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Opinión Jurídica : 210 - del 27/10/2003
Indica que procedieron a instalar una cerca en el límite que demarca el inmueble de su representada "con la zona pública de la playa".
Agrega que están en la mejor disposición de que se les expropie, previa indemnización, el terreno necesario "para reponer los cincuenta metros de la zona pública", de acuerdo con los mojones o hitos colocados por el Instituto Geográfico Nacional, que difieren entre sí y con relación al plano catastrado antes de promulgarse la Ley 6043.
El primer escrito a la Municipalidad de Garabito versa sobre la gestión para que se le permita delimitar, mediante una cerca, la finca propiedad del Hotel y Club Punta Leona S. A., número 18010, Partido de Puntarenas, con la zona pública, haciendo un replanteo del plano catastrado P-5916-70. Alega que la inscripción del inmueble se fundamentó en la Ley 4558, y el límite hacia el Océano Pacífico, por los rumbos norte y oeste, es la faja inalienable de cincuenta metros. (Con referencia al plano P-5916-70, en el Catastro Nacional no aparecen fincas inscritas. En escrito de 7 de mayo del 2003, a la Municipalidad de Garabito, el Club Punta Leona S. A. se basa en un plano diverso: el P-9818-74, que describe otra finca: la 20618 del Partido de Puntarenas. Ver Oficio municipal S. G. 286-2003).
El pretendido replanteo, al parecer, no lo es de toda la finca, y ni siquiera se aclaran los puntos de amarre secuenciales, seguros e inmutables, con justificantes inconcusas. Según estudio registral, la finca 18010 del Partido de Puntarenas fue refundida en la número 19490, folio 295, tomo 2139, del mismo Partido, en virtud de compra por la compañía Playas de Punta Leona S. A., quien reunió fincas e hizo varias segregaciones y movimientos registrales posteriores. Al día de hoy, el Registro Público reporta la finca 18010 como inexistente.
En la segunda nota, la sociedad comunica a la Municipalidad de Garabito la colocación de la cerca entre su propiedad y la zona pública, adjuntando en respaldo de sus argumentos, un dictamen de la Procuraduría (el C-128-99).
El escrito enviado al ICT, para la general vigilancia de lo concerniente a la zona marítimo terrestre, con el que se aportó el mismo dictamen, refiere: la instalación de la cerca, solicitud municipal para verificar la línea, amojonamientos practicados por el Instituto Geográfico Nacional y anuencia a una expropiación.
I.- CONTROL JURÍDICO PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE
El control jurídico que, de oficio o a instancia de parte, ejerce la Procuraduría General de la República para el debido cumplimiento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 4°) y su Reglamento, lo es fundamentalmente en tutela del demanio costero, de patrimonio nacional, y del interés público a que sirve; no en defensa de derechos o intereses particulares relacionados dicho bien.
A tal propósito, le corresponde hacer las gestiones pertinentes respecto de cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir esa ley o leyes conexas, u "obtener derechos o reconocimiento de estos contra aquellas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención de las mismas".
Lo anterior sin perjuicio de las funciones de otros entes y dependencias en lo relativo a zona marítimo terrestre, los que deben protegerla en la órbita de sus competencias.
Así por ejemplo, en ocasión pasada hicimos ver que a los registradores del Catastro Nacional (lo que vale para los del Registro Público de la Propiedad Inmobiliaria), en asuntos que involucren la zona marítimo terrestre han de ejercer los controles que les atañen, con deber inexcusable de estudiar y examinar los planos (o títulos de propiedad en el caso del Registro) presentados a su inscripción, deteniendo o denegando ésta cuando incorporen áreas públicas (artículos 129 de la Constitución, 7 y 82 de la Ley 6043).
Con similar esmero, las Municipalidades, el Instituto Geográfico Nacional, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, etc., han de desempeñar sus atribuciones en la franja litoral. Para quienes faltaren a ese deber, el artículo 63 ibid. tipifica un delito funcionarial específico, reprimido con prisión y pérdida de credenciales si el cargo es de elección popular.
