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Dictamen : 299 - del 01/10/2003
C-299-2003
1° de octubre
del 2003
Doctor
Abel Pacheco
de
Presidente de
Señor Presidente
de
Con la
aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio sin
número, de fecha 4 de marzo del 2003. Se nos solicita el dictamen favorable
previsto en el artículo 173 de
I.
Antecedentes.
l
expediente administrativo remitido consta de 347 folios, del cual se destacan,
para la emisión del presente criterio, los siguientes hechos:
- Mediante Informe Técnico
IT-NT-023-2002 de fecha 22 de abril del 2002, elaborado por el señor
Francisco Chang Vargas, se emite recomendación a efecto de "a.
Modificar el contenido de las clases de jefaturas del manual institucional
de
- Mediante Resolución DG-088-2002 de 29
de abril de 2002, emitida por el Director General de Servicio Civil, señor
XXX, y de conformidad con el oficio IT-NT-023-2002 citado en el hecho
anterior, se dispuso: "Artículo 1°. Eliminar las descripciones y
especificaciones de las clases Coordinador de Proceso de Servicio Civil y
Gerente de Servicio Civil contenidas en el Manual de Clases Institucional
de
- En
- Que mediante la resolución de cita se
modificaron las bases salariales de las clases de Director de Proceso de
Servicio Civil y Director de Área o Instancia de Servicio Civil. La base
salarial de la clase Coordinador de Servicio Civil no sufrió cambio.
(Folios
- Que mediante la resolución de cita se
ubicaron, por reestructuración, en las clases de puestos creados, a los
funcionarios titulares de los puestos reestructurados. (Folios
- Mediante resolución de las 14:00
horas del 14 de octubre de 2002, el Presidente de
- Mediante auto de las 9 horas del 3 de
diciembre del año 2002, el órgano director del procedimiento declara
abierto el procedimiento tendente a establecer la posible nulidad
absoluta, evidente y manifiesta de la resolución DG-088-2002. Establece la
relación de hechos que fundamentan el procedimiento administrativo contra
el señor XXX. Asimismo, fija las 10 horas el día 10 de enero de 2003 como
fecha para la celebración de la audiencia oral y privada. Esta resolución
fue debidamente notificada al accionado. (Folios
- Sobre la relación de hechos, el acto
de apertura indicado en el Hecho anterior enumera los siguientes:
- Dictar la citada resolución en
ausencia de petición formal y escrita de reclasificación o recalificación
de los puestos a que se refiere la resolución DG-088-2002, teniendo esta,
como única motivación, el informe número IT-NT-023-2002.
- Resolver una situación de hecho que
involucra un claro y directo beneficio y un interés personales en
contraposición de lo dispuesto por el ordenamiento; pues dicha resolución
resulta tendente a mejorar las condiciones salariales del puesto o cargo
que ocupa quien la emite, lo cual violenta los artículos 230 de las Ley
General de
- Omitir e incumplir los procedimientos
administrativos y principios presupuestarios contemplados en los artículos
5 y 7 de
- Omitir e incumplir las disposiciones
de la circular número SD-045-2001 del Ministerio de Hacienda, en relación
con el artículo 9 de
- Emitir una resolución en contra de lo
dispuesto por el artículo 4.a del Reglamento al Estatuto de Servicio
Civil, toda vez que, de previo a dictarse tal resolución, debió
coordinarse con el Presidente de la República, sobretodo
teniéndose en cuenta que se produjo un beneficio propio y directo para el
señor XXX, con independencia que sea en el cargo que ocupa actualmente o
en el puesto que tiene su plaza en propiedad.
