguiente, al ser un procedimiento declarativo, tanto la solicitud de pensión como cualquier otro trámite posterior concerniente a ese derecho, requieren para su inicio la instancia o gestión de parte interesada. Y esta es la máxima que se expresa en el artículo 3º de la Ley General de Pensiones –Nº 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas-, que en lo que interesa, establece: "La solicitud de una pensión de gracia o de derecho deberá hacerse necesariamente por escrito, y en la misma forma cualesquiera otras gestiones posteriores que se lleguen a efectuar respecto a la misma pensión. La petición para ser admitida por el organismo al cual corresponda resolverla, deberá documentarse con información instaurada ante la Oficina de Jubilaciones y Pensiones que demuestre que el interesado reúne las requisitos exigidos por la ley sobre la cual fundamenta su solicitud, si se trata de una pensión de derecho (...)". De ahí que el interesado deba solicitar por escrito no sólo la solicitud de su pensión, sino también cualquier otra gestión posterior a ésta, como podrían ser aquellas dirigidas a obtener ya sea la revisión o el reajuste del monto asignado; e incluso, como dicha norma obliga a que tales gestiones deban documentarse, indiscutiblemente ello recae también en el interesado; carga procesal que ha sido abiertamente reconocida por la jurisprudencia de la Sala Segunda, al afirmar que "En efecto, la carga de la prueba, cuando se solicita un reajuste de pensión y el pago de las respectivas diferencias, recae directamente en el propio interesado (...)" (Véanse al respecto, las sentencias Nºs 405-95 de las 15:50 horas del 29 de noviembre de 1995 y 2000-00960 de las 10:10 horas del 24 de noviembre del 2000).
Si algunas normas de los regímenes originales de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional establecían, de manera excepcional, que el monto de las pensiones asignadas se reajustarían "oficiosamente", como es el caso del artículo 1º, inciso ch) de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 –adicionado por la norma general 49 del artículo 9º de la Ley 6542 de 22 de diciembre de 1980, y posteriormente anulado por resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1993, de la Sala Constitucional-, no queda más que concluir que la Administración debió actuar conforme a esa obligación positiva y concreta, impuesta por el ordenamiento; de lo contrario habría incurrido, por omisión, en flagrante inactividad material, con lesión directa de derechos subjetivos; disfunción administrativa hartamente reprochable, y que por desgracia frente a la cual no se han articulado instrumentos adecuados en el orbe judicial con el fin de garantizar la tutela real y efectiva del administrado (arts. 41 y 49 constitucionales). Por consiguiente, este Órgano Superior Consultivo estima que si la Administración no desplegó la debida actividad fáctica o jurídica, impuesta por el ordenamiento, que llevaría a buen término el reajuste oficioso de las pensiones, jamás podría alegar válida y legítimamente la prescripción de las diferencias de pensión no pagadas por dicho concepto, pues admitir lo contrario conllevaría indiscutiblemente más que un abuso del derecho, un ejercicio antisocial de éste; transgresión que comprometería no sólo la dignidad del titular de aquél derecho -en el tanto éste depende de la pensión para satisfacer sus necesidades básicas-, sino también el respeto de un valor primario que impone la vigencia de un orden económico y social justo, propio de un Estado Social de Derecho como el nuestro.
