Opinión Jurídica : 169 - del 11/09/2003

"Naturaleza jurídica del acta: Esta asesoría ha manifestado su reserva sobre la validez del acto como instrumento jurídico de alcance general, e incluso ‘inter partes’, por las razones que se han venido exponiendo, y porque el legislador atribuye al INS la administración del seguro ‘contra riesgos profesionales’ (ibid, art. 73 in fine, (sic) de tal manera que es responsabilidad exclusiva de éste, el establecimiento del otorgamiento de mejoras, sin que pueda admitirse que personas o entes externos tengan posibilidad de compartir esa capacidad reglamentaria.

Por lo tanto, el documento denominado ‘acta de entendimiento’ no debe ni puede entenderse como un ‘convenio’ que comprometa los intereses de la Institución en forma general, ni en forma particular con los supuestos beneficiarios…"

"Al tenor de todo lo expuesto, esta asesoría concluye que el acta de entendimiento entre el INS y CONATRAB, no tiene carácter normativo de aplicación general. Ni se trata de un convenio. Se entiende que los representantes de la Institución no estaban en capacidad jurídica de compartir – con un ente privado – sus potestades de derecho público, entre ellas la reglamentaria, tal situación aconteció muy posiblemente por razones de naturaleza extrajurídica. Se trata en consecuencia de una declaración unilateral tendiente a regular el reconocimiento de derechos y no el otorgamiento de esos derechos. El principio de legalidad y las inconsistencias jurídicas del acto administrativo denominado ‘Acta de Entendimiento’ fueron solventadas mediante una ley de alcance general, cuyo contenido priva respecto de lo dispuesto por el INS en esa disposición – la que habría quedado ‘abrogada’ –, en tanto la ley precitada que regula la misma materia, es de mayor jerarquía.

Por lo anterior, esta asesoría recomienda – salvo mejor criterio – que las instancias superiores desconozcan la aplicabilidad actual del documento ‘Acta de Entendimiento’, con el propósito de que sus efectos jurídicos solo limiten al reconocimiento de derechos adquiridos de buena fe. Salvo los casos pagados en esas circunstancias los demás deberán sujetarse a lo dispuesto por la Ley 8130, tantas veces citada"

"1- SITUACION DEL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN A LOS TRABAJADORES AFECTADOS POR EL NEMAGÓN:

a) El monto de la indemnización será de seiscientos ochenta y tres mil colones, una vez que se demuestre por medio del examen de espermograma, que los trabajadores afectados presentan 20 millones o menos de espermatozoides y su condición de trabajador bananero de 1967 a 1979. El único espermograma válido será el practicado en los laboratorios que defina el Instituto.

b) Dicho monto se empezará a pagar por parte del INS a partir del 11 de mayo del 2001, previo acuerdo de su Junta Directiva y hasta culminar con la realización de los espermogramas acordados con Conatrab. Se pagará de primero y de una sola vez a los trabajadores que hayan cumplido con los requisitos establecidos por el INS.

c) Previo al pago de la indemnización, el trabajador debe firmar un finiquito mediante el cual se da por enteramente satisfecho y retira cualquier demanda interpuesta contra el Instituto en los Tribunales de Trabajo por este mismo asunto.

MUJERES TRABAJADORAS:

a) Para establecer el eventual pago por indemnización por parte del INS a las mujeres que resultaron afectadas por el DBCP y que laboraron para las empresas bananeras entre 1967 y 1979, se integrará en los próximos ocho días una Comisión Técnica integrada por médicos especialistas que determinará cuales circunstancias médicas y legales se tomarán en cuenta para determinar el pago de la indemnización por el daño sufrido. Dos de los miembros de esta Comisión serán profesionales especialistas en la materia designados por el INS y dos por Conatrab; los designados por el INS podrán ser objetados con CONATRAB y viceversa por una sola vez. En el ejercicio de sus funciones, los miembros de la Comisión son inamovibles excepto por mala praxis o renuncia. El INS cubrirá los gastos profesionales de los miembros de la Comisión mientras ejerzan sus funciones.

El pago que realice el INS por concepto de honorarios en nada obliga a los profesionales a favor del INS. Esta Comisión será coordinada por ambas partes –INS y CONATRAB-: de parte del INS por el Lic. Edgardo Vindas, Jefe de la Dirección de Seguros Solidarios de la institución y por parte de Conatrab por quien en su momento designe esta organización. La Comisión entrara en funciones en forma inmediata, una vez aceptados los integrantes de las partes.

TRABAJADORES QUE NO PUEDAN REALIZARSE EL ESPERMOGRAMA POR IMPOTENCIA U OTROS FACTORES:

Se integrará en los próximos ocho días una Comisión Técnica bajo los mismos procedimientos de integración y control que la Comisión para las mujeres trabajadoras, la cual tendrá como objetivo determinar la forma de evaluar la condición de infertilidad (azoospermia, oligospermia, porcentajes menores de 20.000.000 de espermatozoides) a aquellos trabajadores que no puedan o no hayan podido realizarse el espermograma, con el fin de que puedan ser tomados en cuenta para el pago de la indemnización objeto de esta Acta de Entendimiento. Los gastos profesionales de los integrantes de la Comisión serán cubiertos por el INS.