El control que se asigna a la Procuraduría en este campo se articula a su naturaleza de órgano consultivo superior técnico jurídico de la Administración Pública y representante legal del Estado. Puede traducirse en la emisión de dictámenes u opiniones jurídicas para la adecuada aplicación de las normas sobre zona marítimo terrestre, la formulación de denuncias y recursos administrativos, acusaciones penales, interposición de acciones de nulidad ante actos ilícitos, etc.
Es un control de juridicidad contra la violación de la normativa costera y su correcta observancia. Si bien podría tender a anticipar, sanear, remover y sancionar excesos y transgresiones, no le es dable a la Procuraduría sustituir o avocarse la actividad y competencia de los órganos ordinarios de la Administración, ni por ende, resolver casos concretos o controversias surgidas.
De ahí que sea improcedente la anuencia manifestada a la Procuraduría con una eventual expropiación, pues no ejerce funciones de administración activa y carece de potestad expropiatoria.
No obstante, a modo de Opinión Jurídica, se hacen ciertas anotaciones previas y consideraciones generales.
II.- ANOTACIONES PREVIAS
Como anotaciones previas, conviene tener presente que:
a) La zona pública, por definición y afectación legal a dominio público del Estado, es -en su acepción primera- la faja de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, y ésta es el contorno o curva de nivel que en el Pacífico marca la altura de 115 centímetros sobre el nivel del mar (Ley 6043, arts.1°, 9, 10 y 11; 2° inciso ch de su Reglamento).
La propiedad privada debidamente inscrita con base en la Ley 4558, Transitorio III, debe respetarla, sin excepción (art. 6), y también las playas.
b) Igual que las playas, los terrenos ganados al mar, por causas naturales o artificiales, son de patrimonio público nacional (Ley de Aguas, arts. 3°, incisos I y IV, 679 y 70; Ley 6043, arts. 1° y 9°).
c) Se expropia un bien o derecho privado; nunca uno de dominio público, como la franja inalienable de la zona pública, la playa o zona restringida.
ch) El artículo 24 de la Ley 6043 permite al propietario de un enclave privado en la zona marítimo terrestre conservar sus derechos si por causas naturales varía la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias; no ampliar los linderos de su finca.
d) Reiterada jurisprudencia de casación ha sostenido, desde antiguo, que las fincas no sólo se distinguen por los datos registrales, sino y principalmente por los linderos que han tenido en la realidad (sentencias de Casación de 12:45 hrs. del 2 de febrero de 1912, considerando I, pg. 67 de la Colección; sentencia de 3.50 p. m. del 6 de marzo de 1931, considerando III, pg. 228 del tomo semestral; N° 69 de 14:30 hrs. del 10 de agosto de 1960, semestre II, tomo I, pg. 194; y sentencia del 21 de enero de 1970, entre muchas).
Esto, desde luego, siempre que esa realidad no incluya porciones del dominio público.
e) Un plano levantado unilateralmente por una parte e inscrito en el Catastro Nacional, por sí solo no prueba la posesión, menos la propiedad privada de un inmueble, ni podría redundar en perjuicio del dominio público (Código Civil, artículo 301 y resoluciones de la antigua Sala de Casación N° 69 de 1960; de la Sala Primera Civil N° 40 de 1960, 95 de 1979, y de la Sala Primera de la Corte la resolución de 14:30 hrs. del 4 de octubre de 1991, 6, 230, 241 y 243 , las cuatro de 1990, 123, 126 y 171 de 1992, 56 y 66 de 1994, entre otras).
III.- CONSIDERACIONES GENERALES
A manera de consideraciones generales, se hacen las siguientes:
III.1) GARANTÍA DE USO COMÚN COMO FIN PRIORITARIO DE LA ZONA PÚBLICA
"En contra de la privatización de inmuebles que consintió la legislación predecesora, la Ley 6043 sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente.
Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado.
En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a las disposiciones que pautan la materia y las de policía que sean aplicables. A fin de que los ciudadanos puedan ejercer el uso público, la Ley introduce una serie de medidas que garantizan el acceso a la costa.
