Opinión Jurídica : 165 - del 05/09/2003

O.J. 165-2003

5° de setiembre, 2003

 

 

Señor

Rolando Laclé Castro

Presidente

Comisión Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

Mediante atentos oficios sin número de 04 de junio y 13 de agosto, ambos del año en curso, suscritos por su persona, se le ha solicitado a esta Procuraduría General que vierta su criterio técnico-jurídico en relación con el proyecto de ley denominado: "Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de Costa Rica sobre una Academia Internacional para el cumplimiento de la Ley, sus notas aclaratorias y su enmienda", expediente legislativo Nº 15.215.-

Tal y como es de su estimable conocimiento, en vista de que la gestión formulada por la Comisión consultante no se ajusta a lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los comentarios siguientes no obligan al órgano consultante, ni constituyen jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio. En consecuencia, este pronunciamiento es una opinión jurídica, que emana de este Órgano Asesor como una colaboración a la Comisión Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, atendiendo a la delicada labor a su cargo.-

Finalmente, conviene advertir que -dado que esta Institución no se encuentra dentro de los supuestos que informan lo preceptuado en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa- no le es aplicable el plazo en él dispuesto.-

El Acuerdo internacional sobre el cual se solicita nuestro criterio técnico jurídico, pretende el establecimiento de una Academia Internacional de capacitación para el combate de los delitos transnacionales, incluyendo el terrorismo, el tráfico de estupefacientes, los delitos financieros, el delito cibernético, el tráfico ilegal de armas de fuego, el tráfico de personas y el tráfico de inmigrantes. La capacitación será dirigida a funcionarios de los países del Hemisferio Occidental responsables de hacer cumplir el derecho penal interno.-

Dentro de las características más relevantes, se puede destacar el hecho de que las instalaciones, así como los costos de mantenimiento, operación y seguridad de las mismas, corren a cargo de nuestro país; mientras que lo correspondiente a los programas impartidos por la Academia es responsabilidad de los Estados Unidos. La definición y distribución de los demás costos que se deriven de lo descrito en los artículos 6° y 7°, serán definidas por las Partes mediante el establecimiento de lineamientos, en forma posterior a la entrada en vigencia del tratado.-

La estructura organizativa de la Academia estará conformada por un Comité Conjunto estadounidense-costarricense que será el encargado de dictar las normas de política global, dentro de las que pueden incluir la revisión, consideración y recomendaciones respecto a los programas de estudios de la Academia, el plan de capacitación, el presupuesto para capacitación, el nombramiento de funcionarios de alto nivel, asuntos operativos de importancia, la misión de la Academia, planes a largo plazo, asuntos relacionados con la cooperación internacional, el énfasis de la Academia en el estado de derecho, los derechos humanos, la democratización y el fortalecimiento de la justicia penal, entre otros. Además, contará con un Director de la Academia, nombrado y costeado por los Estados Unidos y que será el superior jerárquico y responsable de la operación del Centro, y al menos un Director Adjunto, también nombrado y costeado por dicha Parte. Finalmente; se propone que habrá un Director Ejecutivo a cargo de la administración y manejo de las instalaciones de la Academia y de la supervisión del personal del Gobierno de Costa Rica, nombrado y costeado por nuestro país.-

En vista de que se ha solicitado el criterio técnico-jurídico de esta Procuraduría General respecto al Acuerdo sobre una Academia Internacional para el cumplimiento de la Ley, este pronunciamiento se limitará a aspectos de ese tipo y no entrará a discutir los eventuales problemas de conveniencia o de oportunidad que pueda tener el Acuerdo; ello compete a la Asamblea Legislativa, órgano que ostenta la competencia exclusiva y excluyente en la materia de análisis político, y en punto a las valoraciones de conveniencia y oportunidad (discrecionalidad legislativa).-

1.- Límites constitucionales respecto al contenido de los Tratados:

Todo Estado tiene la capacidad para celebrar tratados internacionales con otros sujetos de derecho internacional (1 "IV.- La capacidad para celebrar tratados o convenios es inherente a todo Estado independiente y por ello se define como los acuerdos entre dos o más Estados o sujetos de Derecho Internacional, para crear, modificar o para extinguir una relación jurídica entre ellos, …" Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº173-91 de las quince horas del veintitrés de enero de mil novecientos noventa y uno.), mediante los cuales adquiere derechos y obligaciones.-