SOBRE LA CERTIFICACIÓN DE LOS AFECTADOS POR DBCP EN SU CONDICION DE TRABAJADOERES BANANEROS:

a) Se mantiene el procedimiento acordado previamente en el sentido de que la CCSS debe certificar la condición de trabajador bananero en el período comprendido entre 1967 y 1979. Si por alguna razón la CCSS no puede demostrar esa condición, se establece el siguiente procedimiento.

1. A propuesta de Conatrab, se considerarán para hacerse el espermograma a aquellos trabajadores que aporten cuatro testigos, compañeros de labores en la misma época que en declaración jurada autenticada por abogado den testimonio de la condición de trabajador bananero y que estuvo expuesto al DBCP en la fecha indicada. Además, será requisito necesario el que la CCSS por medio de certificación, indique que el trabajador no aparece laborando para otra u otras empresas en el tiempo y lugar indicado en la declaración jurada.

SOBRE LOS MONTOS YA PAGADOS POR EL INS POR INDEMNIZACIÓN POR EL INS EN INSTANCIAS JUDICIALES

Se creará una Comisión, integrada por el Lic. Edgardo Vindas y quienes él designe y el señor Orlando Barrantes, Secretario General de Conatrab y los asesores que él designe, para que revisen caso por caso de los trabajadores que ya recibieron pago por indemnización por DBCP en instancias judiciales, con el fin de determinar la procedencia un reajuste en el monto recibido en ese proceso respecto al pago de los seiscientos ochenta y tres mil colones, siempre y cuando resulte legalmente posible.

Firmamos en San José, en las instalaciones del INS, el día martes 24 de abril de 2001."

"II.- Sobre la naturaleza del acuerdo impugnado.

El acuerdo que se impugna versa sobre los siguientes aspectos:

- la instauración de una comisión de alto nivel del gobierno de la República (representado por el Ministro de la Presidencia, el Ministro de Trabajo y el jerarca correspondiente), donde se analizarán temas de interés nacional como el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos;

- la promulgación de una directriz presidencial, con base en la cual las instituciones gubernamentales se incorporen en la discusión y análisis del documento denominado "Tercera República";

- el establecimiento de un proceso de diálogo nacional;

- la solución de los conflictos con el Instituto Costarricense de Electricidad y el Magisterio Nacional.

"Para efectos de esta Ley se establecen las siguientes categorías:

1. Ser o haber sido, durante el periodo comprendido entre 1967 y 1979, cónyuge de un trabajador al que el INS le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP.

2. Ser hijo, nacido en el periodo 1967-1979, de un trabajador a quien el INS le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP.

3. Ser compañera de un trabajador o compañero de una trabajadora a quien el INS le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP, siempre que la relación haya ocurrido entre 1967 y 1979.

4. Haber sido trabajador durante el periodo 1967-1979 de una empresa bananera que haya utilizado el DBCP, a quien el INS no le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP y que no pueda formular reclamo de indemnización con fundamento en la legislación de riesgos de trabajo.

5. Haber sido un trabajador en la estación experimental Los Diamantes durante el periodo de 1967 a 1979, a quien el INS no le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP."

"Debe aclararse, en primer término, que el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública, autoriza, en lo que interesa, al Poder Ejecutivo para transar los asuntos del ramo. Con anterioridad a la derogatoria del inciso 4) de ese numeral – dispuesta por la Ley Nº 7495 de 3 de mayo de 1995 – este Organo Asesor tenía que emitir criterio favorable en las transacciones sobre asuntos de derecho privado cuyo monto fuese superior a los cien mil colones. Al haberse derogado ese inciso, ya no se tiene participación en esta materia.

En todo caso, y a efectos de orientar la participación de la Administración en esta clase de asuntos, nos permitimos reiterar algunos de los criterios que se han externado sobre el tema, que se encuentran reunidos en los dictámenes C-253-99 de 22 de diciembre de 1999 y C-111-2001, que se transcribirán, en lo relevante, en ese orden:

"Así pues, la transacción se constituye en un contrato en el cual la renuncia recíproca de las partes a sus pretensiones resulta ser un elemento esencial , ya que por medio de ella éstas toman la decisión de concluir, de manera extrajudicial un litigio pendiente, mediante la renuncia que hacen de sus recíprocas pretensiones.