Tiene aquí validez lo expuesto por la SALA CONSTITUCIONAL, cuando expresó que a pesar de que "la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre" (…) "puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada pública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador". SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 5210-97, de las 16 horas del 2 de setiembre de 1997, considerando IV. Se agrega el subrayado). Dictamen C-026-2001.
III.2) DEMARCATORIA DE LA ZONA PÚBLICA ES FUNCIÓN EXCLUSIVA DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL
"La demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado. Está implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país, no trasladable a profesionales particulares por Decreto Ejecutivo.
Con independencia de que los topógrafos estén o no en la posibilidad técnica de demarcar y amojonar la zona pública de la zona marítimo terrestre, la ley no les otorga fe pública para realizar dichas labores.
Errores en la demarcación y amojonamiento podrían redundar en detrimento de la propiedad privada colindante a la zona restringida y del régimen concesional, con las eventuales responsabilidades administrativas, o de la anchura de la zona pública, en perjuicio de la integridad de la zona marítimo terrestre y del espacio en que los ciudadanos pueden ejercer libremente el uso común, sin más limitaciones que las señaladas por ley" (Opinión Jurídica O. J. -113-2000. Reglamento a la Ley 6043, arts. 62 y 63).
III.3) DEMANIALIDAD, USO COMÚN Y PROTECCIÓN DE LAS PLAYAS
Aunque la orilla del continente puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una faja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar.
En la noción más frecuente, playa -dijimos en otra oportunidad- es el espacio dilatado de la ribera de mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina. Es de dimensiones variables, en razón de los diferentes factores naturales a que está sujeta.
A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos.
En nuestro medio, esa condición se desprende de las regulaciones de la Ley 6043 sobre la zona pública, la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 1°, inc. II y VIII, 3°, inciso I, 69, 70, el enunciado del Capítulo III, y el artículo 7 inciso a de la Ley 2825, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, como las aguas de éstas que se comunican permanente o intermitentemente con el mar.
Las playas marítimas forman parte del dominio público natural y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados; régimen que también fija el artículo 10 de la Ley de Aguas.
El hecho de ser las playas bienes integrantes del patrimonio público del Estado, de uso común, impide a la Administración otorgar derechos privativos para el aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o instalaciones.
La protección de las playas, en primer término, está a cargo de las Municipalidades litorales, administradoras de la zona marítimo terrestre. Deben velar contra los actos humanos dañosos o detentaciones ilícitas, opuestas al uso común.
Frente a una posible invasión o apoderamiento ilícito de las playas, lo propio es que la Municipalidad, a la brevedad posible, en uso de las potestades de autotutela demanial (ver dictamen C-004-98), levante la información del caso y, de resultar cierta, siguiendo el debido proceso, ordene la remoción de las obras y el desalojo e interponga denuncia contra los presuntos infractores ante el Ministerio Público, por el delito de usurpación de dominio público, suministrando los datos y elementos probatorios de que tenga conocimiento.
III.4) BIENES DE DOMINIO PÚBLICO NO PUEDEN SER OBJETO DE POSESIÓN PRIVADA
La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso y posesión bajo las formas civiles.
Los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión privada" y "la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" o posesión (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2306-91, 1347-95, 7294-98 y 790-2001, entre muchos).
Los particulares sólo pueden usar y disfrutar de las cosas públicas con arreglo a la Ley y los reglamentos" (dictámenes 004-98 y 321-2003).
Sobre los bienes públicos, la posesión iuris la ejercen únicamente los entes titulares y administradores, "aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino" (CASACIÓN N° 122 de 1965).
III.5) DICTAMEN C-128-99 DE LA PROCURADURÍA NO AUTORIZA A AMPLIAR LOS LINDEROS DE LOS ENCLAVES PRIVADOS EN PERJUICIO DEL DEMANIO MARÍTIMO TERRESTRE
Como el Hotel y Club Punta Leona S. A. aduce en su favor el dictamen de la Procuraduría C-128-99, del que presentó copia a la Municipalidad de Garabito, ICT y lo hizo a esta Institución, conviene precisar lo que realmente dice ese pronunciamiento, a fin de evitar interpretaciones sesgadas.
