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Dictamen : 341 - del 31/10/2003
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° VMTSS-DG-217-03 de 9 de octubre último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con la sujeción a "la administración de la Tesorería Nacional, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 66- Caja única, de la Ley 8131…". Se parte de que los ingresos que recibe FODESAF son de naturaleza parafiscal, por lo que la Asesoría Jurídica considera que FODESAF sólo tiene una facultad de administración, ya que los fondos son de los beneficiarios.
Adjunto Ud. el oficio de la Asesoría Legal, AL-DESAF-114-03 de 1 de julio del presente año. En dicho criterio se sostiene que el Fondo de Desarrollo Social se nutre de dos fuentes: del recargo del 5% sobre el total de sueldos y salarios que los patronos pagan mensualmente a los trabajadores y del 20% del producto del Impuesto sobre las Ventas. En razón de esas fuentes, estima la Asesoría que "los fondos públicos que conforman el FODESAF, no pueden ser sujetos a la administración de la Tesorería Nacional, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 8131, por cuanto la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 5662, lo que tiene es un mandato de administración de los recursos del Fondo, además, dichos recursos son patrimonio de todos los costarricenses de escasos recursos económicos y están específicamente destinados a pagar programas y servicios a las instituciones del Estado que tienen a su cargo, la ayuda social complementaria…"(la negrilla y el subrayado son del original). Se considera que si bien esos ingresos son percibidos por el Gobierno de la República, son patrimonio de los costarricenses por lo que escapan a la caja única administrada por la Tesorería Nacional.
Se ha adjuntado, además, el oficio N° TN-1097-2003 de 20 de agosto del presente año del señor Tesorero Nacional. En dicho oficio, la Tesorería señala que el artículo 185 de la Constitución Nacional la faculta para "centralizar su actuar", para hacer cumplir el principio de caja única y el de unidad presupuestaria. La facultad legal de la Tesorería para centralizar la recaudación y pago de los ingresos de las oficinas públicas ha sido reafirmada por la jurisprudencia constitucional. El principio de unidad de caja es dimensionado por el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera. En cuanto al criterio de la Asesoría Legal, se indica que resulta contradictorio, por cuanto por un lado se señala que los fondos de FODESAF son fondos públicos y luego se señala que este órgano solo tiene un mandato de administración. Señala la Tesorería que esos fondos no tienen otra naturaleza que la de ser públicos, independientemente de cuál sea su destino. Cuando el legislador habla de "patrimonio de todos los costarricenses de escasos recursos económicos" se refiere a los destinatarios y los porcentajes en que recibirán la ayuda económica los beneficiarios. Esa naturaleza y destino se respetaría, agrega, con la administración de los fondos conforme lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 8131. Añade que la fuente de financiamiento de FODESAF se conforma con ingresos que el Estado percibe día a día. Se trata de ingresos de Gobierno que forman parte del erario público aunque tengan un destino específico. Opina que el criterio de la Asesoría Legal causa una lesión directa a los principios de unidad presupuestaria y caja única amparados constitucionalmente, además de que entorpece la actuación de la Tesorería Nacional. Acota que la discusión respecto del ingreso de los fondos de FODESAF a la caja única del Estado está superada después de lo resuelto por la Sala Constitucional, resolución N° 4529-99 de 14:57 hrs. del 15 de junio de 1999.
Los recursos de FODESAF constituyen fondos del Gobierno Central, por lo que deben ingresar a caja única, tal como lo ordenó la Sala Constitucional. Dicho ingreso no afecta el destino específico fijado por el legislador.
A-. LOS RECURSOS DE FODESAF DEBEN INGRESAR A CAJA UNICA
Como es de conocimiento público, la Procuraduría General de la República interpuso Acción de Inconstitucionalidad contra los artículos 19, párrafo segundo, de la Ley de FODESAF, N° 5662 de 28 de noviembre de 1974 y sus reformas, y 9 de la Ley 6914 de 21 de diciembre de 1983, por considerarlos contrarios a los principios de unidad y universalidad presupuestarias y de caja única establecidos en los artículos 176, 180 y 185 de la Constitución Política.
