Dictamen : 277 - del 19/09/2003

C-277-2003

19 de septiembre de 2003

 

 

Licenciado

Luis Diego Obando Espinach

Director Ejecutivo

Corporación Ganadera

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° CG-03-245 de 26 de agosto último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con diversos aspectos de la Corporación Ganadera.

Señala Ud. que, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley de Creación de la Corporación Ganadera, ésta es un ente no estatal, que goza de "personería" jurídica y patrimonio propio. En sus actuaciones ordinarias se rige por el derecho privado. El Reglamento Ejecutivo define las actividades ordinarias como las relacionadas con los objetivos de la Ley y que la Corporación ejecuta en cumplimiento de sus competencias. Considera que no está sujeta ni a los principios ni al ordenamiento que regula la Administración Pública. Empero, con el objeto de aclarar inquietudes relacionadas con el marco jurídico por el cual debe regirse la Corporación consulta:

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° COR-AL-100-2003 de 25 de agosto siguiente. Es criterio de la Asesoría que la Corporación no está sujeta al ordenamiento jurídico que regula la Administración Pública, porque la Ley de Creación es clara en cuanto que en sus actividades ordinarias se rige por el derecho privado y no por el público. Todas las actuaciones de la Corporación en el ejercicio de sus competencias se rigen por el derecho privado. En orden a la relación con la Contraloría General de la República, indica que la Contraloría tiene una competencia facultativa, conforme el artículo 4 de su Ley Orgánica. Por lo que estima que dicho Órgano "no tiene competencia sobre la Corporación en sus actividades ordinarias, salvo que estuviese en la situación prevista en el párrafo segundo del artículo 8 de la LOCGR". Agrega que los recursos que recibe CORFOGA por concepto de canon por sacrificio o importación de carne bovina no forman parte de la Hacienda Pública, ya que no se originan en una transferencia por norma o partida presupuestaria. Por lo que la Contraloría puede ejercer su competencia facultativa solo en materia de recursos financieros y en dos casos concretos, porque los recursos que recibe y administra CORFOGA deben manejarse conforme al régimen jurídico que establece la Ley CORFOGA, Los dos casos concretos en que la Contraloría puede ejercer su competencia son: la administración, uso y destino que haga CORFOGA de recursos que provengan de donaciones de bienes muebles, inmuebles o de capital, que en virtud de transferencia legal haga alguna de las entidades que forman parte de la Hacienda Pública en razón de la naturaleza pública de los fondos a su disposición; así, como el uso de todos los recursos de la Hacienda Pública que reciba según el artículo 11 de la Ley CORFOGA. En cuanto a la Ley General de Control Interno, estima la Asesoría que se aplicará en la Corporación únicamente en lo que es materia de la competencia facultativa que tiene la Contraloría sobre la Corporación y no sobre las actividades ordinarias de ésta. En cuanto a la relación de la Auditora Interna con la Corporación, considera que el nombramiento y remoción del Auditor Interno es una actuación ordinaria de la Junta Directiva de la Corporación, por lo que el Auditor Interno debe ser nombrado y removido por una mayoría calificada de al menos dos tercios de los miembros de la Junta Directiva, sea seis Directores. La relación del Auditor Interno con la Corporación es una actuación regulada por el derecho laboral privado, no se le aplica lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en cuanto a inamovilidad.

La Corporación Ganadera (CORFOGA) presenta características particulares que lo diferencian de otros entes representativos de intereses. Esas diferencias se muestran en su naturaleza jurídica, en orden a las funciones que desempeña y a los fondos que recibe.

Los entes públicos se clasifican a partir de diversos criterios. Una de las tipologías más aceptadas es la que distingue entre entes corporativos y entes institucionales.

El elemento fundamental de los entes corporativos es la naturaleza asociativa: la corporación es una personificación de un conjunto de personas que ostentan la calidad de miembros de la corporación y no sólo de gestores. La corporación es un ente representativo: el fin de la corporación es un interés común de los miembros; es decir, no es ajeno a las personas que gestionan la organización. Todo ello se expresa en la forma de organización. Esta entraña diversos órganos fundamentales de dirección y conducción del ente, en los cuales los miembros contribuyen a formar la voluntad del ente. A la tradicional junta directiva y jerarca unipersonal se une una asamblea representativa de los diversos intereses que agrupa y defiende la corporación y que está llamada a dirigirla en la consecución del fin público que justifica la personalidad pública.