En el Ordenamiento Jurídico costarricense, se establece que es el Poder Ejecutivo quien tiene la facultad de negociar y firmar los instrumentos internacionales que obligan al país, así como dirigir las relaciones internacionales de la República (artículo 140 incisos 10) y 12) de la Constitución Política).-

En relación con lo indicado, es muy ilustrativo lo afirmado por el Tribunal Constitucional, quien ha sostenido al respecto:

El jurista chileno radicado en nuestro país, Edmundo Vargas Carreño, ha sostenido que por regla general, todos los contenidos son posibles, salvo los expresamente prohibidos o limitados por la propia Constitución.(2- VARGAS CARREÑO (Edmundo) Introducción al Derecho Internacional, San José, Ediciones Juricentro S.A., 1979, p. 139.-) -

En efecto, del análisis del plexo constitucional se aprecia que no existe prohibición expresa dispuesta en la Constitución Política sobre materia determinada; mas sí se establecen varias limitaciones aunque no relacionadas con el tema (3- En primer lugar, se debe mencionar la dispuesta en el párrafo segundo del artículo 7 que exige que cuando se trate de integración territorial o de organización política, la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa sea por votación no menor de tres cuartas partes de la totalidad de los miembros y la de los dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente convocada al respecto. Además, la Constitución establece limitaciones en sus artículos 12 y 31: en el primero de ellos, se establece que solo mediante un convenio continental o para la defensa nacional y no de otro tipo se pueden organizar fuerzas militares; mientras que el segundo, prohibe que se negocie la posibilidad de extraditar por delitos políticos o conexos.- ) . Como resulta lógico, a lo anterior debe agregarse que cualquier disposición contenida en un instrumento internacional que contravenga una norma o principio constitucional es inaplicable, razón por la cual debe considerarse que el Poder Ejecutivo no puede comprometer a la Nación en aspectos que lesionen el orden constitucional (artículo 7º de la Carta Magna, en relación con el numeral 6º de la Ley General de la Administración Pública).-

1.1.- Posible roce de constitucionalidad:

El Acuerdo, en su artículo 11, establece que Costa Rica debe brindar al Director de la Academia y a los Directores Adjuntos de la Academia los privilegios e inmunidades equivalentes a los otorgados a los agentes diplomáticos, de conformidad con la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas. Asimismo, debe otorgárseles a los instructores, asesores, consultores y demás miembros del personal de la Academia que no sean costarricenses, privilegios e inmunidades equivalentes a los acordados para miembros del personal técnico y administrativo de una misión diplomática, de conformidad con lo dispuesto en la Convención antes indicada.-

Sobre el tema, es criterio de este Órgano Asesor que la concesión de privilegios e inmunidades es un aspecto totalmente admisible dentro de los alcances de un convenio bilateral; mas conforme a nuestro Ordenamiento Jurídico, únicamente se pueden otorgar los privilegios e inmunidades previstos en el Acuerdo a personas que pertenezcan a una entidad de derecho internacional; de lo contrario resultaría inconstitucional. En este sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional indicando:

Según lo anterior, para que puedan otorgarse las inmunidades dispuestas en el Acuerdo firmado con los Estados Unidos, debe ser la Academia un sujeto de derecho internacional, (4- En doctrina se ha indicado que para determinar si las entidades creadas por los sujetos de derecho internacional tienen personalidad internacional –en caso en que no se establezca de manera expresa-, se debe analizar las características del órgano creado, entre las cuales se señalan: a) si posee algún órgano legitimado para adoptar decisiones por mayoría de votos, b) si los fines que persigue y la necesidad de dar cumplimiento a los mismos en la esfera internacional, condiciona su personalidad.- (ver DIEZ VELASCO VALLEJO (Manuel) Instituciones de Derecho Internacional Público, Tomo I, Madrid, Editorial Tecnos, 5ª. Edición, 1981, p. 243).) lo que del texto no se infiere.-