En su escrito del 1° de agosto último, al Concejo Municipal de Garabito, del que se acompaña copia, esa sociedad, representada por usted, manifiesta que procedió a colocar una cerca entre su propiedad y la zona pública, conforme a un plano levantado antes de la Ley 6043 y adjuntó en apoyo el citado pronunciamiento. (Los propios términos del memorial revelan que la nueva cerca rebasó el lindero que tenía la propiedad e irrumpió en terreno contiguo. Por lo demás, han de tenerse en cuenta las limitaciones probatorias de un simple plano, que no es dativo de propiedad, ni medio legitimante para extender los límites de una finca en detrimento del dominio público).
Y en el escrito dirigido al ICT tres días después, del que se anexa copia, asevera que ese pronunciamiento "se refiere al derecho del propietario de un terreno con un plano debidamente inscrito antes de la emisión de la ley Marítimo Terrestre" (sic). (Argumento que está en línea con el que precede).
En lo que interesa, el dictamen C-128-99 señala que "a causa de la efímera desafectación que en su día aprobó el legislador y tiene su inmediato antecedente en la Ley 4558 de 1970, ciertas secciones de la zona marítimo terrestre quedaron sometidas a propiedad privada. Ello produjo como consecuencia que en la franja costera, junto a la titularidad pública, prevalente, coexista un excepcional régimen de dominio privado. Ante esa situación, el principio constitucional que prohibe conculcar los derechos adquiridos al amparo de la legislación preexistente (artículo 34), imponía la necesidad de incorporar una regla expresa de intangibilidad de los mismos. Esto es lo que hace el artículo 6° de la Ley 6043, que excluye de su órbita de aplicación las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares.
La declaratoria de afectación genérica a uso público de la franja litoral no puede tener efectos retroactivos en demérito de los derechos de propiedad que entraron legítimamente al patrimonio de sus titulares. La modificación de ese estado dominial requeriría del trámite de expropiación, compensando su valor económico, para hacer ingresar al dominio público esos espacios territoriales. La eficacia de la legislación derogada no desaparece para proteger los derechos que nacieron a su abrigo" (pg. 2).
"Las únicas propiedades que cabe reconocer dentro de la zona marítimo terrestre son las que se hallaban debidamente inscritas al entrar en vigencia la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, sea, con estricto apego a la normativa que lo autorizó, o en trámite de titulación, si cumplieren los requisitos de rigor, culminaren con sentencia aprobatoria y llenaren el trámite registral (artículos 6° y Transitorio V ibídem)" (pg.6).
"Efectivamente, dada la afectación -en bloque- a dominio público que en nuestro ordenamiento tienen desde antaño los dos litorales y, ahora la zona marítimo terrestre en la Ley 6043, las propiedades inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares configuran una excepción y compete a estos demostrar la adquisición de su título adecuado a la ley. Si no acreditan los prepuestos de exclusión a la regla de demanialidad, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal. Así lo ha señalado esta Dependencia en los dictámenes C-138-91 y C-102-93, donde indicó que por conformar la propiedad privada dentro de la zona marítimo terrestre un régimen excepcional, incumbe al particular comprobar la existencia de la titularidad invocada, con ajuste a derecho, pues de no hacerlo, se reputará pública por ministerio de ley" (pg. 5).
Y advirtió que "en bienes afectos a uso público, como la zona marítimo terrestre, la desafectación nunca podría provenir de un acto abusivo o ilícito de los particulares" (pg. 13). Tema éste que se abordó en un dictamen reciente, el C-321-2003, del 9 de octubre del 2003.
Con todo, una cosa es afirmar el respeto a los enclaves de propiedad privada debidamente inscritos, con sujeción a la ley (Transitorio III de la Ley 4558), y que para hacerlos ingresar al dominio público se requiere del trámite de expropiación por los entes u órganos respectivos de la Administración activa, y otra distinta, que no dice el dictamen C-128-99, es que el propietario privado pueda extender los linderos de su inmueble, identificado desde años atrás por colindancias reales, avanzando contra el dominio público circundante o a expensas de éste, cualquiera sea el nombre con que denomine el acto.