Sin embargo, no puede dejarse de lado que la normativa que imponía aquella obligación de revisión oficiosa de las pensiones de Hacienda, por parte de la Administración, fue declarada inconstitucional, y por ende, anulada del ordenamiento (esto por resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1993, de la Sala Constitucional), y si a ello le sumamos que las regulaciones vigentes en la materia, esto es, la Ley Marco de Pensiones –Nº 7302-, limita la aplicación oficiosa de las revisiones de pensión a la modalidad "por costo de vida", y no así "al puesto", como lo preveían otras normas afectadas, considerados que respecto de éstas últimas (revalorizaciones de pensiones "al puesto"), como es del caso del régimen originario de Hacienda, dichos trámites deben gestionarse desde entonces, conforme a lo dispuesto por el ordinal 3º de la Ley General de Pensiones; esto es, a gestión de parte interesada, y ya no de manera oficiosa; tal y como lo ha reconocido –según se dijo- la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Y es más, con base en ello, después de la declaratoria de inconstitucionalidad aludida, dicha Sala ha declarado prescritos los reajustes de pensión no gestionados oportunamente, con base en el 607 del Código de Trabajo; incluso aquellos que hubiesen nacido al amparo del inciso ch) del artículo 1º de la Ley Nº 148 (Véase al respecto, entre otras, la sentencia Nº 241-96 de las 09:00 horas del 16 de agosto de 1996).
Conviene aclarar que lo anterior no contradice en nada la tesis arraigada en nuestro medio a nivel constitucional, según la cual, conjuntamente con el derecho fundamental a la pensión, existe un derecho accesorio a que el monto de la prestación económica aumente periódicamente, y que ese aumento lo sea conforme al mecanismo de reajuste –en este caso: al puesto- que estaba previsto en la ley al momento en que se cumplieron los requisitos para el retiro (sentencias Nºs 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993 y 6464-94 de las 09:18 horas del 4 de noviembre de 1994, 1500-96 de las 09:03 horas del 29 de marzo de 1996 y 4289-97 de as 16:18 horas de 23 de julio de 1997, todas de la Sala Constitucional). Véase que el mecanismo de reajuste se mantiene incólume, y lo que cambia es el procedimiento administrativo a través del cual opera; esto es, ya no de oficio, sino a instancia de parte, conforme lo establece, como regla general, la Ley Nº 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas.
En todo caso, "En materia de prevención social, sea jubilaciones, no rige el principio "pro operario", sino el principio "pro fondo", el cual sostiene que en caso de duda, se debe estar a favor de la interpretación que permita la preservación y mantenimiento del acervo de recursos del fondo, en orden a su sostenibilidad financiera, para la protección de la masa de los pensionados actuales y futuros. De esa manera, en caso de duda, debe resolverse a favor del fondo. En este sentido afirma el tratadista Rafael Bielsa: "La complejidad de los regímenes legales de jubilaciones, y sobre todo, las modificaciones sucesivas hacen surgir cuestiones de interpretación. Por lo pronto aunque la jubilación se funda en consideraciones de asistencia social y se configura como seguro obligatorio, una aplicación liberal de sus preceptos en el sentido favorable del afiliado, podría afectar la estabilidad del fondo financiero, en perjuicio de los que tienen derecho incuestionable no sujeto a discusión. Por eso, y por tratarse de un privilegio, la concesión de jubilaciones es de interpretación restrictiva, y en la duda el caso se resuelve a favor de la caja o fondo común". (BIELSA, Rafael. "Derecho Administrativo, Roque Depalma, Buenos Aires, 1956, Quinta Edición, Tomo III, pág. 174)." (Resolución Nº 46 de las 09:10 hrs. del 9 de febrero de 1996, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).
F.- El silencio negativo como garantía del administrado frente a la inactividad formal administrativa.
Habiendo aclarado lo anterior, interesa recordar que ante la ausencia de una manifestación de voluntad formal y expresa, por parte de la Administración, la Ley faculta, en circunstancias específicas y para ciertos efectos, la presunción de esa voluntad, ya sea en un sentido negativo o desestimatorio, o bien positivo o afirmativo. En el presente caso, nos interesa especialmente el primero.
Conforme se ha llegado a afirmar en nuestra jurisprudencia administrativa, cuando transcurre cierto plazo sin que la Administración se pronuncie expresamente, la Ley presume que la gestión o bien el recurso formulado, han sido denegados, permitiéndole al interesado promover contra esa denegación presunta, los correspondientes recursos o acciones jurisdiccionales. Eso es lo que se conoce con el nombre de silencio negativo.