- Realizar la recalificación o
reclasificación de su propia plaza por la vía de reestructuración en la
clase del puesto que ocupa actualmente, así como de su puesto en
propiedad, obviando los requerimientos técnicos fundamentales como el
cambio permanente de funciones o tareas; la responsabilidad en el
desempeño de esas funciones; la dificultad para llevar a cabo las nuevas
funciones o tareas; las consecuencias del error dentro de las nuevas
tareas asignadas; la complejidad de las funciones que varían como sustento
de un nuevo perfil que invoque la necesidad de reestructurar el puesto; la
determinación cuantitativa y cualitativa dentro de las nuevas funciones;
todo lo cual vicia el contenido, el motivo y el fin del acto en cuestión;
en cuanto a los artículos 128, 130, 131, 132 y 133 de
- Realizar la recalificación o
reclasificación de su propia plaza por la vía de la reestructuración en la
clase de puesto que ocupa actualmente, aún
cuando, dicho cargo o puesto no puede ni podía encontrarse sujeto a
ninguna recalificación, reclasificación o reestructuración, en virtud de
que se trata de la más alta jerarquía dentro de
- Realizar la recalificación o
reclasificación de su propia plaza por la vía de la reestructuración en la
clase de puesto que ocupa actualmente, aún
cuando dicho cargo no se encontraba ni se encuentra sujeto a tal
reestructuración, reclasificación o recalificación, pues el cambio
permanente de funciones o tareas no procede por la vía de una decisión o
resolución administrativa, sino, antes bien, legislativa; toda vez que las
funciones del Director General de esa Dirección son asignadas por ley;
todo lo cual vicia el contenido, el motivo, la legitimación del sujeto u
órgano competente, y el fin del acto en cuestión; en cuanto a los
artículos 128, 129 130, 131 132 y 133 de
- Realizar la recalificación o
reclasificación de su propia plaza por la vía de la reestructuración en la
clase de puesto que ocupa actualmente, aún
cuando el artículo
- Mediante resolución del órgano
director del procedimiento de las dieciséis horas del 5 de diciembre del
2002, se reprograma la fecha para celebrar la audiencia oral y privada,
fijándose la misma para el día 17 de enero del
- Al ser las diez horas del 17 de enero
de 2003, se celebra la audiencia oral con la presencia del Sr. XXX. Se
consigna la manifestación del Sr XXX en el sentido de que rechaza los
supuestos vicios investigados en el procedimiento administrativo. (folio
- Mediante resolución de las nueve
horas del 4 de marzo del 2003, el Organo
Director del Procedimiento da por finalizada la etapa de instrucción y
remite el expediente al señor Presidente de
- Mediante nota de fecha 4 de marzo de
2003, el señor Presidente de
- Sobre la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta.
Este Órgano Asesor ha emitido múltiples
pronunciamientos en relación con lo que prescribe el artículo 173 de
A este respecto, el Dictamen 169-2002, del
26 de junio del 2002, extrae algunos de estos criterios de la siguiente manera:
"Interesa citar, al menos como precedente
jurisprudencial administrativo, el Dictamen C-117 de fecha 13 de mayo de 2002,
mediante el cual, esta Procuraduría, conceptualiza el criterio seguido para
establecer la nulidad del acto administrativo declarativo de derechos, como a
continuación se expone:
"De conformidad con los artículos 158 y 159
de
Estas disposiciones dan los lineamientos generales
de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad.
Acerca de las clases de nulidades, establece
"Artículo 166. - Habrá nulidad absoluta del
acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real
o jurídicamente.
Artículo 167. - Habrá nulidad relativa del acto
cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la
imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será
absoluta.
Artículo 168. - En caso de duda sobre la
existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la
consecuencia más favorable a la conservación del acto."
De la relación de los anteriores artículos,
concluyó el Lic. Ortíz Ortíz
lo siguiente:
- Hay nulidad absoluta cuando falte
totalmente –desde un ángulo real o jurídico– un elemento del acto.
- Hay, a la inversa, nulidad relativa
cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es imperfecto.
- Habrá nulidad absoluta, en todo caso,
si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que
impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un
elemento esencial de éste.
- En caso de duda, se debe estar por la
solución más favorable a la conservación y eficacia del acto. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto
Administrativo en
Entonces, habrá nulidad absoluta de un acto cuando
falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o
jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de esos elementos impida la
realización del fin.
Ahora bien, cuando se está en presencia de una
nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos,
Para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, que le permite declarar la
nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en
el artículo 173 de
En cuanto a los caracteres de la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, esta Procuraduría General ha precisado en forma amplia y
completa sus alcances. A modo de ejemplificación, y con el fin de no caer en
repeticiones innecesarias, se transcriben, sólo algunos dictámenes que se han
referido a dicha nulidad.