Si esto es así para la zona restringida, con mayor razón lo será para la zona pública o playa, destinadas al uso común de todos los habitantes.
La usurpación de dominio público es constitutiva de delito, y ningún funcionario público podría avalarla; menos los del ente titular o administrador de los bienes.
La Municipalidad litoral y los administrados deben observar la demarcatoria en vigor de la zona pública hecha por el Instituto Geográfico Nacional, ámbito espacial de actuaciones: administrativas para la primera y, en principio, de uso común para los segundos.
III.6) PROHIBICIÓN DE CERCAR LA ZONA PÚBLICA O LA ZONA RESTRINGIDA PARA ADHERIR ESPACIOS DE DOMINIO PÚBLICO A LA PROPIEDAD PRIVADA. Interpretación sistemática de los arts. 12 y 20 Ley 6043
En tanto atenta contra el uso público y libre tránsito de las personas, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural a que está dedicada, es prohibido el deslinde, con cercas u otra forma, de la zona pública, la que -por regla- no puede ser objeto de ocupación o derechos privativos, (Ley 6043, artículo 20; 9° de su Reglamento. Vid. sobre los casos excepcionales el dictamen C-026-2001).
Contraviene esa prohibición y el principio de uso común la autorización o permiso municipal otorgados a un particular para cercar la zona pública, máxime si es para adherir secciones de la misma a la propiedad privada colindante, rebasando el límite hasta dónde se ha venido ejerciendo; acto que puede incluso tener trascendencia penal.
En este punto, se impone una interpretación sistemática de los artículos 12 y 20 de la Ley 6043, en estrecha relación, sintética y lógica, como preceptos conexos, coordinados e interdependientes de un sistema o subsistema jurídico, caracterizado por su unidad y coherencia lógica, y de la manera que mejor garantice la realización del interés público (arts. 10 de la Ley General de la Administración Pública y del Código Civil. Dictámenes C-095-87 y C-321-2003).
"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política" (SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 07371 de las 10 hrs. del 24 de setiembre de 1999). Por necesidad de la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-07603 y SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 4442-95).
La referida autorización a que alude el artículo 12 de la Ley 6043, en los casos y segmentos de la zona marítimo terrestre en que es aplicable, se utiliza con un alcance amplio y puede consistir en una concesión, autorización o ambas. Para construcciones permanentes en esos tramos ha de recurrirse a la figura de la concesión, y no a la autorización, reservada para instalaciones removibles, transitorias y precarias (dictamen C-026-2001).
IV) CONCLUSIONES:
Resumiendo lo expuesto, se concluye que:
1) El control jurídico que ejerce la Procuraduría General de la República para el debido cumplimiento de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento, lo es fundamentalmente en tutela del demanio costero y del interés público a que sirve; no en defensa de derechos o intereses particulares relacionados con ese bien.
Tampoco es dable a la Procuraduría sustituir o avocarse la actividad o competencia de los órganos ordinarios de la Administración, ni por ende, resolver casos concretos o controversias surgidas.
2) Es improcedente la anuencia manifestada a esta Institución a que se expropie el terreno necesario "para reponer los cincuenta metros de zona pública", de acuerdo con los mojones o hitos colocados por el Instituto Geográfico Nacional para demarcarla, por cuanto la Procuraduría no ejerce funciones de administración activa y carece de potestad expropiatoria.
3) No obstante, se emite una Opinión Jurídica.
Como anotaciones previas, conviene tener presente que:
a) La zona pública, por definición y afectación legal a dominio público del Estado, es -en su acepción primera- la faja de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medidos horizontamente a partir de la línea de pleamar ordinaria.