De acuerdo con lo expuesto, dado que la Academia no tiene la condición de sujeto jurídico internacional, a criterio de esta Procuraduría General el reconocimiento de los privilegios e inmunidades previstos por la Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas, resultaría eventualmente inconstitucional.( 5- Se debe hacer la salvedad de que es la Sala Constitucional a quien le corresponde, en último término, y dado el control concentrado que ejerce, determinar el apego de este Acuerdo a lo dispuesto en la Constitución Política.) -

2.- Breve prolegómeno sobre el control político, ejercido por la Asamblea Legislativa, en lo atinente a la aprobación de tratados internacionales:

A pesar de ser el Poder Ejecutivo quien dirige las relaciones internacionales del país, y el llamado por la Constitución Política para determinar el contenido de las negociaciones al momento de celebrar los tratados, su labor no carece de control. Y es el mismo Constituyente el que lo estableció cuando le designó a la Asamblea Legislativa la función de aprobar o improbar los convenios internacionales celebrados por el Ejecutivo, creando un medio de control político a posteriori (6- "Aquí, el legislativo no juega un papel preponderante en el contenido de las negociaciones, sino más bien como órgano de refrendo posterior aprobando o improbando el instrumento pero no modificándolo." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 558-94 de las dieciocho horas veintiséis de enero de mil novecientos noventa y cuatro.).-

La doctrina nacional ha señalado que el control político de la Asamblea Legislativa consiste:

y en el caso concreto, al órgano legislativo la Constitución le brinda la potestad de valorar el mérito, la oportunidad y la legalidad de los instrumentos internacionales celebrados por el Poder Ejecutivo (8-. "La aprobación legislativa de los tratados configura una modalidad de control a posteriori. Se trata, por tanto, de una apreciación del mérito del acto, de su oportunidad y legalidad. Por ello, la aprobación no configura, desde el punto de vista jurídico, un acto complejo." HERNÁNDEZ VALLE (Rubén) Derecho Parlamentario Costarricense, San José, Investigaciones Jurídicas S.A., 1991, p. 285.)-

Es muy importante rescatar que la valoración para efectos de aprobar o improbar un tratado internacional, no sólo se limita a aspectos de legalidad, sino que puede y debe abordar aspectos como el mérito y la oportunidad, por lo que las razones para improbar un convenio internacional pueden fundarse perfectamente en motivos de ese tipo.-

El fundamento jurídico del control político se basa en varias disposiciones y principios constitucionales, como los son: el hecho de que la soberanía reside en la Nación, el principio de legalidad, la rendición de cuentas, el principio de responsabilidad, la división de poderes, la inviolabilidad o irresponsabilidad parlamentaria y la función de control político o parlamentario, propiamente dicha . (9- SOLÍS FALLAS op. cit., p. 95.-)-

Ahora bien, para que la Asamblea pueda ejercer esa función de control, el convenio debe satisfacer las exigencias, requerimientos y características adecuadas que le permitan a aquélla realizar dicha labor. En ese sentido, uno de los temas básicos que debe contener todo Tratado o Convenio, gira alrededor de la indicación en forma clara y expresa de los aspectos esenciales del mismo.-

La Sala Constitucional se ha pronunciado al respecto, señalando que la indeterminación en los aspectos esenciales del tratado constituye una burla del control político que debe ejercer la Asamblea Legislativa; en ese sentido, señaló lo siguiente:

Y es que el control político atribuido por la Constitución Política a la Asamblea sobre los instrumentos internacionales es tan extenso, que llega al extremo de que –de conformidad con el artículo 121 inciso 4) segundo párrafo- únicamente se puede prescindir de la aprobación legislativa en lo relativo a los protocolos de menor rango cuando de modo expreso el tratado o convenio del cual se derivan, así lo autorice; lo que nos permite afirmar que todas las implicaciones de un tratado internacional deben ser conocidas y aprobadas por la Asamblea Legislativa.-

Finalmente, se debe indicar que los importantes alcances del control político previsto por la Constitución en materia de tratados internacionales, son absolutamente razonables, si se piensa en que los tratados de acuerdo con el artículo 7º de la Constitución Política tienen una jerarquía superior a la ley y prevalecen sobre ella.(10- "Es importante señalar que la Constitución utilizó el término "aprobar" o "improbar" los tratados o convenios internacionales, con lo que perfectamente un tratado o convenio puede ser improbado por la Asamblea Legislativa. Esta función de aprobación permite al Parlamento ejercer control de tales convenios o tratados por la importancia que los mismos tienen." MUÑOZ Q. (Hugo Alfonso) La Asamblea Legislativa en Costa Rica, San José, Editorial Costa Rica, 1981, p. 217.-)-