Por el contrario, el ente institucional se organiza en función de un fin, que es definido por el fundador del Ente, en este caso el Estado. Se trata de una personificación al servicio de fines determinados; en el caso de las instituciones ese fin es ajeno, le viene impuesto en el acto creador. El gobierno y administración del ente están a cargo de órganos nombrados por el Estado y supeditados a éste, en razón de la tutela administrativa. Ergo, el jerarca del ente no actúa en representación de una asamblea de asociados, sino en cumplimiento de los fines que le han sido asignados. Se ha puesto como caso típico del ente institucional, las instituciones autónomas, que también se clasifican como entes instrumentales. Este calificativo hace alusión al hecho de que el ente persigue fines que no ha definido, sino que el Estado le impone, razón por la cual tiene las potestades que el Estado, a través de la ley, le asigne. Desde esa perspectiva, podría decirse que la nota característica del ente institucional es el hecho de que la gestión es especializada y destinada al cumplimiento de un fin.

A partir de lo expuesto, podría cuestionarse el carácter corporativo de la Corporación Ganadera. En efecto, carece del elemento fundamental cual es la base asociativa. De ese hecho, las autoridades de CORFOGA no actúan en representación de una asamblea de asociados, sino en cumplimiento de los fines que le han sido asignados. Ello aún cuando el legislador sí tuvo cuidado en que la integración de la Junta Directiva representara distintos intereses. De ese modo, la integración parte no de la calidad de miembro de la corporación (que no existe), sino de criterios de representación de los intereses. No obstante, este órgano representativo no es el jerarca del Ente. En efecto, el jerarca máximo de CORFOGA es el director ejecutivo (artículo 19 de la Ley).

Desde esa perspectiva, puede afirmarse que se está en presencia de un ente institucional.

No obstante, se trata de una institución sui generis ya que la Corporación Ganadera es constituida por el Estado para la defensa y representación de los derechos e intereses comunes de determinado sector productivo, en concreto el relativo a la ganadería bovina. Y es a partir de esa finalidad que procede analizar si es correcta la denominación de "ente no estatal" presente en el artículo 1° de la Ley de creación.

El Derecho Administrativo ha sistematizado otra clasificación de los entes públicos. Desde el punto de vista de la coincidencia de los intereses públicos y estatales y la naturaleza del ente encargado de realizarlos, se ha diferenciado por parte de la doctrina sudamericana entre entes públicos estatales y entes públicos no estatales. Una diferenciación que, como don Eduardo Ortiz demostró en su oportunidad, carece de verdadero sustento jurídico (cf. Tesis de Derecho Administrativo, I, Editorial Stradtmann S. A., San José, 1998, p. 366).

A partir de la observación de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés que reconoce la titularidad de una función administrativa en entes privados (arrêts Monpeurt, Bouguen, Comité de défense des libertés professionnelles des experts comptables, Magnier, entre otros) normalmente de naturaleza corporativa o profesional, el autor uruguayo Enrique Sayagués Laso concluye que existen entes públicos que no se enmarcan en el Estado, por lo que considera que no integran la Administración Pública, pero que están sujetos, total o parcialmente, a un régimen publicístico en razón de las funciones que desempeñan.

Se trataría de entidades regidas por el Derecho Público en razón de las competencias que le han asignadas por el ordenamiento, pero que presentan elementos de Derecho Privado. Para la naturaleza del ente importa la coincidencia de los intereses públicos y estatales.

El problema es que no existe coincidencia y mucho menos unanimidad en la doctrina sudamericana sobre cuáles son los índices determinantes del carácter estatal o no estatal de una persona pública. Cabe hacer notar que la citada doctrina retiene caracteres presentes en mayor o menor medida por una y otra figura: creación por ley cuando existe reserva de ley; ejercicio de función administrativa, la naturaleza de los fines, control del Estado (cf. al efecto, M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pp. 350-351-353; J.R, DROMI: Derecho Administrativo Económico, I, Editorial Astrea., Buenos Aires, 1980, pp. 48-56 y E, SAYAGUES LASO: "Distinción entre personas públicas y privadas", Revista de Ciencias Jurídicas, N. 7-mayo de 1966, pp. 21-23), al punto que el propio Sayagues Laso señala que los criterios retenidos por la doctrina son los mismos utilizados para diferenciar entre entes públicos y privados. Por lo que cabe discutir si dicha categoría es autónoma. Esa similitud se muestra en la exposición que sobre los citados criterios hace Dormí:

Por otra parte, dicha doctrina admite que los entes no estatales pueden ser creados por sujetos privados, a diferencia de los entes estatales cuyo origen se encuentra siempre en un acto estatal, normalmente la ley. Su origen no es siempre estatal. Cuando esa creación se presenta, puede decirse que se está ante un ente público (ello en razón del acto de creación). Además, se enfatiza en cuanto que el capital del ente deriva no sólo del Estado sino de sujetos privados: el ente se considera no estatal cuando el capital es sólo privado o la participación estatal es minoritaria.