La propiedad privada debidamente inscrita con base en la Ley 4558, Transitorio III, debe respetarla, sin excepción, y también las playas.
b) Las playas y los terrenos ganados al mar, por causas naturales o artificiales, son de patrimonio público nacional.
c) Se expropia un bien o derecho privado; nunca uno de dominio público, como sería la franja inalienable de la zona pública, la playa o zona restringida.
ch) El artículo 24 de la Ley 6043 permite al propietario de un enclave privado en la zona marítimo terrestre conservar sus derechos si por causas naturales varía la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias; no ampliar los linderos de su finca.
d) Reiterada jurisprudencia de casación ha sostenido, desde antaño, que las fincas no sólo se distinguen por los datos registrales, sino y principalmente por los linderos que han tenido en la realidad.
Esto, siempre que esa realidad no incluya porciones del dominio público.
e) Un plano levantado unilateralmente por una parte e inscrito en el Catastro Nacional, no es dativo de propiedad, ni medio legitimante para extender los límites de una finca privada en detrimento del dominio público.
4) Un principio fundamental que establece la Ley 6043, contra la privatización de inmuebles, salvo los de inscripción lícita, es la garantía de uso común como fin prioritario de la zona pública, con libre acceso a la costa. Zona que está puesta al servicio de todas las personas, y es -al decir de la Sala Constitucional- núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre. Ningún particular puede apropiársela jurídicamente, por ningún modo.
Su protección, así como de las playas, compete en primer término a la Municipalidad del lugar, administradora de la zona marítimo terrestre, la que debe velar contra los actos humanos dañosos o detentaciones ilícitas, contrarias al uso común, y ejercer las potestades de autotutela demanial.
5) La demarcatoria de la zona pública es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado. Está implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país, y la contempla el Reglamento a la Ley 6043, artículos 62 y 63.
La Municipalidad litoral y los administrados deben observar la demarcación vigente de la zona pública hecha por el Instituto Geográfico Nacional. Determina un ámbito espacial de actuaciones: administrativas para la primera y, en principio, de uso común para los segundos.
6) La zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, no puede ser objeto de posesión privada, la que sería contraria al principio de inalienabilidad e imprescriptibilidad.
La posesión sobre la misma, regida por normas y principios publicísticos, la ejercen los entes titulares y administradores, de pleno derecho, por imperio de las disposiciones legales que regulan su destino, aun cuando no se manifieste por hechos reales.
7) El dictamen C-128-99, que ha invocado a su favor el Hotel y Club Punta Leona S. A. en varias oficinas públicas, afirma el respeto a los enclaves de propiedad privada debidamente inscritos, con sujeción a la ley (Transitorio III de la Ley 4558), y que para hacerlos ingresar al dominio público se requiere del trámite de expropiación por los entes u órganos respectivos de la Administración Pública.
Pero ello es distinto a afirmar -y no lo dice el dictamen- que el propietario privado puede ampliar los linderos de su inmueble, identificado desde años atrás por colindancias reales, avanzando contra el dominio público circundante o a expensas de éste, cualquiera sea el nombre con que se denomine el acto.
La usurpación de dominio público es constitutiva de delito, y ningún funcionario público podría avalarla; menos los del ente titular o administrador de los bienes.
8) En tanto atenta contra el destino de uso común y el principio de inalienabilidad, es prohibido a los particulares deslindar, con cercas o de otra forma, la zona pública, máxime si es para adherir secciones de ésta a la propiedad privada colindante, actos que pueden trascender incluso al campo penal y comprender a los funcionarios municipales autorizantes.
En este punto, debe hacerse una interpretación sistemática de los artículos 12 y 20 de la Ley 6043.
Va de suyo que el uso común de las playas o zona pública impide a la Administración, en principio, otorgar derechos privativos para el aprovechamiento permanente o exclusivo, con obras o instalaciones.
9) En tales situaciones, la Municipalidad de Garabito debe levantar, a la brevedad posible, el informe del caso tendente a investigar los hechos y a la defensa del dominio público marítimo terrestre, si hubiere mérito, con restitución de las cosas al estado anterior y adopción de las acciones previstas en el artículo 13 de la Ley 6043, observando el debido proceso.