La transacción es un convenio, y en este sentido Guillermo Cabanellas en su Diccionario de Derecho Usual la define de la siguiente manera:

"Concesión que se hace al adversario a fin de concluir una disputa, causa o conflicto, aún estando cierto de la razón o justicia propia.", o también como la "adopción de un término medio en una negociación; ya sea en el precio o en alguna otra circunstancia". (CABANELLAS, Guillermo. Volumen IV. Op. Cit. Pág. 277)

La transacción es pues un convenio jurídico bilateral mediante el cual las partes efectúan recíprocas concesiones extinguen obligaciones de carácter litigioso.

Como bien indica el mismo G. Cabanellas, mediante la transacción:

"se puede poner fin a un pleito en curso, con efectos de cosa juzgada entre las partes. Esencial en la misma es la reciprocidad en las adquisiciones o renuncias; pues se trata de que no haya vencedores ni vencidos, al menos plenamente." (CABANELLAS, Guillermo. Op. Cit. Pág. 277)

Esta figura jurídica posee la ventaja de resolver con agilidad y rapidez las cuestiones planteadas, sin arrastrar las dilaciones ni los gastos que conlleva normalmente un juicio.

En el campo de la disponibilidad de la materia que puede ser sometida a transacción, conviene retener que hay materias que pueden ser sometidas a dicho medio de solución alterno de conflictos en virtud de la potestad discrecional de la Administración y su capacidad efectiva de decisión. Sin embargo, no podemos dejar de considerar que existen ciertos asuntos en los que definitivamente no cabe la aplicación de un proceso de esta naturaleza, por ejemplo, la salud, los tributos, el dominio público, la seguridad, el orden público, por citar algunos.

No podemos obviar que al ser la transacción un contrato, en el cual la renuncia recíproca de las partes a sus pretensiones es un elemento de su esencia, es lógico concluir que por ella las partes deciden terminar extrajudicialmente un litigio pendiente, mediante la renuncia que estas hacen de sus recíprocas pretensiones.

Finalmente, en lo que respecta a la capacidad para transigir, resulta claro que solamente pueden hacerlo aquellos que tiene libre facultad de enajenar bienes y derechos. En el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, su Ley Orgánica otorga tanto al Gerente y al Sugerente de la institución, de manera indistinta, la representación judicial y extrajudicial de la Institución, con las facultades concedidas por ley a los apoderados generalísimos, consecuentemente, estos pueden, entre otras cosas, vender, hipotecar y de cualquier otro modo enajenar o gravar toda clase de bienes, pues así lo dispone de manera clara y precisa el artículo 1253 del Código Civil, reiteramos, sin traspasar aquellos otros límites expresamente dispuestos tanto por la Ley Constitutiva del ICAA como del resto del ordenamiento jurídico administrativo.

Para fundamentar esa afirmación, recurrimos al artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública, mismo que en lo conducente establece que:

"El jerarca o superior jerárquico supremo, tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo (...)

2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio (...)."

En ese mismo sentido, indica la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en su artículo 25: (…)

Existiendo armonía entre lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública y la mencionada Ley Constitutiva del ICAA, se puede afirmar que, para los efectos que nos interesan, el órgano deliberante en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados resulta ser la Junta Directiva, la cual, por acuerdo de cuatro de sus miembros puede acordar la transacción judicial o extrajudicialmente, señalando quien le corresponde la representación para proceder en tal sentido, o sea, ejecutar tal acuerdo, una vez que se encuentre firme el mismo."

"A diferencia del arbitraje, la transacción es un medio de auto-composición, pues son las mismas partes, sin participación de ningún tercero, que resuelven la controversia. No se valen de un agente externo que dirima el conflicto, ellas mismas, mediante acuerdo, lo hacen. (Al respecto, véase la OJ-048-99, op. cit.).

El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción como una forma de terminación anormal del proceso judicial.

Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se puede afirmar que existe una autorización general para que la Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.

De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente motivada.

En cuanto a las materias transigibles, no existe disposición alguna que expresamente las regule, por lo cual, en tesis de principio, podría pensarse en una amplitud mayor que la existente en tratándose del arbitraje, pues a diferencia de ésta, en la conciliación y/o transacción, es la propia Administración la que se encuentra negociando y resolviendo, y no un tercero.

Como se desprende de lo dispuesto en los dictámenes supra transcritos, y otros a los cuales se hace referencia, se ha interpretado el artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública, en el sentido de que la posibilidad de acudir a la transacción como método de resolución alternativo de conflictos de encuentra previsto, no solamente para el Poder Ejecutivo, sino para la Administración Pública en general.

El artículo 7 de la Ley Nº 7638 de 30 de octubre de 1996, define la naturaleza jurídica de PROCOMER como entidad pública de carácter no estatal. Al respecto, este Organo Asesor ha señalado lo siguiente:

(…)

Por lo tanto, al estar PROCOMER sujeta al derecho público, y excluida, en lo que interesa, únicamente, del Libro II de la Ley General de la Administración Pública, la autorización comprendida en el artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública para acudir a la transacción le resulta aplicable.

No obstante, la transacción deberá realizarse dentro de los límites indicados en los dictámenes supra transcritos.