La entidad pública no estatal se manifiesta sobre todo en los ámbitos profesionales y productivos. Es por ello que normalmente se está en presencia de entidades de base asociativa; una asociación obligatoria, por cuanto las personas concernidas deben afiliarse o incorporarse a la entidad creada y contribuir a la integración de su patrimonio. Es lo que sucede con los colegios profesionales y entidades representativas de intereses productivos, como la Liga Agrícola Industrial de la Caña o el Instituto del Café. Dada esa base asociativa podría afirmarse que el ente no estatal presenta un carácter corporativo. El punto es si la Corporación Ganadera presenta las notas características en cuestión?

Pues bien, la Corporación Ganadera es producto de un acto estatal por excelencia: la ley. Es creada por un acto estatal, por ende su origen es público. En la medida en que no existe ninguna posibilidad de cuestionarse que el legislador ha creado un ente público, se sigue que dicho ente constituye una persona jurídica pública; ostenta pues una personalidad jurídica de Derecho Público. El legislador utilizó el término "personería jurídica" (término que alude a la representación del ente), pero del conjunto de disposiciones de la ley se desprende que quiso decir "personalidad jurídica".

La Corporación es titular de un patrimonio propio, producto esencialmente de una contribución parafiscal, como veremos luego. No se ha previsto que el grueso de los ingresos por recibir provenga de aportes directos o indirectos de afiliados (ya que estos no existen, según lo indicamos al inicio de este parágrafo). Puesto que no existe obligación de afiliarse o incorporarse a la entidad a efecto de ejercer determinados derechos, la Corporación no se ve dotada de un poder coactivo tendiente a obligar a la contribución por parte de los afiliados. La contribución deriva del acto estatal. Interesa recalcar, en ese sentido, que la Corporación no subsiste con los ingresos propios de su actividad o de los aportes de afiliados o asociados. Es decir, en materia de financiamiento la Corporación se asemeja a un ente estatal.

Es nota característica de los entes no estatales el control del Estado. El Estado transfiere potestades pero no puede desatenderse del ejercicio de las competencias transferidas. Empero, en el caso de la Corporación el control es esencialmente de legalidad. En principio, el Estado no controla la gestión que realiza la Corporación.

Normalmente se indica que los entes no estatales dirigen su accionar hacia fines que si bien son públicos, no pueden ser considerados como estatales. Ello por cuanto el interés que persigue no se identifica ni coincide necesariamente con el interés estatal. Se considera que los fines son de un interés general menos intenso que el que satisface el Estado. Situación que sería producto de la base asociativa del ente no estatal (que no existe en el caso de la Corporación), lo que determina que normalmente los intereses que está llamado a tutelar y satisfacer sean de carácter grupal o pertenecientes a una categoría profesional o productiva. De ese modo el grado de vinculación entre el fin del ente y el fin estatal es menor que el propio de los fines que satisfacen los "entes estatales". M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pp. 350-351, señala al efecto:

El fin que cumple el ente no es estatal; es un fin de grupo o categoría, por lo que el grado de vinculación entre el fin del Ente y el del Estado no es muy intenso. Este elemento es el que permite calificar a CORFOGA como ente "no estatal".

La Corporación Ganadera ha sido creada para defender fines ligados a un sector productivo. En esa medida persigue fines que son propios de una categoría productiva: el sector que se dedica a la ganadería bovina. Dispone la Ley en lo conducente:

En la medida en que se trata de un producto alimenticio importante para la nutrición de las personas y que es tanto de consumo interno como de exportación y que a dicha actividad se dedica un porcentaje de la población, cabe aceptar que el Estado tiene un interés en la materia. Empero ese interés no es tan fuerte como para que el Estado asuma directamente la promoción y fomento del sector o se lo encargue a un ente "estatal". A partir de dicho fin y en razón del carácter representativo del ente, puede considerarse que la denominación de "ente no estatal" realizada por el legislador es correcta.