Sin embargo, hemos creído que la configuración del silencio negativo frente a la inactividad formal de la Administración no puede ser concebido realmente como productor de un verdadero acto presunto, sino como una simple ficción legal procesal por virtud de la cual el interesado podría acceder a la instancia siguiente, mediante la interposición de los recursos administrativos procedentes, es decir, dar por agotada la vía administrativa o gubernativa como también se le conoce –presupuesto necesario para la posterior impugnación en vía judicial-, y finalmente, acudir ante los tribunales jurisdiccionales competentes. Recuérdese que el fundamento del silencio negativo hay que buscarlo en el carácter especialmente revisor de la jurisdicción contencioso administrativa (Véase al respecto a GARCIA TREVIJANO GARNICA, Ernesto. "El silencio administrativo en la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común". Editorial Civitas S.A., Madrid, 1994, así como el dictamen C-281-2002 de 21 de octubre del 2002).
En todo caso, coincidimos plenamente en que el silencio negativo surge de la necesidad de atribuir algún valor a la inactividad de a Administración, para asegurarle al administrado el ejercicio de sus derechos y de poder recurrir a los tribunales judiciales competentes. "Esa necesidad de acceso a la justicia es lo que justifica que se presuma denegada la gestión para evitar retrasos innecesarios o injustos por la inactividad del Estado" (Pronunciamiento C-281-2002 op. cit.). La propia Sala Constitucional ha reconocido que el silencio no es un derecho, al contrario, es una garantía a favor de los particulares, que tiene por objeto evitar que se haga nugatorio el derecho fundamental a obtener pronta respuesta de parte de la Administración; es decir, tiende a evitar que los administrados sean injustamente agraviados en sus derechos, y en forma indefinida, por la inactividad de quien debe resolver su requerimiento (Véase al respecto la sentencia Nº 337-92 de las 15:30 horas del 12 de febrero de 1992).
Pero aún en los casos en que éste se haya configurado, la Administración tiene el deber de resolver los recursos o peticiones interpuestas ante ella (artículo 19.2, en relación con el 37, párrafo segundo, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), sin que ello afecte la validez del acto final así dictado, tal y como lo establece el numeral 329, inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública.
Ahora bien, en tratándose de gestiones, recursos o reclamos formulados contra el Estado, el agotamiento de la vía administrativa es un presupuesto inexorable de la eventual impugnación jurisdiccional, conforme lo prevén los numerales 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 402, inciso a), párrafo segundo, del Código de Trabajo y el 548 del Código Procesal Civil. Y siendo que en materia de pensiones y jubilaciones –según explicamos en el acápite A- la jurisdicción competente es la laboral, interesa analizar la forma en que el citado 402, inciso a) del Código de Trabajo, regula el cumplimiento de ese requisito preceptivo de admisibilidad.
Establece el citado numeral:
"Artículo 402.- Los Juzgados de Trabajo conocerán en primer instancia, dentro de sus respectivas jurisdicciones:
a) (...) Si se tratare de reclamos contra el Estado o contra sus instituciones, deberá agotarse previamente la vía administrativa. Esta se entenderá agotada cuando hayan transcurrido más de quince días hábiles desde la fecha de la presentación del reclamo, sin que los organismos correspondientes hayan dictado resolución firme; (...)"
De la norma transcrita se colige que tratándose de reclamos planteados contra el Estado, sí opera la figura del silencio negativo. No obstante, en cuanto al plazo en que éste opera, debemos advertir que consideramos que no es aquél de quince (15) días previstos en la norma aludida, sino el de los noventa (90), o bien el de los treinta (30) días naturales, según sea después de presentada formalmente la solicitud de primer grado -sea del otorgamiento de la pensión, de la revisión o reajuste del monto asignado- o cuando una vez formulado el recurso de reposición contra el acto final, éste no se resuelve oportunamente; esto conforme lo establece, como norma especial, el numeral 27 de la Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992, reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 7359 de 20 de setiembre de 1993. Cabe indicar que este criterio de especialidad normativa, ha sido recientemente acogido por el Tribunal de Trabajo, Sección Segunda, en su sentencia Nº 1715 de las 11:15 horas del 28 de noviembre del 2002, al reconocer que el artículo 27 aludido prevalece sobre el segundo párrafo del inciso a) del ordinal 402 del Código de Trabajo, ya que establece un proceso especial para dar por agotada la vía administrativa en materia de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional.