Por resolución N° 4529-99 de 14:57 hrs. de 15 de junio de 1999, la Sala Constitucional resolvió la Acción, declarándola con lugar en orden a la violación a la caja única. Establece dicha resolución:
"IVo.- Ambas normas violan también el principio de caja única, conforme al cual la recaudación y pago de los ingresos debe centralizares en la Tesorería Nacional, que es el centro de operaciones de todas las oficinas y rentas nacionales; único con facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir los recursos que por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales (artículo 185 de la Constitución Política). Se deriva entonces de este principio que los ingresos que los órganos del Gobierno Central perciban deben depositarse en la Tesorería Nacional, a quien le corresponde girarlos conforme a los destinos predeterminados en la ley ordinaria, o de acuerdo a las autorizaciones presupuestarias existentes, lo que supone necesariamente que los ingresos han sido incorporados previamente en la Ley de Presupuesto. Vo.- Conforme a lo expuesto, el artículo 19 párrafo segundo de la Ley 5662 de 28 de noviembre de 1974 y el artículo 9 de la Ley 6914 de 21 de diciembre de 1983, violan los principios contenidos en los artículos 176, 180 y 185 de la Constitución Política, en cuanto permiten que ingresos fiscales que son ordinarios, sean contemplados en presupuestos distintos a la Ley de Presupuesto y permiten un giro directo de los mismos en favor del Fondo de Asignaciones Familiares y Desarrollo. Lo anterior, en razón de que son recursos ordinarios del Estado y como tales, deben incluirse en el Presupuesto de la República y estar sujetos a ls restricciones que la misma Constitución Política establece para disponer de ellos (determinación de sumas líquidas y retenciones constitucionales para el Poder Judicial, la Educación y cualesquiera otras de igual rango)".
Dado lo resuelto por la Sala y los efectos que el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional atribuye a sus resoluciones, no debería existir duda alguna de que los fondos correspondientes deben ingresar a la caja única del Estado. Observamos, al efecto, que la resolución de la Sala es anterior a la entrada en vigencia de la Ley N° 8131, de modo que el ingreso a la caja única no es consecuencia de la Ley de Administración Financiera, sino que es producto del carácter imperativo de las normas y principios constitucionales y, entre estos, del principio de caja única consagrado en el numeral 185 de la Carta Política. Ciertamente, en otros supuestos en que existen disposiciones legales que autorizan a depositar recursos en cuentas independientes puede plantearse la discusión respecto de la sujeción o no a lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley N° 8131. Empero, en los supuestos en que las normas que así lo disponían han sido declaradas inconstitucionales y se ha ordenado ingresar los recursos a la caja única, la discusión que se presenta resulta temeraria, máxime que implica desconocer lo resuelto por la Sala Constitucional. Y es que, en la práctica, se ha actuado como si la Sala no se hubiese referido a la Ley de FODESAF y sentado principios sobre los recursos de que el Fondo se nutre. Lo que explica que el razonamiento jurídico que niega la sujeción a caja única no haga siquiera una ligera mención a la resolución de la Sala Constitucional, aunque fuese para argumentar por qué no resulta aplicable o correcta.
Por demás, en orden a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 8131, esta Procuraduría en dictamen N° 280-2002 de 18 de octubre de 2002 expresó:
"No obstante, es necesario señalar, desde ya, que la modificación del dictamen N° C-174-2002 se impone de oficio, en virtud del cambio de contenido que ha sufrido el artículo 66 de mérito, producto de la reforma introducida recientemente por la Ley N° 8299 de 22 de agosto del 2002, Ley de Reestructuración de la Deuda Pública. Por lo que se reconsidera de oficio. Dispone actualmente el numeral de mérito:
"Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.
Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".
La reforma a la primera frase del artículo tiene como objeto aclarar el concepto de "Gobierno Central". Este se define en relación con los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley. Pues bien, disponen estos incisos:
"ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación
La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:
a. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política".
El Gobierno Central está constituido por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como los órganos a que se refiere el inciso b). A la par de estos órganos tenemos la Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
En los diversos dictámenes que la Procuraduría ha emitido en relación con la personalidad instrumental o la personificación presupuestaria en el seno del Estado, ha sido clara en cuanto que en estos casos la personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita, una descentralización de funciones. Por consiguiente, en sentido estricto no puede considerarse que los órganos que son dotados de personalidad jurídica instrumental formen parte de la Administración Descentralizada. No puede sino considerarse que esas personas instrumentales forman parte de la Administración Central, constituyendo normalmente órganos del Poder Ejecutivo y como tales dependencias de éste. Ante la imposibilidad de considerar las personas instrumentales como Administración Descentralizada, debe entenderse que están comprendidos en el inciso a) del artículo 1ª de la Ley y no en el c) de ese mismo inciso.
De ese hecho, esas personas instrumentales constituyen parte del "Gobierno Central" a que se refiere el artículo 66 de la Ley 8131, ahora reformado. Por consiguiente, los ingresos de estas personas jurídicas instrumentales deben ser considerados ingresos del Gobierno Central, de lo cual se sigue como lógica consecuencia que tales recursos forman parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Ergo, dichas personas –a pesar de la personalidad jurídica instrumental- resultan vinculadas por el principio de unidad de caja a cargo de la Tesorería.
Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera se ha producido una modificación sensible respecto de los alcances de la personalidad jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente. El punto es qué significa esa integración a caja única". La cursiva no es del original.