Para que un ente pueda ser considerado como público no estatal se requiere que ejerza función administrativa. Lo que nos conduce al carácter de Administración Pública.

Se consulta si la Corporación Ganadera es Administración Pública.

Independientemente de cuáles sean los criterios que determinan la existencia de un ente no estatal, lo cierto es que ocupa un elemento fundamental, el ejercicio de competencias públicas asignadas por el ordenamiento. El ente es titular de potestades administrativas, en cuyo ejercicio puede emitir actos administrativos, sin que al efecto se diferencie de un ente público "estatal". Dicha atribución permite considerar al ente no estatal como Administración Pública. Señala la Ley General de la Administración Pública en orden al concepto de Administración Pública:

De acuerdo con dicho precepto, la Administración Pública está integrada no sólo por el Estado sino por el resto de entes públicos. Para efectos de esta definición, la Ley General no diferencia entre entes estatales y no estatales. La Administración Pública se integra por entes estatales y no estatales. No obstante, es claro que el ente público será considerado como Administración Pública en el tanto en que realice preponderadamente actividad relevante para el Derecho Administrativo; es decir, debe realizar función administrativa. Sobre este punto se ha indicado:

Para considerar un ente como Administración Pública es, pues, indispensable que desarrolle función administrativa: la Administración Pública es un centro de función administrativa. Este es el caso de los entes no estatales, tal como señalamos en el dictamen C-076-83 de 15 de marzo de 1983.

Criterio reiterado en el dictamen N° C-22-95 de 23 de enero de 1995. Asimismo, en el dictamen N° C-134-2003 de 16 de mayo de 2003, se diferenció entre Administración Pública y sector público, remarcando que sólo son Administración Pública los entes que realizan función administrativa, por lo que "emiten actos administrativos que constituyen la expresión del uso de las potestades públicas que el ordenamiento jurídico les asigna para alcanzar los fines públicos….". Ante lo cual cabe preguntarse si la Corporación Ganadera realiza funciones administrativas. Para tal fin, entendemos por función administrativa la actividad dirigida a la consecución de fines de interés general a través del ejercicio de una competencia atribuida por el ordenamiento. Normalmente, esa competencia comprende potestades públicas pero también deberes especiales, como la sujeción al principio de legalidad.

Las funciones de la Corporación son establecidas por el artículo 6 de su Ley de creación. Establece dicho numeral:

A diferencia de los entes representativos de otros sectores productivos, en el caso de la Corporación Ganadera el legislador no consideró la posibilidad de otorgarle una función de regulación o fiscalización sobre el sector correspondiente: así como tampoco le atribuyó una potestad sancionadora. Del elenco de atribuciones no puede desprenderse que ejerza potestades de imperio. La Corporación colabora con el Ministerio de Agricultura y Ganadería en la elaboración de planes, programas y proyectos, lo que implica que no tiene una función de dirección propiamente dicha sobre el sector. No obstante, debe retenerse la función de fomento a cargo de la Corporación prevista en el inciso g) antes transcrito. Para este fin, debe realizar actividades de difusión, información, capacitación e investigación. Si tomamos en cuenta que el legislador ha dispuesto expresamente que los fondos de la Corporación deben ser destinados al fomento de la ganadería bovina (artículo 10 de la Ley), tendríamos que llegar a la conclusión de que la Entidad se configura como el ente de fomento de dicha ganadería. Un fomento que se refiere en general a la productividad de la ganadería bajo esquemas de sostenibilidad, pero también a la transformación tecnológica y empresarial. Un estímulo que debe procurar el adecuado autoabastecimiento nacional, pero también el desarrollo de las exportaciones. A ser el fomento una actividad administrativa, puede considerarse que la Corporación ejerce función administrativa. En esa medida puede ser considerada Administración Pública.