En consecuencia, una vez operado el silencio negativo en las condiciones y plazos que prevé el ordinal 27 de la Ley Marco de Pensiones, el administrado inconforme no tiene por qué esperar la resolución formal y expresa de su gestión, ya que puede acudir, de forma inmediata y directa, a la jurisdicción laboral para discutir allí la procedencia o no de su derecho, y procurar de ese modo, la interrupción del plazo de prescripción previsto en el numeral 607 del Código de Trabajo; máxime cuando la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha considerado que las reclamaciones administrativas reiteradas sobre un mismo derecho u obligación laboral resultan inocuas, es decir, sin efecto interruptor alguno respecto de la prescripción extintiva, porque como tienden a lograr actos reproductores de otros, en virtud de la doctrina administrativa, no tienen la virtud de abrir nuevamente los plazos ya transcurridos (Sentencias Nºs 2000-00858 de las 09:10 horas del 6 de octubre del 2000, 2001-00312 de las 10:10 horas del 8 de junio del 2001 y 2002-00486 de las 09:30 horas del 2 de octubre del 2002).
Así las cosas, una vez transcurridos aquellos plazos previstos en el ordinal 27 de la Ley Nº 7302, sin haber obtenido resolución formal y expresa de su gestión administrativa, el interesado deberá gestionar judicialmente su reclamación dentro de los tres (3) meses siguientes al momento en que, por silencio de la Administración, se tuvo por agotada la vía administrativa; de lo contrario, habrá prescrito su derecho y la correspondiente acción.
Contestamos así la tercer interrogante de su consulta.
G.- Dies a quo a partir del cual empieza a correr el plazo de la prescripción previsto en el numeral 607 del Código de Trabajo.
¿Desde cuándo comienza a correr el plazo de los tres (3) meses? Podríamos afirmar, que cuando la obligación es, como en este caso, de pagar una suma de dinero, como regla general la prescripción comienza a correr desde el momento en que el acreedor tiene expedita su acción de exigir el pago respectivo, conforme a la doctrina del numeral 874 del Código Civil. Este el caso típico de las obligaciones pagaderas en cuotas períodicas o sucesivas, en que cada una de ellas empieza a prescribir desde la fecha de su respectivo vencimiento.
En el caso concreto del numeral 607 del Código de Trabajo, éste nos da expresamente el "dies a quo" a partir del cual comenzará a correr el plazo extintivo de los tres (3) meses, y esto es desde el momento en que los interesados estén en posibilidad efectiva de reclamar sus derechos o de ejercitar las acciones correspondientes.
Interesa advertir que conforme lo establece la doctrina, en principio, salvo contadas excepciones –como son los casos previstos en el numeral 873 de nuestro Código Civil-, la iniciación del término de la prescripción es independiente del conocimiento que el interesado tenga de que su acción o pretensión accionable había nacido.
Aunque los principios enunciados son en sí mismos claros y comprensibles sin mayor esfuerzo intelectivo, sabemos que su aplicación –como bien lo advierte Usted en su misiva- suele dar lugar a dificultades. En todo caso, consideramos que es resorte exclusivo de la Administración activa, y en especial del órgano consultante, el determinar y decidir sobre la correcta implementación de estos principios en cada una de las situaciones en las que la solución pareciera no ser del todo clara. Y será en última instancia, nuestros Tribunales de Justicia quienes tendrán la última palabra al respecto.
De esta forma, contestamos la cuarta pregunta de su misiva.