2.1.- Indeterminación de algunos aspectos esenciales del "Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de Costa Rica sobre una Academia Internacional para el cumplimiento de la Ley, sus notas aclaratorias y su enmienda":

Tal y como se expuso páginas atrás, para que pueda la Asamblea Legislativa ejercer el control político sobre los tratados celebrados por el Ejecutivo que le encomienda la Constitución, el convenio internacional debe determinar expresamente los elementos esenciales del instrumento.-

En el acuerdo ratificado y sometido a nuestro conocimiento, se han podido identificar algunos aspectos de alta importancia que no se encuentran debidamente determinados, siendo las deficiencias más importantes concernientes al órgano que define los programas de estudio y a los alcances de las exenciones.-

En efecto, el Acuerdo no es claro al señalar el órgano que tendrá la facultad de definir los aspectos relacionados con la capacitación, como lo serían: la metodología, los planes de estudios, los cursos a impartir y su contenido.-

Si bien es cierto a través de la modificación efectuada al artículo 4º en el Acuerdo Suplementario de Enmienda, se establece que los lineamientos de políticas generales brindados por el Comité Conjunto pueden incluir la revisión, consideración y recomendaciones respecto al programa de estudios de la Academia y el Plan de Capacitación entre otros temas, y mediante la enmienda al artículo 5º se indica que el Director de la Academia –nombrado y pagado por los Estados Unidos- será quien preparará y llevará a cabo el Plan de Capacitación, en consulta con el Director Ejecutivo – nombrado y pagado por Costa Rica- y el Comité Conjunto; es lo cierto que no queda lo suficientemente claro quién es el órgano decisivo.-

En relación con ese punto, lo que más preocupa a este Órgano Consultivo es que de acuerdo con los artículos supracitados, parece que la participación de Costa Rica en esos temas no es equitativa ni determinante en relación con la de los Estados Unidos, lo que puede provocar que la capacitación que brinda la Academia no se adecue a los intereses y necesidades de nuestro país.-

Finalmente, el Acuerdo firmado por el Poder Ejecutivo establece una serie de exenciones que, tal y como se observa con especial énfasis en el artículo 12 del Acuerdo, son bastante indeterminadas, lo que no sólo impide como se ha venido afirmando el control político de la Asamblea Legislativa, sino que va en contra de la política legislativa nacional sobre este tema,(11- Ni por asomo, este comentario pretende desvirtuar o desobedecer lo dispuesto en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.) contenida en los artículos 62, 63 y 64 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Código Tributario) Ley Nº 4755 de 03 de mayo de 1971.

Por otra parte, si se piensa que las exenciones son beneficios brindados por la condición del sujeto o del objeto, se puede afirmar que de acuerdo a la finalidad de la Academia –centro de capacitación- las exenciones tan amplias e indeterminadas dispuestas en el artículo 12 para los instructores y estudiantes -prima facie- resultan improcedentes.-

Comentario aparte merece el tema de la entidad jurídica que, según el párrafo octavo del artículo 5° (añadido según Acuerdo suplementario de 6 de junio), será creada mediante ley costarricense. (12- Otras entidades similares a la que se pretende crear si establecen en forma expresa dentro del texto de la ley su naturaleza jurídica. A manera de ejemplo citamos la Ley de la Creación de la Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda, la cual mediante sus artículos 1 y 2 establece la naturaleza jurídica de la EARTH.)