La virtual existencia de actos ilegítimos conferitivos de derechos, por parte del Municipio, a más de las responsabilidades en que puedan haber incurrido los funcionarios autorizantes, requeriría su previa remoción a través del procedimiento de lesividad o la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta, acorde con las circunstancias ocurrentes.
10) Por último, el pretendido replanteo, al parecer no lo es de toda la finca, y ni siquiera se aclaran los puntos de amarre secuenciales, seguros e inmutables, con justificantes inconcusas.
Según estudio registral, la finca 18010 del Partido de Puntarenas fue refundida en la número 19490, tomo 2139, folio 295, del mismo Partido, en el acto de compra por la compañía Playas de Punta Leona S. A., quien reunió fincas e hizo varias segregaciones y movimientos registrales posteriores. Al día de hoy, el Registro Público reporta la finca 18010 como inexistente.
- De usted, atentamente,
- Dr. José J. Barahona Vargas
- Procurador Director
- Area de Derecho Agrario y Ambiental
JJBV/fmc
c.c.: Concejo Municipal de Garabito
(Vid. Conclusión N° 9 y pto. III.3 in fine).
El ing. Guillermo Carranza Castro, como representante legal del Hotel y Club Punta Leona S. A., envía escrito, con copia de algunas comunicaciones remitidas a la Municipalidad de Garabito y al Instituto Costarricense de Turismo, en la que manifiesta que procedieron a instalar una cerca en el límite que demarca el inmueble de su representada "con la zona pública de la playa".
Agrega que están en la mejor disposición en que se les expropie, previa indemnización, el terreno necesario "para reponer los cincuenta metros de la zona pública", de acuerdo con los mojones o hitos puestos por el Instituto Geográfico Nacional, que difieren entre sí y con relación al plano catastrado antes de promulgarse la Ley 6043.
El Dr. José J. Barahona Vargas, Procurador Director del Area de Derecho Agrario y Ambiental, da respuesta al escrito y, con examen de los temas que se indican en los descriptores, concluye que:
1) El control jurídico que ejerce la Procuraduría General de la República para el debido cumplimiento de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento, lo es fundamentalmente en tutela del demanio costero y del interés público a que sirve; no en defensa de derechos o intereses particulares relacionados con ese bien.
Tampoco es dable a la Procuraduría sustituir o avocarse la actividad o competencia de los órganos ordinarios de la Administración, ni por ende, resolver casos concretos o controversias surgidas.
2) Es improcedente la anuencia manifestada a esta Institución a que se expropie el terreno necesario "para reponer los cincuenta metros de zona pública", de acuerdo con los mojones o hitos colocados por el Instituto Geográfico Nacional para demarcarla, por cuanto la Procuraduría no ejerce funciones de administración activa y carece de potestad expropiatoria.
3) No obstante, se emite una Opinión Jurídica.
Como anotaciones previas, conviene tener presente que:
a) La zona pública, por definición y afectación legal a dominio público del Estado, es -en su acepción primera- la faja de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medidos horizontamente a partir de la línea de pleamar ordinaria.
La propiedad privada debidamente inscrita con base en la Ley 4558, Transitorio III, debe respetarla, sin excepción, y también las playas.
b) Las playas y los terrenos ganados al mar, por causas naturales o artificiales, son de patrimonio público nacional.
c) Se expropia un bien o derecho privado; nunca uno de dominio público, como sería la franja inalienable de la zona pública, la playa o zona restringida.
ch) El artículo 24 de la Ley 6043 permite al propietario de un enclave privado en la zona marítimo terrestre conservar sus derechos si por causas naturales varía la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias; no ampliar los linderos de su finca.
d) Reiterada jurisprudencia de casación ha sostenido, desde antaño, que las fincas no sólo se distinguen por los datos registrales, sino y principalmente por los linderos que han tenido en la realidad.
Esto, siempre que esa realidad no incluya porciones del dominio público.
e) Un plano levantado unilateralmente por una parte e inscrito en el Catastro Nacional, no es dativo de propiedad, ni medio legitimante para extender los límites de una finca privada en detrimento del dominio público.
