Opinión Jurídica : 231 - del 12/11/2003

OJ-231-2003
San José, 12 de noviembre de 2003


Licenciada
Rocío Barrientos Solano
Jefa de Área
Comisión Permanente Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su nota de fecha 6 de noviembre de 2003, mediante la cual somete a consideración de este despacho, el proyecto de ley "Establecimiento del Límite entre los cantones de San Ramón y Esparza, Provincias de Alajuela y Puntarenas", que se tramita en esa comisión, bajo el número de expediente 14.892, y cuyo texto fue publicado en La Gaceta número 181 de 20 de setiembre de 2002.

Previo a emitir el criterio solicitado, nos permitimos aclararle que este pronunciamiento carece del efecto vinculante que, para el órgano u ente que consulta, tienen los dictámenes de esta Procuraduría.

I.- Sobre el proyecto consultado

La iniciativa propone la definición de los límites entre los cantones de Esparza y San Ramón, los cuales pertenecen a las provincias de Puntarenas y Alajuela, respectivamente. Según se desprende de la exposición de motivos, la propuesta fue avalada por los vecinos de La Angostura a través de un plebiscito celebrado el 14 de abril del año 2002, y cuya convocatoria fue acordada por el concejo municipal de San Ramón (véase puntos 14, 15, 16 y 18 de la exposición de motivos). Aunque el plebiscito es un requisito exigido para la creación de nuevas provincias, según lo que establece el artículo 168, párrafo segundo, de la Constitución Política, su celebración en el presente caso es importante pues la determinación de los límites entre los cantones de San Ramón y Esparza modifica los límites entre las provincias de Puntarenas y Alajuela, lo cual implica que alguna de las dos provincias deberá soportar la pérdida de parte de su territorio, lo cual hace conveniente que, por lo menos, se consulte a los pobladores de los cantones involucrados.

En el sentido anterior, es importante señalar que no se consigna, dentro de las consideraciones del proyecto, la opinión –favorable o no- de los vecinos de Esparza, cuyo criterio debería tomarse en cuenta en resguardo del principio democrático establecido en el artículo 1 constitucional.

Pero, además, y de conformidad con lo que establece el artículo 6 de la Ley número 4366 de 19 de agosto de 1969, y sus reformas, el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial sobre los límites propuestos en este proyecto, debe formar parte de la tramitación legislativa de este proyecto, para que la Asamblea lo tome en cuenta a la hora de adoptar la ley correspondiente.

Por lo demás y aunque la aprobación o no del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración forma parte de la discrecionalidad legislativa, se considera conveniente transcribir parte del pronunciamiento emitido por esta Procuraduría a propósito de la demarcación de los límites entre los cantones de Esparza y San Ramón:

"La Ley de División Territorial Administrativa, número 4366 de 19 de agosto de 1969, crea la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, la cual está integrada por el Ministro de Gobernación y los directores del Instituto Geográfico Nacional y de la Dirección General de Estadística y Censos. Dentro de las funciones atribuidas a dicha Comisión, figuran la de brindar asesoramiento a los Poderes Públicos en asuntos de división territorial administrativa; dar su criterio respecto a la creación de nuevas provincias, cantones o distritos, así como evacuar solicitudes cuando se presenten problemas limítrofes entre estos (artículos 1, 6, 7, 9, 12, 13, 14 y 15). Años después, mediante decreto número 15779-G, de 15 de octubre de 1984, se constituyó el Comité Técnico (adscrito a la Comisión), con el propósito de que éste "estudie y proponga las soluciones tendientes a lograr un mejoramiento sistemático de la administración territorial del país" (artículo 1° del citado decreto).

Precisamente, en este marco legal, se encuentran definidos, tanto los procedimientos para la creación de provincias, cantones y distritos, como para la resolución de conflictos limítrofes entre ellos. Al respecto, dispone la ley de División Territorial Administrativa:

´Artículo 5º.- Sólo por ley podrán ser alterados los límites de las provincias.

Las discusiones que puedan existir actualmente entre las provincias, respecto de sus límites, sólo podrán ser decididas por ley, en la forma que indica el artículo siguiente.

Artículo 6º.- Si hubiere disconformidad en las líneas pretendidas por las provincias confinantes, el Ministerio de Gobernación someterá el problema a estudio del Instituto Geográfico Nacional.

El informe del Instituto pasará al conocimiento de la Comisión Nacional de División territorial y con base en lo decidido por ésta, el Ministro presentará una exposición a la Asamblea Legislativa y un proyecto de ley, en el cual propondrá las líneas que a juicio del Ejecutivo, fueren más convenientes.