En Dictamen C-019-87 de fecha 27 de enero de 1987,
se expuso al respecto:
"I. -
La idea de apuntar esos dos calificativos en la
transcrita norma fue del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, quien en
" .... Si en lugar de hablar de la nulidad
absoluta pusiéramos así; "La declaración de nulidad absoluta que no sea
manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el
administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, (sic) "La declaración de nulidad
absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la
declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho
de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es
manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad.
¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya
ni en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y
evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad,
pero en los otros casos donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente,
aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio
de lesividad".
Fue a partir del anterior razonamiento del Lic.
Eduardo Ortíz Ortíz que
nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada,
la nulidad absoluta que puede ser declarada por
Por otra parte, en cuanto a esos dos adjetivos
(sic) el Diccionario de
"evidente (del Lat. evidens,
- entis) adj. Cierto,
claro, patente, y sin la menor duda"
Manifiesto, ta. (Del
lat. Manifestus) pp. irreg.
de Manifestar 2 adj. Descubierto, patente,
claro".
En forma acorde con el espíritu del legislador y
con el significado de los adjetivos "evidente" y
"manifiesta", debe entenderse que la que aparece de manera clara, sin
que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.
Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos
de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos
distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la
nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.
La última categoría es la nulidad de fácil
captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que
no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy
lejos de saltar a la vista de su comprobación, comprobación cuya evidencia y
facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de
soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la
máxima categoría anulatoria de los actos administrativos....."
De igual modo, en Dictamen C-104-92 de 3 de julio
de 1992, se consignó:
".... podemos concluir que este tipo de
nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios,
claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es
evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del
acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y
evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se
trate."
Por otro lado, en Dictamen C-051-96 de 28 de marzo
de 1996, se estableció al respecto:
"Como se ha comprobado, la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial del
acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica
especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por
la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su
comprobación."
Asimismo, conviene tener presente que la jurisprudencia
y legislación española –ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para
nuestro país–, se han pronunciado sobre la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló
lo siguiente:
"En la misma línea de pensamiento, el
criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a las condiciones
requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por la
jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra:
"... Sobre qué debe entenderse por ilegalidad
manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961,
" .....la que es declarada y patente, de
suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la
norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis".
(GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen
I, Parte General, 3 Edición, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982,
página 602).
En términos similares apunta González Pérez:
".....a) Que
Sobre el concepto de nulidad absoluta, evidente y
manifiesta,
"… un acto declaratorio de derechos solamente
puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en
presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se
trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre
acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad
absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar
las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este
tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez."
(Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991)".
Luego
de establecer claramente la posición adoptada por esta Procuraduría sobre el
tema, procedemos a pronunciarnos, en forma concreta, sobre el objeto de
consulta, para lo cual es necesario analizar los siguientes aspectos:
competencia de
- Sobre las competencias de
El Régimen de Servicio Civil encuentra su
fundamento jurídico en los artículos 191 y 192 de
El Estatuto establece diversas reglas en orden a
la protección del interés público y del cumplimiento de los derechos y deberes
que consagra el Régimen de Servicio Civil.
Dentro de ese marco jurídico, el Estatuto de
Servicio Civil, en su artículo 13, otorga competencias propias a
Precisamente sobre las competencias de
En ese sentido, indica el referido dictamen
C-159-96, lo siguiente:
"(…) Respecto de
"Son atribuciones y funciones del Director
General de Servicio Civil:
a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del
Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de
salario correspondiente a la escala de sueldos de
b) Seleccionar los candidatos elegibles para
integrar el personal del Poder Ejecutivo.
c) Establecer en
Retenemos las atribuciones transcritas en virtud
de que traducen, efectivamente, un poder de decisión y por ende, claramente
puede encontrarse en ellas una desconcentración de dicho poder. Conforme
esas disposiciones, ningún otro órgano dentro del Poder Ejecutivo -ni siquiera
el Presidente de
Pero las tareas confiadas al Servicio Civil, con
exclusión de cualquier otro órgano son más amplias y más concretas que la
indicada clasificación y valoración de puestos. Una de las más importantes es
la prevista en el artículo 21 del Estatuto:
"La selección de los candidatos elegibles
para servidores públicos comprendidos por esta ley corresponderá a
Por otra parte, corresponde a dicho órgano el definir
-a través del Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil- cuáles son los
requisitos de los puestos dentro del Régimen y el ámbito de acción de dichos
puestos, según lo prevé el artículo 16 del Estatuto.