CONCLUSIONES:
1.- Reafirmamos que es la prescripción trimestral plasmada por el numeral 607 del Código de Trabajo, la aplicable en materia de diferencias y mensualidades de pensión no pagadas; esto es así por la naturaleza misma de las pensiones, cuyo disfrute surge no del contrato de trabajo, sino de la aplicación efectiva de leyes de seguridad social.
2.- No podríamos admitir de ningún modo la aplicación en la materia del principio de imprescriptibilidad de derechos de quienes se encuentren aún ligados a una relación de empleo, y que es la norma lógica que se infiere del numeral 602 del Código de Trabajo, porque como claramente explicamos, las pensiones derivan de la aplicación de normas de previsión social, no del contrato de trabajo.
3.- En tesis de principio, tanto la solicitud de pensión original como cualquier otro trámite posterior concerniente a ese derecho -como podría ser aquel dirigido a obtener ya sea la revisión o el reajuste del monto asignado-, son un típico ejemplo de procedimiento declarativo, para el cual se requiere la instancia o gestión de parte interesada. Esta es la máxima que se expresa en el artículo 3º de la Ley General de Pensiones –Nº 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas-. Incluso, como dicha norma obliga a que tales gestiones deban documentarse, indiscutiblemente ello recae también en el interesado; carga procesal que ha sido abiertamente reconocida por la jurisprudencia de la Sala Segunda.
En todo caso, debe considerarse que si algunas normas de los regímenes originales de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional establecían, de manera excepcional, que el monto de las pensiones asignadas se reajustarían "oficiosamente", como es el caso del artículo 1º, inciso ch) de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 –adicionado por la norma general 49 del artículo 9º de la Ley 6542 de 22 de diciembre de 1980, y posteriormente anulado por resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1993, de la Sala Constitucional-, no queda más que concluir que la Administración debió actuar conforme a esa obligación positiva y concreta, impuesta por el ordenamiento. Por consiguiente, este Órgano Superior Consultivo estima que si la Administración no desplegó la debida actividad fáctica o jurídica, impuesta por el ordenamiento, que llevaría a buen término ese reajuste oficioso de las pensiones, jamás podría alegar válida y legítimamente la prescripción de las diferencias de pensión no pagadas por dicho concepto, pues admitir lo contrario conllevaría indiscutiblemente más que un abuso del derecho, un ejercicio antisocial de éste.
Sin embargo, no puede dejarse de lado que la normativa que imponía aquella obligación de revisión oficiosa de las pensiones de Hacienda, por parte de la Administración, fue declarada inconstitucional, y por ende, anulada del ordenamiento (resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1993, de la Sala Constitucional), y si a ello le sumamos que las regulaciones vigentes en la materia, esto es, la Ley Marco de Pensiones –Nº 7302-, limita la aplicación oficiosa de las revisiones de pensión a la modalidad "por costo de vida", y no así "al puesto", como lo preveían otras normas afectadas, considerados que respecto de éstas últimas (revalorizaciones de pensiones "al puesto"), como es del caso del régimen originario de Hacienda, dichos trámites deben gestionarse desde entonces, conforme a lo dispuesto por el ordinal 3º de la Ley General de Pensiones; esto es, a gestión de parte interesada, y ya no de manera oficiosa; tal y como lo ha reconocido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. De modo que respecto de esos reajustes bien podría operar la prescripción extintiva, en caso de no haber sido solicitados oportunamente, tanto en sede administrativa como en la judicial.
4.- En el caso concreto del numeral 607 del Código de Trabajo, éste nos da expresamente el "dies a quo" a partir del cual comenzará a correr el plazo extintivo de los tres (3) meses, y esto es desde el momento en que los interesados estén en posibilidad efectiva de reclamar sus derechos o de ejercitar las acciones correspondientes.