El ejercicio de función administrativa determina, en tesis de principio, la sujeción al Derecho Administrativo. Esta sujeción es consecuencia de lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. El principio derivado del artículo 3 de dicha Ley es que el Derecho Público se aplica a la actividad administrativa. El Derecho Privado se aplica cuando el giro de la actividad es propio de las empresas públicas. Actividad empresarial que no ha sido asignada a CORFOGA. Ergo, si la Corporación Ganadera no ejerce actividad empresarial, no le debería resultar aplicable el Derecho Privado. Por el contrario, estaría sujeta al Derecho Público. Empero, su Ley de Creación posibilita una aplicación del Derecho Privado en tratándose de "las actuaciones ordinarias" (artículo 1). La Ley no define qué es "actuación ordinaria". El Reglamento Ejecutivo a la Ley (Decreto Ejecutivo N° 30668-MAG de 19 de julio de 2002) las ha conceptuado como "aquellas relacionadas con el cumplimiento de los objetivos de la ley y las que la Corporación ejecute en el ámbito de sus competencias". Esta disposición debe ser entendida conforme los principios y normas del ordenamiento jurídico. Por consiguiente, no puede pretenderse que toda actividad realizada por la Corporación es actividad ordinaria. Por el contrario, debe entenderse por actividad ordinaria el ejercicio efectivo de las competencias de la Corporación, que como hemos indicado son establecidas por el artículo 6 de la Ley. Fuera de las actividades allí enumeradas rige el Derecho Público. La actividad instrumental del Ente no puede ser conceptualizada como actividad ordinaria. Por lo que debe regirse por el Derecho Público.

Lo anterior nos conduce al tema de la aplicación de los principios y normas referidos a la Hacienda Pública.

Se consulta si desde el punto de vista jurídico la Corporación forma parte de la Hacienda Pública. Del criterio de la Asesoría Jurídica pareciera deducirse que se han planteado dudas sobre este extremo. Dudas que abarcan el alcance del control que corresponde a la Contraloría General de la República y a la aplicación de la Ley General de Control Interno.

La Hacienda Pública puede ser definida a partir de diversos criterios: orgánico, material, funcional, institucional y ordinamental. El criterio orgánico hace referencia a los organismos que forman parte de la Hacienda Pública. Entes que satisfacen los fines públicos correspondientes mediante recursos de carácter público. Se trata esencialmente del Estado y los demás entes públicos o bien entes privados que reciben transferencias de los presupuestos públicos. Por el contrario, el criterio objetivo hace alusión sobre todo al patrimonio del organismo y por ende, al conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico de que es titular el organismo. El criterio funcional está determinado por la actividad financiera, ya se le considere como "conjunto de funciones dirigida a la organización y administración de los derechos y obligaciones de contenido económico de los entes públicos…." (M. T. SOLER ROCH, Voz Hacienda Pública, Enciclopedia Jurídica Básica, II, Editorial Civitas, 1995, p. 3293). O bien, como la acción de las entidades públicas dirigida a la obtención e inversión de los medios económicos destinados a financiar las funciones públicas y los servicios públicos. Desde el punto de vista ordinamental, la Hacienda Pública es el ordenamiento jurídico que regula lo relativo al gasto público, el Tesoro Público, la actividad financiera, tributaria y presupuestaria de los entes públicos. Puede considerarse que la Hacienda Pública es un subsistema del ordenamiento jurídico. En sentido institucional la Hacienda Pública es el ordenamiento jurídico de los recursos económicos de que dispone un ente público para la satisfacción de las necesidades colectivas. Estos criterios están contenidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al establecer:

La Asesoría Jurídica de la Corporación sostiene que sólo son parte de la Hacienda Pública los recursos que provengan de donaciones que en virtud de transferencia legal haga alguna entidad que forme parte de la Hacienda Pública, así como el uso de los recursos de la Hacienda Pública que reciba CORFOGA.

En la medida en que la Corporación Ganadera es un ente público no estatal es parte de la Hacienda Pública en sentido orgánico. Empero, desde el punto de vista objetivo, no todos los recursos de la Corporación son parte de la Hacienda Pública. Del artículo 8 se deduce que los recursos de los entes públicos no estatales son parte de la Hacienda Pública en la medida en que hayan sido transferidos o puestos a su disposición mediante norma o partida presupuestaria. Cuando se trata de recursos de origen distinto no forman parte de la Hacienda Pública, por lo que los fondos se rigen por lo dispuesto en las leyes de creación o en otras disposiciones de orden legal.