La titularidad de estas competencias marcadas por
su tecnicidad y la circunstancia de que sean responsabilidad exclusiva de
2-. Una desconcentración máxima
Dispone el artículo 83.2, 3 y 4. de
"2. La desconcentración mínima se dará cuando
el superior no pueda:
a) Avocar competencias del inferior; y
b) Revisar o sustituir la conducta del inferior,
de oficio o a instancia de oficio o a instancia de parte.
3. La desconcentración será máxima cuando el
inferior esté substraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del
superior.
4. La imposibilidad de revisar o sustituir la
conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la
inversa".
El Estatuto del Servicio Civil, norma que crea la
desconcentración, no otorga al jerarca de
Se desprende de lo anterior, que el Presidente de
Por otra parte, dado que la atribución de
competencias es exclusiva, carece el Presidente de
Esa constatación es motivo suficiente para afirmar
que el grado de desconcentración que el Estatuto reconoce a
Esa naturaleza es corroborada por el Reglamento
del Estatuto de Servicio Civil, Decreto Ejecutivo Nº 21 de 14 de diciembre de
1954 y sus reformas. Dispone la citada norma reglamentaria en lo que interesa:
"Artículo 4º.- El Director General tendrá las
siguientes atribuciones y deberes:
a) Actuará en debida coordinación con el
Presidente de
Reafirma la norma que
Por otra parte, se afirma la existencia de una
relación de coordinación. Esta relación entraña ordenación entre diversas
actividades independientes, sin suprimir la independencia recíproca de los
sujetos agentes. Lo que reafirma que las competencias del Servicio Civil son
propias, y no compartidas con el superior jerárquico. Por ende, la coordinación
no puede traducirse en órdenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido
de la actividad del órgano coordinado, agotando su propio ámbito de decisión
autónomo. Por el contrario, la coordinación debe ser entendida como: "la
fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información
recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción
conjunta" de las administraciones coordinadora y coordinada en el
ejercicio de sus respectivas competencias, de manera que se logre la
integración de actos parciales en la globalidad del sistema, integración que la
coordinación persigue para evitar contradicciones y reducir disfunciones que,
de subsistir, impedirían o dificultarían el funcionamiento del mismo..." (El subrayado no es del original).
Queda claramente establecido que
Así las cosas, en lo que nos interesa, el Estatuto
establece en su artículo 13 inciso 1) que el análisis, clasificación y
valoración de los puestos del Poder Ejecutivo y la asignación a la categoría de
salario correspondiente a la escala de sueldos de
Por lo indicado, no cabe duda de que
- Sobre el Régimen de
Incompatibilidades de los Funcionarios Públicos.
El
tema de incompatibilidades ha sido ampliamente desarrollado en anteriores
ocasiones por parte de este Órgano Asesor; por ejemplo el dictamen número C-196-2002
del 8 agosto del 2002, señala lo siguiente:
"II. En cuanto a los impedimentos, excusas y
recusaciones
El profesor Jesús González, explica claramente el
sentido de prever las abstenciones de los titulares de los órganos
administrativos.
"A fin de asegurar un adecuado ejercicio de
la función administrativa, y por ende, la legalidad y acierto de la decisión
que se dicte en un procedimiento concreto, el Ordenamiento jurídico establece
una serie de circunstancias cuya concurrencia en el titular o en uno de los
titulares del órgano administrativo da lugar a la no intervención del mismo en
el procedimiento." (González Pérez, Jesús; Comentarios a
Indica, también, que las instituciones a través de
las cuales se busca lograr tal objetivo son las siguientes:
"a) La abstención, que es el apartamiento
voluntario del funcionario o autoridad a los que corresponde intervenir en un
procedimiento (art. 20.2 LPA). Pero, al lado de esta forma de abstención,
b) La recusación que es el derecho que tienen los
interesados de obtener la no intervención de un funcionario o autoridad en un
procedimiento, cuando concurran los motivos que determinan la abstención."