Los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares constituyen recursos del "Gobierno Central" en los términos del artículo 66 de la Ley 8131, de lo que se sigue que también desde el punto de vista legal y no sólo constitucional, deben ingresar a la caja única. Advertimos, al efecto, que ni el Fondo ni la DESAF constituyen personas jurídicas instrumentales. Por ende, la pertenencia a la caja única es más evidente que en tratándose de los órganos-personas.
La oposición para ingresar a caja única parece centrada en el destino de los fondos. Corresponde referirse a la incidencia del artículo 66 respecto de ese destino.
B.- ESE INGRESO NO MODIFICA EL DESTINO DE LOS RECURSOS
La Ley N° 5662, "Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares", creó un fondo con fines sociales, orientado a aliviar las condiciones de pobreza extrema del país y, por ende, al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. El fondo está dirigido a los sectores de la población de escasos recursos económicos, bajo una diversidad de programas tales como compra de tierras, programas de nutrición, programas de capacitación, atención de ancianos, etc. El financiamiento del fondo es establecido en el artículo 15 de la Ley:
"El Fondo de desarrollo social y asignaciones familiares se constituirá con los ingresos provenientes de la reforma de la Ley del impuesto sobre las ventas, Nº 3914, de 17 de julio de 1967, y sus reformas, referida en el artículo siguiente de esta Ley. Además, se crea un recargo de un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que los patronos públicos y privados pagan mensualmente a sus trabajadores. Se exceptúan de este recargo el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las instituciones de asistencia médico-social, las instituciones de enseñanza superior del Estado, las municipalidades, así como los patronos cuyo monto mensual de planillas no exceda de dos mil colones (¢ 2.000,00) y los de actividades agropecuarias con planillas mensuales hasta de tres mil colones (¢ 3.000,00)". (Así reformado por Ley N° 8222 de 8 de marzo del 2002).
Por su parte, el artículo 9 de la Ley N° 6914 del 28 de noviembre de 1983, relacionado con el artículo 15 de la Ley N° 5662, estableció la obligación de trasladar a FODESAF el veinte por ciento de lo que se recaude por concepto del impuesto general sobre las ventas, Ley N° 6826 del 10 de noviembre de 1982.
En consecuencia, el financiamiento proviene del 20% del producto del Impuesto sobre las Ventas y del recargo del 5% sobre el total de los sueldos y salarios que pagan los distintos patronos. Se trata de fondos públicos (artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), que el legislador destinó al cumplimiento de un fin de claro contenido social. Constituyen recursos fiscales con un fin específico. La circunstancia de que el artículo 17 de la Ley se refiera a esos recursos como "patrimonio" de los beneficiarios no significa que se haya producido una transferencia en la titularidad de los recursos. Por ende, que deba considerarse que esos recursos son "privados". El objeto de la norma es, claro está, señalar a qué finalidades públicas se deben destinar los recursos así previstos, no transferir la titularidad de éstos. Obsérvese, además, que si el titular de esos recursos fuera una persona determinada o un conjunto de personas se requeriría que los recursos hubiesen sido previamente transferidos. Transferencia que no puede ser sino presupuestaria. Todo lo cual supondría una individualización del destinatario de la transferencia. Pero la norma no tiende a ese fin ni tampoco busca transferir los recursos. Por consiguiente, el artículo 17 de cita debe interpretarse correctamente en el sentido de que el interés del legislador es señalar que los recursos correspondientes deben destinarse exclusivamente a programas y servicios sociales, dirigidos a la población económicamente más pobre. Por lo que se prohíbe destinarlos a gastos administrativos. Todo en el entendido de que se está en presencia de recursos públicos.
El punto es qué consecuencias produce el ingreso a caja única de esos fondos destinados a financiar la asistencia social del Estado. En particular, ¿significa un cambio de destino?
El segundo párrafo del artículo 66 de mérito dispone:
"Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".
El principio es que los recursos con destino específico, independientemente de quién sea el destinatario ingresarán a caja única. Empero, se ha previsto cómo deben ser administrados estos recursos. Disposición que debe ser analizada en concordancia con lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley de Administración Financiera. La Tesorería gira los recursos conforme las necesidades financieras determinadas en la programación presupuestaria anual. Lo que le permite al ente beneficiario efectivizar los pagos y gestionar financieramente los citados recursos. Empero, en tratándose de los destinos específicos deben diferenciarse entre aquéllos establecidos a favor de un ente descentralizado y los dispuestos en orden a personas jurídicas instrumentales del Poder Ejecutivo o cualquier otro órgano de este Poder. Esta diferencia fue puesta de manifiesto en el dictamen N° 280-2002 de cita:
"Puede cuestionarse si ese régimen particular de los destinos específicos se aplica también cuando el beneficiario es un órgano del Gobierno Central, en los términos del primer párrafo del artículo 66. Podría argüirse que el párrafo en cuestión no diferencia entre los beneficiarios, de manera de concluir que la Tesorería debe girar los recursos, independientemente de la naturaleza del beneficiario: órganos del Poder Central, órganos de un ente descentralizado (lo normal es que los acreedores de los recursos con destino específico sean entes descentralizados y órganos del Poder Central, difícilmente se atribuyen a un órgano de un ente descentralizado) o de un ente.