En todo caso, consideramos que es resorte exclusivo de la Administración activa, y en especial del órgano consultante, el determinar y decidir sobre la correcta determinación del "dies a quo" en cada una de las situaciones en las que la solución pareciera no ser del todo clara. Y será en última instancia, nuestros Tribunales de Justicia quienes tendrán la última palabra al respecto.
Sin otro particular,
- MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
- PROCURADOR
LGBH/gvv
C.c: Lic. Ovidio Pacheco Salazar, Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Lic. Jeremías Vargas Chavarría, Viceministro de Trabajo y Seguridad Social.
1. Sobre la definición de este concepto remitimos a los pronunciamientos C-114-2003 de 28 de abril del 2003, C-163-2003 de 5 de junio del 2003 y OJ.-193-2003 de 18 de junio del 2003.
2. Tesis que ha sido acogida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, especialmente en relación con lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, que reconoce la imprescriptibilidad del derecho a reclamar la pensión o del derecho sustancial ya reconocido, no así la del derecho al reajuste de la pensión ya acordado, o bien su pago retroactivo (Véase, entre otras, las sentencias Nºs 2000-00777 de las 10:10 horas del 18 de agosto del 2000, 2001-00509 de las 09:10 horas del 29 de agosto del 2001, 2001-00537 de las 09:50 horas del 7 de setiembre del 2001).
3. Al respecto, puede consultarse la sentencia Nº C-230/98 del 20 de mayo de 1998, dictada por la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia.
4. Recuérdese que tratándose ya no de la fijación original del monto de la jubilación o pensión, sino de las revalorizaciones periódicas que de ese monto debe hacerse, esta Procuraduría General ha indicado que cada una de esas revalorizaciones tiene efectos propios (pronunciamiento C-328-2001 de 28 de noviembre del 2001).
5. "El acto administrativo no crea el derecho a pensión sino que declara que el sujeto lo tiene en su patrimonio, siempre que haya cumplido con los requisitos" (Ver entre otras, las sentencias Nºs 83 y 307, ambas de 1994, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).
6. Actualmente en Costa Rica hay grandes esferas de inmunidad jurisdiccional al respecto, pues sólo es posible el control judicial de la inactividad administrativa que viole derechos constitucionales, ya sea mediante el recurso de amparo por omisión (art. 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), o bien a través de la acción de inconstitucionalidad por omisión, inercia o abstención de la autoridad pública en cualquiera de las actividades que le son debidas para la protección y cumplimiento pleno de cualquier derecho fundamental (Véase al respecto, GONZALEZ CAMACHO, Oscar E. "La Justicia Administrativa", Tomo II, El Control Judicial de la Inactividad Administrativa, San José,Investigaciones Jurídicas S.A., enero del 2002, pág. 26 y 27).
7. Recientemente, la Procuraduría General ha externado que la prescripción extintiva no puede declararse cuando la inecia es debida a la Administración (Dictamen C-218-2002 de 23 de agosto del 2002).
8. Según lo ha determinado la propia Sala Constitucional: "(...) es claro que la labor de adaptación de la aplicación de las leyes en el caso concreto al fallo de inconstitucionalidad, es tarea del juez común. En este sentido, nos enfrentamos ante un problema de interpretación y aplicación de las leyes, por una partre, y de valoración de la prueba, por otra. En cuanto al primero, es función del Juez analizar en cada caso, cuál es a su juicio la norma aplicable, decisión que podrá ser revisada por los superiores ante la inconformidad de las partes, y en cuanto a lo segundo, el juez deberá tomar las medidas que estime necesarias para readecuar la situación jurídica de la causa y de los imputados a la nueva realidad legal: la declaratoria de inaplicabilidad de una norma que antes parecía como aplicable al caso" (resolución Nº 320-91 de las 14:22 horas del 8 de febrero de 1991).