En tesis de principio, por medio de esos acuerdos de ejecución, dicha entidad jurídica será creada con el propósito de que Costa Rica pueda cumplir con las obligaciones contraídas en este Acuerdo, dentro de las que destacan -por citar sólo dos- la captación de fondos (aspecto sí citado en el Acuerdo) y la contratación de personal. Este último tema resulta de crucial importancia, en vista de que el personal aportado por Costa Rica debe estar sometido a algún régimen laboral de carácter público o estatutario (que podría ser el Servicio Civil –artículos 190 y 191 de la Carta Magna- u otro sistema dispuesto y acordado por las Partes) .-(13- "XXI.- SOBRE EL REGIMEN LABORAL DE LA DIRECCION: … En cuanto a la exclusión de los funcionarios de la Dirección Nacional de Hidrocarburos del Régimen del Servicio Civil, , estima la Sala que tanto la descentralización como la desconcentración dentro de la Administración Pública, deben interpretarse como el traslado del ejercicio de funciones especializadas hacia entes u órganos públicos con el objeto de permitir el desarrollo técnico de los fines elegidos por el legislador; pero esta condición de descentralización o de desconcentración no presupone la constitución de un régimen de servicio público segregado que pudiese admitir diferencias en detrimento o de privilegio de los servidores de este tipo de agencias públicas. Como la Sala expresó en el Considerando V de la sentencia #1696-92, en relación con la aprobación de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política: "… Está claro, también, conforme a lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos . Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores …" Es claro que la Constitución al hablar de un solo régimen aplicable a los servidores públicos, no restringió el concepto de estatuto al de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público; especialmente atendiendo al d su derecho a la estabilidad. Asimismo un régimen universal será una garantía para la Administración Pública de que contará con recursos humanos de la mejor calidad y condición, lo que permitirá al desarrollo eficiente de las funciones." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº6240-93 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres.)

Sugerimos respetuosamente que el tema de la contratación de personal sea incluido en los acuerdos de ejecución.

Finalmente, una correcta inteligencia sobre la vigencia de los acuerdos de ejecución, hace suponer que éstos deben ser implementados, así como la creación de la entidad jurídica –diversa de la Academia- antes de que nuestro país deba empezar a cumplir sus obligaciones. Pensar de otra forma, supondría que la Academia empezaría a funcionar sin provisión o transferencia de fondos, dado que la entidad jurídica y sus atribuciones aún no habría sido creada, lo que provocaría –desde su origen- dificultades o imposibilidad de cumplimiento de las obligaciones contraídas.

Conforme con lo indicado, consideramos que para que la Asamblea Legislativa pueda ejercer el control político que le encomienda la Constitución, deben de especificarse en el Acuerdo de una mejor manera los aspectos antes señalados.-

Hago propicia la ocasión para reiterarle las muestras de mi más alta estima y consideración.

Cordialmente,

OJ-165-2003

ACADEMIA INTERNACIONAL PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY, CELEBRACIÓN DE TRATADOS INTERNACIONALES, INMUNIDADES, CONTROL POLÍTICO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA 

Mediante oficio sin número de 04 de junio y 13 de agosto, ambos del año en curso, suscritos por el señor Rolando Laclé Castro, Presidente de la Comisión Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior de la Asamblea Legislativa, se solicita el criterio técnico- jurídico de la Procuraduría General de la República en relación con el Tratado denominado: “Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de Costa Rica sobre una Academia Internacional para el cumplimiento de la Ley, sus notas aclaratoria y su enmienda”, expediente legislativo Nº 15.215.-

El Procurador General Adjunto, Farid Beirute Brenes dió respuesta a dicha solicitud mediante Opinión Jurídica número 165-2003 de 05 de setiembre de 2003, en los siguientes términos:

Dado que la Academia no tiene la condición de sujeto jurídico internacional, a criterio de esta Procuraduría General el reconocimiento de privilegios e inmunidades previstos por la Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas, resultaría eventualmente inconstitucional.-

Por otra parte, algunos temas esenciales no se encuentran bien definidos en el Acuerdo, lo que impide que la Asamblea Legislativa ejerza el control político que la Constitución Política le ha encomendado respecto a los instrumentos internacionales celebrados por el Poder Ejecutivo, siendo las deficiencias mas importantes  concernientes al órgano que define los programas de estudio y los alcances de las exenciones.-

Además, se sugiere que el tema de la contratación de personal sea incluido en los acuerdos de ejecución y que la creación de la entidad jurídica –prevista por el párrafo octavo del artículo 5º del Acuerdo, se realice de previo a la entrada en vigencia del instrumento internacional, para que no se produzcan dificultades o imposibilidad de cumplimiento de las obligaciones contraídas.-