(Op. cit. págs. 165, 166)
Por su parte,
"DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN
En
fecha reciente, se reiteraron los anteriores conceptos del siguiente modo:
"III.- Los principios de imparcialidad e
independencia que regentan el ejercicio de la función pública y el régimen de
incompatibilidad funcional.
Según lo ha reconocido
Como bien lo ha determinado en otras oportunidades
este Órgano Asesor, de lo anterior se desprende "que el principio de
imparcialidad, conjuntamente con el de independencia en la gestión pública,
constituye el pilar en el que se asienta toda la legislación sobre
incompatibilidades. En efecto, para obviar los conflictos de intereses y
salvaguardar el interés público, el legislador ha elaborado un conjunto de
reglas éticas que deben ser observadas por los funcionarios en el ejercicio de
la función pública. Entre tales reglas están las referentes a la abstención y
recusación (artículos 230 y siguientes de
El anterior razonamiento lo comparte plenamente
"(...) al funcionario público no se le
permite desempeñar otra función o trabajo que pueda inducir en menoscabo del
estricto cumplimiento de los deberes del cargo, o de alguna forma comprometer
su imparcialidad e independencia, con fundamento en los principios
constitucionales de responsabilidad, (...) de legalidad y de la exigencia de
eficiencia e idoneidad que se impone a la administración pública. En el fondo
lo que existe es una exigencia moral de parte de la sociedad en relación (sic)
a la prestación del servicio público. El régimen de incompatibilidades persigue
evitar que corra peligro la función pública, con el consecuente perjuicio para
la administración y los usuarios, que resultaría inaceptable. El sistema de
garantías para el ejercicio de la función pública, tiene su soporte ético
relacionado con el principio de igualdad de trato para todos los
administrados." (resolución Nº 2883-96 de las 17:00 hrs.
del 13 de junio de 996). (…) " (Opinión Jurídica N° 109-2002 del 5 de agosto del
2002)
Tal y
como se desprende de la anterior transcripción, resulta necesario resguardar, a
través del régimen de prohibiciones, impedimentos e incompatibilidades, la
imparcialidad y objetividad de los órganos administrativos, para un adecuado
ejercicio de la función administrativa.
Bajo
las anteriores líneas de interpretación es que resulta procedente analizar la
eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acto administrativo
contenido en la resolución DG-088-2002.
- Sobre el caso en estudio.
En el
presente caso, tenemos que el Director General de Servicio Civil emite
Esta
disposición de
- Haberse emitido la resolución
DG-088-2002 sin que mediara una petición formal y escrita de
reclasificación o recalificación de puestos, amparándose únicamente en el
informe técnico IT-NT-023-2002. (Hecho a.)
- Existencia de un interés directo y
personal en la emisión del acto, puesto que se modificaba la plaza que
ocupa el señor XXX dentro de la estructura organizacional de la Dirección
General de Servicio Civil. (Hecho b.)
- Incumplimiento de disposiciones
legales y reglamentarias en cuanto al procedimiento para dotar de
contenido económico las variaciones en los montos de los salarios a
devengar en las clases modificadas. (Hechos c. y d.)
- Omisión de procedimiento técnico para
la recalificación o reclasificación tanto, de la plaza que ocupa y la que
le pertenece en propiedad, aduciéndose que no existe constancia del cambio
permanente de funciones o tareas; la responsabilidad en el desempeño de
esas funciones; la dificultad para llevar a cabo las nuevas funciones o
tareas; las consecuencias del error dentro de las nuevas tareas asignadas;
la complejidad de las funciones que varían como sustento de un nuevo
perfil que invoque la necesidad de reestructurar el puesto; la
determinación cuantitativa y cualitativa dentro de las nuevas funciones.