En vista de lo anterior, interesa establecer cómo se financia CORFOGA. Ciertamente, la Corporación puede recibir de los otros entes públicos donaciones de "bienes y servicios" (artículo 8). Bienes que se conceptualizan como fondos públicos, tal como se indica en el oficio de la Asesoría Jurídica. Pero, el financiamiento de la actividad del Ente es producto de la contribución obligatoria que se establece en el artículo 7 de la Ley:

En virtud de una norma jurídica, se impone a las plantas empacadoras y a los mataderos de consumo interno, el pago de una suma de dinero. Pago que la propia Ley califica de obligatorio. Este monto se fija no en relación con una actividad de fiscalización o dirección que ejerza CORFOGA sobre dichas empacadoras o mataderos, sino por el acaecimiento de un hecho que es externo a una relación entre Corporación y los sujetos pasivos, sea el sacrificio de un semoviente o la exportación de ganado bovino en pie. Se establece una tarifa (dos dólares en el supuesto del inciso 1) o de tres dólares en el supuesto 2, tarifa que se aplica sobre la base definida por la ley. Así, la tarifa de $ 2 se aplica cuando el precio de la libra de carne es igual o inferior a un $ 1.15. La tarifa de tres dólares deviene de aplicación cuando el precio excede $ 1.15.

Estamos en presencia de una prestación coactivamente impuesta por el Estado a favor de la Corporación. El legislador ha definido los elementos esenciales de esa prestación que se impone sobre las plantas de empaque y los mataderos aún cuando estos entes no tengan, repetimos, una relación con la Corporación. En criterio de la Procuraduría, dicha prestación coactiva se configura como una contribución parafiscal.

La parafiscalidad hace referencia a tributos afectos a gastos determinados de entes públicos distintos del Estado. Las contribuciones parafiscales son expresión del poder tributario del Estado, que se ejerce con el objeto de financiar determinados organismos públicos. Normalmente, esta imposición se establece para financiar fines económico-sociales y no para satisfacer las necesidades fiscales. De allí que no sea de extrañar que se recurra a esta imposición para efecto de financiar la seguridad social y más frecuentemente a organismos representativos de intereses productivos o profesionales, como corporaciones agrícolas o corporaciones profesionales y bolsas del comercio. Es por ello que la Sala Constitucional en la resolución N° 4785-93 de 8:39 hrs. del 30 de septiembre de 1993 expresó:

Las contribuciones parafiscales son fondos públicos y como tales están sujetos al régimen correspondiente.

Es de advertir, sin embargo, que al pronunciarse sobre la constitucionalidad del proyecto de ley que dio origen a la Corporación Ganadera, la Sala estimó que el legislador no había creado una contribución parafiscal, sino un verdadero impuesto, por cuanto los contribuyentes deben ser beneficiarios en una relación con el sujeto activo de la contribución. Dispuso la Sala en dicha ocasión:

Al introducirse por la Sala un elemento nuevo en la definición del concepto de parafiscalidad, tenemos que la contribución parafiscal encubre una contribución especial y que consecuentemente, debe haber un beneficio para el contribuyente derivado de la actividad del sujeto activo de la contribución. Por lo que en nuestro medio las contribuciones parafiscales no podrían ser analizadas como tributos, como se las considera en España (cfr. J.M, QUERALT-C.LOZANO SERRANO, G, CASADO OLLERO y J.M. TEJERIZO LOPEZ: Curso de Derecho Financiero y Tributario, TECNOS, 1995, p. 113).

Si se está en presencia de un impuesto, no podría existir duda alguna de que se está en presencia de un recurso propio de la Hacienda Pública. Y puesto que los "tributos con destino específico" no pueden conducir a una violación a los principios presupuestarios, se sigue que los ingresos correspondientes deben seguir un trámite presupuestario, tal como indicó la Sala en esa ocasión, reproduciendo los principios establecidos en la sentencia N° 03968-98 de 11:44 hrs. del 12 de junio de 1998. Ergo, en la posición de la Sala la Corporación tendríamos que concluir que CORFOGA recibiría los ingresos correspondientes vía transferencia de la Ley de Presupuesto Nacional.

Lo importante es que independiente de que se trate de una contribución parafiscal (que es nuestro criterio) o de un impuesto, los recursos correspondientes forman parte de la Hacienda Pública. Este aspecto es importante por cuanto al conceptuarse la contribución como un canon, se ha estimado por parte de la Asesoría Jurídica que la Contraloría no puede ejercer sus competencias sobre esos fondos.

La competencia de la Contraloría General sobre los entes públicos no estatales es "facultativa". Eso significa que corresponde al Organo de Control decidir si ejerce o no su competencia y, por consiguiente, si fiscaliza a dichos entes. Interesa destacar que el carácter facultativo no permite al sujeto pasivo cuestionar la competencia del Organo de Control y, por consiguiente, pretender cuándo y cómo se ejerce la fiscalización. Las decisiones deben ser adoptadas por la Contraloría General de la República.