4) Un principio fundamental que establece la Ley 6043, contra la privatización de inmuebles, salvo los de inscripción lícita, es la garantía de uso común como fin prioritario de la zona pública, con libre acceso a la costa. Zona que está puesta al servicio de todas las personas, y es -al decir de la Sala Constitucional- núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre. Ningún particular puede apropiársela jurídicamente, por ningún modo.
Su protección, así como de las playas, compete en primer término a la Municipalidad del lugar, administradora de la zona marítimo terrestre, la que debe velar contra los actos humanos dañosos o detentaciones ilícitas, u opuestos al uso común, y ejercer las potestades de autotutela demanial.
5) La demarcatoria de la zona pública es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado. Está implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación; en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país, y la contempla el Reglamento a la Ley 6043, artículos 62 y 63.
La Municipalidad litoral y los administrados deben observar la demarcación vigente de la zona pública hecha por el Instituto Geográfico Nacional. Determina un ámbito espacial de actuaciones: administrativas para la primera y, en principio, de uso común para los segundos.
6) La zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, no puede ser objeto de posesión privada, la que sería contraria al principio de inalienabilidad e imprescriptibilidad.
La posesión sobre la misma, regida por normas y principios publicísticos, la ejercen los entes titulares y administradores, de pleno derecho, por imperio de las disposiciones legales que regulan su destino, aun cuando no se manifieste por hechos reales.
7) El dictamen C-128-99, que ha invocado a su favor el Hotel y Club Punta Leona S. A. en varias oficinas públicas, afirma el respeto a los enclaves de propiedad privada debidamente inscritos, con sujeción a la ley (Transitorio III de la Ley 4558), y que para hacerlos ingresar al dominio público se requiere del trámite de expropiación por los entes u órganos respectivos de la Administración Pública.
Pero ello es distinto a afirmar -y no lo dice el dictamen- que el propietario privado pueda ampliar los linderos de su inmueble, identificado desde años atrás por colindancias reales, avanzando contra el dominio público circundante o a expensas de éste, cualquiera sea el nombre con que se denomine el acto.
La usurpación de dominio público es constitutiva de delito, y ningún funcionario público podría avalarla; menos los del ente titular o administrador de los bienes.
8) En tanto atenta contra el destino de uso común y el principio de inalienabilidad, es prohibido a los particulares deslindar, con cercas o de otra forma, la zona pública, máxime si es para adherir secciones de ésta a la propiedad privada colindante, actos que pueden trascender incluso al campo penal y comprender a los funcionarios municipales autorizantes.
En este punto, debe hacerse una interpretación sistemática de los artículos 12 y 20 de la Ley 6043.
Va de suyo que el uso común de las playas o zona pública, en principio impide a la Administración otorgar derechos privativos para el aprovechamiento permanente o exclusivo, con obras o instalaciones.
9) En tales situaciones, la Municipalidad de Garabito debe levantar, a la brevedad posible, el informe del caso tendente a investigar los hechos y a la defensa del dominio público marítimo terrestre, si hubiere mérito, con restitución de las cosas al estado anterior y adopción de las acciones previstas en el artículo 13 de la Ley 6043, observando el debido proceso.
La virtual existencia de actos ilegítimos conferitivos de derechos, por parte del Municipio, a más de las responsabilidades en que puedan haber incurrido los funcionarios autorizantes, requeriría su previa remoción a través del procedimiento de lesividad o la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta, acorde con las circunstancias ocurrentes.
10) Por último, el pretendido replanteo, al parecer no lo es de toda la finca, y ni siquiera se aclaran los puntos de amarre secuenciales, seguros e inmutables, con justificantes inconcusas.
Según estudio registral, la finca 18010 del Partido de Puntarenas fue refundida en la número 19490, tomo 2139, folio 295, del mismo Partido, en el acto de compra por la compañía Playas de Punta Leona S. A., quien reunió fincas e hizo varias segregaciones y movimientos registrales posteriores. Al día de hoy, el Registro Público reporta la finca 18010 como inexistente.