La Asamblea Legislativa, con vista de todos los atestados del caso, señalará definitivamente la línea divisoria de las provincias.

Artículo 11.- Sólo por ley podrán ser alterados los límites de los cantones. Las discusiones que puedan haber en la actualidad entre los cantones, respecto a sus límites, sólo podrán ser resueltas por una ley, en la forma que indica el artículo siguiente.

Artículo 12.- Las municipalidades respectivas manifestarán dentro de seis meses del planteamiento de una controversia, al Gobernador de su provincia, cuáles son los límites que reconoce o pretende el cantón.

El Gobernador de la provincia, junto con los informes a que se refiere el párrafo anterior, pasará dentro de un año a más tardar, al Ministerio de Gobernación, nota de los límites que reclama cada cantón de su jurisdicción y le manifestará su criterio acerca de ellos.

Si hubiere disconformidad en las líneas pretendidas por cantones confinantes, el Ministerio de Gobernación someterá el caso a estudio de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa.

El Ministro de Gobernación presentará a la Asamblea Legislativa una exposición sobre cada caso, con base en el estudio de la Comisión Nacional de División Territorial, y un proyecto de ley, en el cual propondrá la línea que, a juicio de dicha Comisión, fuere más equitativa o conveniente.

Los límites de provincias o de otros cantones que hayan sido fijados por ley, deberán respetarse, tanto por el Poder Ejecutivo, como por la Comisión.

La Asamblea Legislativa, con vista de todos los atestados y resoluciones anteriores, señalará definitivamente la línea divisoria de los cantones´.

De lo expuesto se desprende, que tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional ´…le corresponde a la Asamblea Legislativa, por mandato constitucional, decidir sobre la mejor división territorial administrativa y segundo, que la división del territorio es administrativa; y por lo tanto, no corresponde a un derecho originario de las comunidades a la autodeterminación política…´. [Sentencia número 2009-95 de las diez horas treinta minutos del veintiuno de abril de l995]

Si bien esta dependencia reconoce la importancia de una correcta y clara delimitación fronteriza entre las diferentes unidades administrativas existentes en el país (provincias, cantones y distritos), [Respecto a la colindancia entre distritos, el artículo 14 de la ley 4366, señala que "los límites que fije el Ejecutivo a los distritos de un cantón, confinantes con distritos de otro cantón, no serán tenidos por definidos, mientras una ley no señale la línea divisoria entre los cantones".] también es claro que su constitución es materia reservada a la ley. En orden a lo anterior, hemos señalado:

"1) El cantón, unidad geográfica de subdivisión del suelo nacional, es el asiento de la Municipalidad. [El Código Municipal, número 7794 de 30 abril de 1998, dispone:

Artículo 1°.- El Municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal

Artículo 3°.- La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.

El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal].

2) A más de su importancia representativa para el ejercicio de derechos políticos por los munícipes en la designación de regidores o síndicos (ver Código Electoral, artículos 98 y 104), definir los contornos de un cantón equivale a fijar el ámbito espacial donde la Municipalidad en él constituida puede desplegar legítimamente sus funciones y gestionar o promover los servicios e intereses locales; facultades omnicomprensivas del progreso y bienestar de la colectividad, administración del dominio público que cae bajo la órbita local, ejercicio del poder de policía, conservación de caminos vecinales, alumbrado, ornato público, regulación urbanística, etc.

En otros términos, un requisito condicionante de validez en la actuación de la Municipalidad es que tenga lugar dentro de la circunscripción precisa de su cantón.

3) En virtud de que la delimitación de un cantón envuelve el alcance territorial de las potestades públicas del respectivo municipio, con exclusión de los ayuntamientos circunvecinos, también autónomos, la misma sólo puede darse por ley.

4) Como la decisión de las disputas de límites cantonales es materia reservada a la Ley, esta Dependencia está impedida para solucionarla". (Dictamen número C-098-93 de 20 de julio de 1993)". Dictamen C-215-2003, de 17 de julio de 2003.

II.- Conclusión

En tanto se cumpla con el procedimiento establecido en la ley número 4366 de 19 de agosto de 1969, este despacho no tiene reparos en la demarcación de límites propuestos. Respecto a la conveniencia de los puntos geográficos propuestos en el artículo 2 del proyecto de ley para definir la colindancia entre estas unidades territoriales, la Procuraduría no puede pronunciarse por ser un asunto técnico y no jurídico, cuya evaluación puede hacer el Instituto Geográfico Nacional.

De Usted, con toda consideración,


Dr. Julio Jurado Fernández Licda. Gloria Solano Martínez
Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría.

JJF/GSM/pcm.