Además, se aduce que se reestructuró la plaza de Director General de
Servicio Civil sin que ello pueda realizarse vía administrativa, sino
únicamente vía ley de
- Omisión de consulta con el Presidente
de
Previo
a efectuar el análisis a que se constriñe el dictamen que preceptúa el artículo
173 de
Un
aspecto que nos parece de especial relevancia dilucidar es el procedimiento
mediante el cual se arriba a la resolución DG-088-2002 y la importancia de la
existencia del informe técnico IT-NT-023-2002. Ello involucra los reproches en
cuanto a la ausencia de motivo del acto administrativo, específicamente en lo
que atañe a seguir un determinado procedimiento para la reestructuración de
mérito y la necesaria descripción de las tareas, deberes, condiciones
personales, y tareas a desempeñar, extremos que justificarían la nueva clase de
puestos y su correspondiente asignación salarial.
En el
sentido apuntado en el párrafo precedente, es importante referirnos a la regulación
de la figura de la reestructuración. De la lectura del texto del Estatuto de
Servicio Civil (en adelante, el Estatuto) se desprende que no es en dicho
cuerpo legal que se encuentra su conceptualización. Por el contrario, no es
sino en el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (en adelante, el
Reglamento) que se nos indica el significado de esta figura técnica:
"Artículo 105. Para todos los efectos se
entenderá por:
a) (…)
c) Reestructuración: Cambio que afecta a puestos o
clases al variarse la estructura ocupacional de una serie, o la conformación de
una clase y que tiene los mismos efectos de una reasignación, excepto en que
corresponde al inciso a) del Artículo 111 de este Reglamento. (…)"
Los
numerales posteriores que se ubican en el Reglamento no hacen referencia a la
forma en que se tramita la solicitud de reestructuración. De suerte tal que
tengamos que analizar el concepto mismo, para de allí establecer cuál es la
finalidad que persigue la norma.
Partiendo
del contenido técnico de los conceptos de "clase" (Estatuto, artículo
18; Reglamento, artículo 3, inciso j), y de "empleo" y
"puesto" (Estatuto, artículos 16 y 17; Reglamento, artículos 3 inciso
i) y 101), debemos entender que la reestructuración versa sobre una clase de
puestos que ha visto modificado el contenido de sus deberes, atribuciones y
que, de hecho, ameritan una variación en la clasificación de esos puestos, que
haga patente el cambio de que se trate. Ello, como es obvio, debe ser reflejo
de la realidad.
En el
caso que nos ocupa, el acto administrativo cuestionado se sustenta en un
informe técnico (el IT-NT-023-2002 de fecha 22 de abril del 2002), elaborado
por el encargado del Área o Proceso de Instrumentación Tecnológica (Decreto
Ejecutivo N° 26081-MP de 31 de mayo de 1997), que define el nuevo contenido de
ciertas clases de puestos del Manual Institucional de
No hay
indicios claros y contundentes como para desacreditar o dudar de la información
contenida en el oficio IT-NT-023-2002, ni mucho menos ha sido tema del
expediente administrativo. Ello nos lleva a afirmar que, formalmente, el mismo
se revela como un estudio técnico, elaborado por el encargado del área
pertinente de
Como
decíamos en párrafos antecedentes, no existe regulado un procedimiento para
tramitar una reestructuración de clases. Pero tal omisión no nos puede hacer
perder de vista que el objetivo de tal proceso lo es la mencionada descripción
de los cargos y sus deberes, atribuciones y condiciones de desempeño y de cómo
estos son diferentes o han experimentado una variación con respecto a la
descripción y especificaciones vigentes de esos mismos puestos . Como hemos
dicho, sobre este extremo no se evidencia ausencia u omisión en el acto
cuestionado; antes bien, existe la descripción de las tareas y deberes de los
nuevos puestos creados. De suerte tal que no se comprueba nulidad absoluta,
evidente y manifiesta por el indicado cuestionamiento.