9. Recuérdese que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en reiteradas ocasiones se ha señalado que, en materia laboral –incluidas la pensiones-, "la sola interposición de la demanda, interrumpe el plazo de prescripción" (ver, entre otras, las sentencias de esta Sala, N°s. 95, de las 15:30 horas, del 14 de mayo y la 168, de las 9:20 horas, del 8 de agosto; ambas de 1997; 191, de las 15:10 horas, del 24 de julio y 319, de las 9:40 horas, del 23 de diciembre; éstas del 98), "independientemente de que, el agotamiento de la vía administrativa, se haya realizado de manera expresa en fecha posterior." (Sentencia Nº 2002-00030 de las 10:50 horas del 1º de febrero del 2002, de la Sala Segunda. Y en igual sentido, pude consultarse, entre otras, la Nº 2001-00067 de las 10:30 horas del 26 de enero del 2001).
10. Véase al respecto: BORDA, Guillermo A. "Tratado de Derecho Civil, Obligaciones", Tomo II, Sexta Edición, Editorial Perrot, Buenos Aires, 1989.
PRESCRIPCIÓN DE DIFERENCIAS Y MENSUALIDADES DE PENSIONES NO PAGADAS (ART. 607 DEL CÓDIGO DE TRABAJO).
Por oficio DNP-1480-2002, de fecha 15 de noviembre del 2002, suscrito por el Licenciado Jeremías Vargas Chavarría, se solicita adicionar el dictamen número C-156-2002 de 17 de junio del 2002, de este Órgano Superior Consultivo, en los siguientes aspectos:
"1.-¿Cuál es el plazo de prescripción que en materia de jubilaciones y pensiones, como materia de Seguridad Social debe aplicarse, atendiendo que la Sala Constitucional, lo ha contemplado y este Órgano consultor lo ha comprendido estrictamente en el derecho laboral?
2.-¿Partiendo de que el dictamen C-156-2002 de 17 de julio (sic) del 2002, esta Procuraduría General de la República, aplica la prescripción dispuesta en el artículo 607 del Código de Trabajo, se podría aplicar la imprescriptibilidad de los derechos, en aplicación del principio de la continuidad laboral?
3.-¿Podría aplicarse el plazo de prescripción de los tres meses a las diferencias generadas por los procesos de revalorización que corresponde realizarlo oficiosamente a esta Dirección, y que por imposibilidad no se han ejecutado? ¿Cómo deben tratarse los casos en que por esa misma razón no presentaron gestión alguna o presentan únicamente certificaciones de sus modificaciones salariales, o bien presentaron solicitud fuera de los tres meses?
4.- En atención al artículo 28 de la Ley 7302 de 8 de julio de 1992 y sus reformas desde qué momento debe considerarse la eficacia del acto que resuelve: a) Las solicitudes originales para la declaración del derecho a la pensión o jubilación. b) Las solicitudes de revisión, que bien pueden ser en consideración a que se le tome más tiempo de servicio, último salario disfrutado, revisión del monto asignado, sobre el reconocimiento de un plus, etc.; y c) Las solicitudes de reajustes; éstos pueden corresponder al período el año vigente o bien, de años anteriores correspondientes a períodos fiscales vencidos, los cuales generan un trámite que hemos llamado Factura de Cobro al estado.que se amplíe el citado dictamen".
El Máster Luis Guillermo Bonilla Herrera, Procurador, mediante pronunciamiento C-368-2003, determina que aún y cuando los puntos aludidos en la presente gestión se encuentran estrechamente relacionados con el tema de la prescripción aplicable a las diferencias y mensualidades de pensión no pagadas, lo cierto es que no fueron objeto de la consulta original, y por ende, la presente solicitud de adición excede los alcances del dictamen C-156-2002, y debe rechazarse. No obstante lo expuesto, tomando en cuenta el interés de la Dirección Nacional de Pensiones de obtener un nuevo pronunciamiento sobre los puntos consultados, hemos decidido dar a la gestión en análisis el trámite de una nueva consulta, y al respecto concluye:
"1.- Reafirmamos que es la prescripción trimestral plasmada por el numeral 607 del Código de Trabajo, la aplicable en materia de diferencias y mensualidades de pensión no pagadas; esto es así por la naturaleza misma de las pensiones, cuyo disfrute surge no del contrato de trabajo, sino de la aplicación efectiva de leyes de seguridad social.