Además, en tratándose de la Corporación debe estarse a lo dispuesto en los artículos 8 y 11 de su Ley. De conformidad con dichos artículos, la Contraloría debe fiscalizar el "uso correcto de los fondos públicos que se transfieran a la Corporación", pero también del resto de los recursos que obtenga dicho Ente. Dispone el artículo 11 de mérito:

Es decir, la sujeción al control de la Contraloría General de la República deriva no sólo del artículo 4 de su Ley Orgánica sino sobre todo de las expresas disposiciones de la Ley de creación de CORFOGA. En esa medida no puede caber duda de que la Corporación se configura como un "sujeto pasivo de la fiscalización de la Contraloría", lo cual tiene efectos en orden a la aplicación de la Ley General de Control Interno, en razón de lo dispuesto en el artículo 1 de esta Ley. Es decir, dados los términos de la Ley de CORFOGA carece de sentido discutir si la Contraloría tiene una competencia facultativa o no, así como también si los fondos productos de la contribución parafiscal constituyen parte de la Hacienda Pública. Para efectos de la fiscalización, es suficiente determinar si se está ante un recurso de la Corporación.

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. La inexistencia de una base asociativa impide considerar a la Corporación Ganadera como un ente corporativo.

2-. No obstante, si tomamos en cuenta que ha sido creada para la consecución de fines e intereses de un determinado sector de la población, puede considerarse que la denominación de "ente público no estatal" realizada por el artículo 1° de su Ley de creación, N° 7837 de 5 de octubre de 1998, es correcta.

3-. La función de fomento de la ganadería bovina constituye una función administrativa. Dado ese ejercicio de función administrativa, puede considerarse que el ente público CORFOGA es parte de la Administración Pública.

4-. Empero, por expresa disposición de su Ley la entidad rige su actividad sustancial por el Derecho Privado.

5-. El financiamiento de la Corporación es producto de una contribución parafiscal, que necesariamente debe considerarse como fondo público.

6-. La Contraloría General de la República está habilitada para ejercer control sobre los fondos de la Corporación, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 8, segundo párrafo y 11 de la Ley N° 7837. Puede, entonces, decirse que la Corporación Ganadera es un sujeto pasivo de la fiscalización del Organo de Control.

De Ud. muy atentamente,

MIRCH/mvc

Copia: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides

Contralor General de la República.

C-277-2003

CORPORACION GANADERA. ENTE INSTITUCIONAL “NO ESTATAL”. ADMINISTRACION PUBLICA. REGIMEN DE ACTIVIDAD. HACIENDA PUBLICA. PARAFISCALIDAD. FISCALIZACION.

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, en ofidio N. C-277-2033 de 19 de septiembre de 2003, da respuesta a la consulta formulada por el Director Ejecutivo de la Corporación Ganadera, en oficio N. CG-03-245 de 26 de agosto de 2003.

            Mediante dicho oficio, CORFOGA consulta cuál es su naturaleza jurídica, cuál es el marco jurídico por el cual debe regir su actividad, si forma parte de la Administración Pública y de la Hacienda Pública.  Se dictamina que: 

1-.  La inexistencia de una base asociativa impide considerar a la Corporación Ganadera como un ente corporativo.

2-.  No obstante, si tomamos en cuenta que ha sido creada para la consecución de fines e intereses de un determinado sector de la población, puede considerarse que la denominación de “ente público no estatal” realizada por el artículo 1° de su Ley de creación, N. 7837 de 5 de octubre de 1998, es correcta.

3-.  La función de fomento de la ganadería bovina constituye una función administrativa. Dado ese ejercicio de función administrativa, puede considerarse que el ente público CORFOGA es parte de la Administración Pública.

4-.  Empero, por expresa disposición de su Ley la entidad rige su actividad sustancial por el Derecho Privado.

5-. El financiamiento de la Corporación es producto de una contribución parafiscal, que necesariamente debe considerarse como fondo público.

6-. La Contraloría General de la República está habilitada para ejercer control sobre los fondos de la Corporación, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 8, segundo párrafo y 11 de la Ley N. 7837. Puede, entonces, decirse que la Corporación Ganadera es un sujeto pasivo de la fiscalización del Organo de Control.