Por
otra parte, también se reprocha en el presente procedimiento ordinario sobre la
forma en que se solicitó la elaboración del estudio. En este sentido, considera
En lo
que atañe al aludido interés directo del Sr. XXX en la aprobación de la
resolución DG-088-2002, nos permitimos los siguientes comentarios. Tal y como
se aprecia de la lectura del acto administrativo, se produce una modificación
del puesto cuyo titular es el Sr. XXX –puesto número 001194-, pasando el mismo
de ser clasificado en la clase "Gerente de Servicio Civil" a
"Director de Área o Instancia de Servicio Civil". Es sobre esta
específica situación que se emite nuestro criterio, sin que se relacione con la
ya advertida confusión en que se incurrió de estimar que también se había reestructurado
el puesto de Director General de Servicio Civil.
Atendiendo
a la regulación contenida en
La
sanción que contempla el Ordenamiento Jurídico para este tipo de actuaciones es
la establecida en el artículo 237 de
"Artículo
237.- 1. La actuación de funcionarios en los que concurran motivos de
abstención implicará la invalidez de los actos en que hayan intervenido y,
además, dará lugar a responsabilidad.
2. Cuando los motivos de abstención sean los
de impedimento previstos en el artículo 199 de
Sin que quepa duda de la naturaleza "absoluta" de la nulidad, la
siguiente interrogante que nos queda por descifrar lo es si tiene las
características de "evidente y manifiesta". En tal sentido,
insistimos que el estudio técnico contenido en el dictamen IT-NT-023-2002 no
presenta características que hagan palmaria su disconformidad con la realidad
que analiza, así como también que es conforme con los requisitos en cuanto a la
descripción de los puestos creados. Amén de ello, es claro que no sólo se
regula la situación del Sr. XXX –aún en la plaza de la cual él es titular,
aunque no la ocupa actualmente-, sino que versa sobre todo un conjunto de
funcionarios públicos. El que coincidieran, en el caso bajo análisis, las
circunstancias de que una plaza que se reestructura fuera, a su vez, la que
tiene en propiedad el Director General de Servicio Civil, es una situación
excepcional. Sin embargo, es precisamente lo particular de esta situación lo
que nos lleva a estimar que el vicio no alcanza la categoría de evidente y
manifiesto. Ciertamente debe existir un procedimiento para otorgar la
aprobación a una reestructuración de esta plaza, pero el mismo no se muestra
como contentivo de un vicio evidente, dada esa circunstancia que apuntábamos.
De ello que lo actuado por el Director General de Servicio Civil, si bien
contrario al Ordenamiento Jurídico desde la perspectiva de la afectación al
principio de imparcialidad, no es lo suficientemente patente y manifiesto como
para considerarlo un vicio de los que contempla el numeral 173 de
Por
ello, en nuestro criterio, tal situación nos lleva a establecer la
configuración de una nulidad absoluta parcial (artículo 164 de
En
cuanto al calificativo de "parcial", el mismo se sustenta en el hecho
de que la nulidad absoluta no tiene porqué extenderse a los otros puestos
estudiados y reestructurados, pues nuevamente insistimos en que no hay
elementos de convicción que nos hagan dudar sobre la procedencia de las
conclusiones del estudio técnico que sirvió de base para la emisión del acto
administrativo aquí cuestionado. En este sentido, hacemos aplicación del
principio de preservación del acto administrativo (artículo 168 de
"Es la misma regla de economía. Cuando hay un
acto nulo que sin embargo no desencadene una serie de nulidades en actos
posteriores o no dependan del anterior, no hay porque anular los últimos.