2.- No podríamos admitir de ningún modo la aplicación en la materia del principio de imprescriptibilidad de derechos de quienes se encuentren aún ligados a una relación de empleo, y que es la norma lógica que se infiere del numeral 602 del Código de Trabajo, porque como claramente explicamos, las pensiones derivan de la aplicación de normas de previsión social, no del contrato de trabajo.
3.- En tesis de principio, tanto la solicitud de pensión original como cualquier otro trámite posterior concerniente a ese derecho -como podría ser aquel dirigido a obtener ya sea la revisión o el reajuste del monto asignado-, son un típico ejemplo de procedimiento declarativo, para el cual se requiere la instancia o gestión de parte interesada. Esta es la máxima que se expresa en el artículo 3º de la Ley General de Pensiones –Nº 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas-. Incluso, como dicha norma obliga a que tales gestiones deban documentarse, indiscutiblemente ello recae también en el interesado; carga procesal que ha sido abiertamente reconocida por la jurisprudencia de la Sala Segunda.
En todo caso, debe considerarse que si algunas normas de los regímenes originales de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional establecían, de manera excepcional, que el monto de las pensiones asignadas se reajustarían "oficiosamente", como es el caso del artículo 1º, inciso ch) de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 –adicionado por la norma general 49 del artículo 9º de la Ley 6542 de 22 de diciembre de 1980, y posteriormente anulado por resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1993, de la Sala Constitucional-, no queda más que concluir que la Administración debió actuar conforme a esa obligación positiva y concreta, impuesta por el ordenamiento. Por consiguiente, este Órgano Superior Consultivo estima que si la Administración no desplegó la debida actividad fáctica o jurídica, impuesta por el ordenamiento, que llevaría a buen término ese reajuste oficioso de las pensiones, jamás podría alegar válida y legítimamente la prescripción de las diferencias de pensión no pagadas por dicho concepto, pues admitir lo contrario conllevaría indiscutiblemente más que un abuso del derecho, un ejercicio antisocial de éste.
Sin embargo, no puede dejarse de lado que la normativa que imponía aquella obligación de revisión oficiosa de las pensiones de Hacienda, por parte de la Administración, fue declarada inconstitucional, y por ende, anulada del ordenamiento (resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1993, de la Sala Constitucional), y si a ello le sumamos que las regulaciones vigentes en la materia, esto es, la Ley Marco de Pensiones –Nº 7302-, limita la aplicación oficiosa de las revisiones de pensión a la modalidad "por costo de vida", y no así "al puesto", como lo preveían otras normas afectadas, considerados que respecto de éstas últimas (revalorizaciones de pensiones "al puesto"), como es del caso del régimen originario de Hacienda, dichos trámites deben gestionarse desde entonces, conforme a lo dispuesto por el ordinal 3º de la Ley General de Pensiones; esto es, a gestión de parte interesada, y ya no de manera oficiosa; tal y como lo ha reconocido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. De modo que respecto de esos reajustes bien podría operar la prescripción extintiva, en caso de no haber sido solicitados oportunamente, tanto en sede administrativa como en la judicial.
4.- En el caso concreto del numeral 607 del Código de Trabajo, éste nos da expresamente el "dies a quo" a partir del cual comenzará a correr el plazo extintivo de los tres (3) meses, y esto es desde el momento en que los interesados estén en posibilidad efectiva de reclamar sus derechos o de ejercitar las acciones correspondientes.
En todo caso, consideramos que es resorte exclusivo de la Administración activa, y en especial del órgano consultante, el determinar y decidir sobre la correcta determinación del "dies a quo" en cada una de las situaciones en las que la solución pareciera no ser del todo clara. Y será en última instancia, nuestros Tribunales de Justicia quienes tendrán la última palabra al respecto."