Empero, dado que los recursos con destino específico a favor de órganos del Gobierno Central se consideran por el primer párrafo del artículo 66 como recursos del Gobierno Central, consideramos que debe estimarse que a esos recursos no se les aplica la última frase del artículo 66. Por consiguiente, que la Tesorería no está obligada a girar los montos correspondientes para que sean administrados por el órgano beneficiado".
De modo que, a diferencia de los recursos con destino específico establecidos a favor de entes descentralizados o de cualquier organización que no integre, conforme a la Ley, el Gobierno Central, los recursos de FODESAF están sujetos al ejercicio de las potestades de la Tesorería como administrador de la caja única del Estado. Lo que no significa, en modo alguno, que los recursos del Fondo puedan ser destinados a otros fines, que la Tesorería vaya a decidir qué gastos puede realizar DESAF, cuáles programas financia o no. Por el contrario, significa que los recursos que han sido presupuestados para los programas sociales serán administrados por un sistema diferente, a cargo de la Tesorería, en que cuenta la programación financiera y la disponibilidad total de los fondos. Tómese en cuenta que la Tesorería participa en la programación financiera de la ejecución del presupuesto, pero no le corresponde ni elaborar el presupuesto ni la ejecución administrativa de éste. Ergo, la Tesorería administra los recursos financieros, pero carece de competencia para intervenir en las decisiones presupuestarias referidas a los programas dirigidos a los costarricenses de escasos recursos económicos.
CONCLUSIÓN:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:
1-. Conforme lo resuelto por la Sala Constitucional, resolución N° 4529-99 de 14:57 hrs. de 15 de junio de 1999, los ingresos previstos en el artículo 15 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares deben ingresar a la caja única del Estado. Lo que pretende dar debida aplicación al principio constitucional de caja única.
2-. La obligación de ingresar dichos recursos a caja única es reafirmada por el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
3-. Esa incorporación a caja única no produce una variación en el destino de los recursos previstos en el artículo 15 de la Ley N° 5662 de 28 de noviembre de 1974. Estos continuarán destinados a financiar los programas y servicios de carácter social dirigidos a los costarricenses de menores recursos económicos. Por lo que el cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales en materia de caja única no contraviene el destino específico establecido por el legislador.
4-. En ese sentido, la competencia de la Tesorería se refiere a la administración de los recursos líquidos, sin que legalmente se haya previsto una intervención en la elaboración del presupuesto de estos fondos o bien, en la ejecución administrativa del presupuesto.
Del señor Viceministro, muy atentamente,
- Dra. Magda Inés Rojas Chaves
- PROCURADORA ASESORA
- Copia: Licdo. José Adrián Vargas Barrantes
- Tesorero Nacional
MIRCH/mvc
FODESAF. FONDOS PUBLICOS. CAJA UNICA.
Mediante oficio N° VMTSS-DG-217-03 de 9 de octubre 2003, el Viceministro de Trabajo y Director General de FODESAF, consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con la sujeción a "la administración de la Tesorería Nacional, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 66- Caja única, de la Ley 8131…". Se parte de que los ingresos que recibe FODESAF son de naturaleza parafiscal, por lo que la Asesoría Jurídica considera que FODESAF sólo tiene una facultad de administración, ya que los fondos son de los beneficiarios.
La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, en dictamen N° C-341-2003 de 31 de octubre siguiente, da respuesta a la consulta, dictaminando:
1-. Conforme lo resuelto por la Sala Constitucional, resolución N° 4529-99 de 14:57 hrs. de 15 de junio de 1999, los ingresos previstos en el artículo 15 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares deben ingresar a la caja única del Estado. Lo que pretende dar debida aplicación al principio constitucional de caja única.
2-. La obligación de ingresar dichos recursos a caja única es reafirmada por el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
3-. Esa incorporación a caja única no produce una variación en el destino de los recursos previstos en el artículo 15 de la Ley N° 5662 de 28 de noviembre de 1974. Estos continuarán destinados a financiar los programas y servicios de carácter social dirigidos a los costarricenses de menores recursos económicos. Por lo que el cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales en materia de caja única no contraviene el destino específico establecido por el legislador.
4-. En ese sentido, la competencia de la Tesorería se refiere a la administración de los recursos líquidos, sin que legalmente se haya previsto una intervención en la elaboración del presupuesto de estos fondos o bien, en la ejecución administrativa del presupuesto.