Simplemente, se anula uno y los demás que no dependen se dejan vivos. Puede
darse un acto parcialmente nulo. No hay porqué anularlo todo si puede subsistir
una parte del acto. Se anula una parte y queda viva otra.(…)" (Quirós Coronado, Roberto. Ley General
de
No estimamos que se configure la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del
acto cuestionado, puesto que el ejercicio de la competencia, el órgano que la
ejercita, el motivo del acto, el contenido en que se convierte el ejercicio de
la competencia y el fin que persigue el mismo, no aparecen ausentes o viciados
de tal manera que impliquen la máxima calificación de nulidad que prescribe
nuestro Ordenamiento Jurídico. No está de más recordar, en esta línea de
razonamiento, que la medida de la nulidad tiene relación con el perjuicio que
se produce con la emisión del acto que la contiene o de la infracción
sustancial del Ordenamiento Jurídico, de donde aspectos relacionados con el
sujeto emisor deben analizarse desde esa perspectiva:
"IX.- Para determinar la competencia de un
órgano de
En el
presente caso, existe vicio en el sujeto que emite el acto, pero referido
exclusivamente a un extremo concreto del contenido del mismo. No hay tal vicio
si se analiza la situación de los demás puestos reestructurados, para los
cuales la competencia del Sr XXX no es puesta en duda. Si a ello aunamos que no
existe un yerro groseramente identificable en cuanto a la forma en que se
solicitó el estudio de las clases contenidas en el estudio IT-NT-023-2002, como
tampoco de ese propio informe como justificante de la resolución aquí
cuestionada (motivo del acto), y se aprecia que no existen argumentos de duda
para cuestionar la procedencia de la descripción de los puestos y el conjunto
de sus atributos y deberes (contenido del acto), la nulidad absoluta de lo
actuado por el Sr. XXX en lo que atañe a haber dispuesto la reestructuración de
su plaza, no aparece como un elemento de suficiente entidad propia como para
cuestionar el cumplimiento de una adecuada valoración de todas las clases que
se comprenden en la Resolución DG-088-2002 (fin del acto) y, por ende, no puede
hablarse de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la totalidad de éste
último.
Otro
grupo de hechos que sirven de base para el procedimiento administrativo, tienen
que ver con la supuesta afectación de disposiciones presupuestarias y de
autorizaciones requeridas para dar contenido económico a la reestructuración
que se dispuso en la resolución DG-088-2002. Este reproche amerita ser
analizado bajo el principio contenido en el artículo 163 de
Tampoco
se acredita que sea evidentemente necesario haber contado con autorización
previa de algún órgano para realizar el estudio de reestructuración que se
viene comentando. Afirmación por demás cuestionable atendiendo la secuencia de
un procedimiento lógico, como lo es realizar el estudio de puestos, establecer
las nuevas clases, asignarles su correspondiente categoría salarial, y, posteriormente,
determinar la fuente o mecanismo para dar contenido económico a esa
modificación. Estos aspectos no se ven contenidos en norma alguna de las que
fuera citada en el procedimiento ordinario, y por ende, no puede establecerse
la infracción grosera de los mismos. Tampoco, en todo caso, existe norma alguna
que expresamente califique como un acto evidente y absolutamente nulo, una
actuación como la descrita.
Por
último, se menciona la omisión de consultar al Presidente de
- Conclusión.
La
resolución DG-088-2002 del 29 de abril del 2002, emitida por
En lo
demás que dispone la resolución DG-088-2002, no se aprecian motivos de nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, razón por la cual no se emite dictamen
favorable en los términos del artículo 173 de
Sin otro particular, me suscribo,
Iván Vincenti Rojas
PROCURADOR ADJUNTO
IVR/SSH/mvc
C-299-2003
NULIDAD ABSOLUTA,
EVIDENTE Y MANIFIESTA. NULIDAD
ABSOLUTA. NULIDAD PARCIAL. CONSERVACION DEL ACTO.
El Presidente de la República mediante oficio de fecha 4 de marzo del
2003, solicita el dictamen favorable previsto en el artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública, como parte del procedimiento tendente a
determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la resolución
número DG-088-2002 del 29 de abril del 2002, emitida por la Dirección General
de Servicio Civil. El procedimiento
administrativo del presente dictamen corresponde al Sr. XXX.
Iván Vincenti Rojas, mediante dictamen C-299-2003 del 1° de
octubre del 2003, concluye lo siguiente:
La resolución DG-088-2002 del 29 de abril del 2002, emitida por la
Dirección General de Servicio Civil, presenta un vicio de nulidad absoluta
parcial, que afecta la reestructuración acordada al puesto número 001194 por haberse infringido
normativa atinente al deber de imparcialidad en el ejercicio de la función
pública. La declaratoria de esta nulidad
absoluta deberá ser conocida por los tribunales de justicia, previo
cumplimiento de los requisitos contemplados en los artículos 10 y 35 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En lo demás que dispone la resolución DG-088-2002, no se aprecian
motivos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, razón por la cual no se emite dictamen favorable en los términos del
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.