Accesibilidad
Dictamen : 257 - del 27/08/2003
- C-257-2003
- San
José, 27 de agosto de 2003
-
-
- Señor
- Angelo Altamura
Carriero
- Presidente
Ejecutivo
- Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo
- S. D.
Estimado
señor:
Con
la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio
número PE-608-2002-C, en el que consulta a esta Procuraduría cuál es la
entidad competente para la administración y mantenimiento de las plantas de
tratamiento de aguas negras de las urbanizaciones ya concluidas. En su oficio,
Usted señala que “Como parte de todo
desarrollo habitacional es necesario diseñar y construir el sistema de
tratamiento de las aguas negras”. De seguido agrega, según lo que se
desprende de su oficio, que para ello hay tres alternativas:
- La
conexión a un colector de A y A.
- La
construcción de tanques sépticos.
- La
instalación de plantas de tratamiento.
En
relación con la última alternativa, indica que, por lo general, se ubican en
las áreas públicas del proyecto, las cuales no siempre son entregadas a la
respectiva municipalidad y cuando lo son, éstas no le brindan el mantenimiento
adecuado “…con el consecuente riesgo
para la salud humana dada la contaminación producida y el impacto nocivo en el
recurso agua hacia futuro.”
I.
ANTECEDENTES.
La
asesoría jurídica del Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU), había
concluido sobre este punto en oficio J.D.-0111-2002-M, que el mantenimiento y
administración de las plantas de tratamiento de aguas negras correspondía a
las municipalidades, sin perjuicio del papel que, como ente rector de recurso hídrico,
le asiste al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A).
En
oficio J.D.-0133-2002 M, dicha asesoría varió su criterio a instancias de la
Junta Directiva del INVU, la cual, según lo manifiesta el propio asesor jurídico,
le solicitó dar los fundamentos legales “…para
determinar que el instituto costarricense de Acueductos y Alcantarillados (sic)
es la entidad obligada a asumir la administración de las citadas plantas de
tratamiento.” Consecuente, y luego de un nuevo análisis jurídico,
concluyó que, por imperativo legal,
“…es al A y A al que le corresponde su administración y mantenimiento, para
lo cual sería recomendable que las municipalidades trasladen a dicho instituto
la titularidad de los bienes.”
Este
despacho dio audiencia al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados sobre lo consultado, y su director jurídico manifestó en
memoradum DJ-530-03 dirigido su Presidente Ejecutivo que “….si
bien la rectoría en todo lo relativo a los sistemas de tratamiento de aguas
residuales le corresponde al AyA y al Ministerio de Salud, no debe confundirse
con la administración propiamente dicha, por lo que concluimos en principio que
en todos los lugares en donde AyA no administre sistemas de agua potable, la
administración de los sistemas de tratamiento corresponderá a la Municipalidad
al tenor de lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política y Código
Municipal.” Agregó, además,
que cuando el Instituto de Vivienda y Urbanismo actúa como urbanizador o
desarrollador, deberá asumir la operación y tratamiento de las aguas
residuales en el caso de que venda los lotes sin hacer entrega de las obras de
acueductos al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
II.
OBJETO DE
ESTE DICTAMEN.
De
conformidad con lo consultado, este dictamen tiene por objeto determinar a qué
ente u órgano de la Administración Pública le corresponde el mantenimiento y
administración de las plantas de tratamiento de aguas negras de las
urbanizaciones.
III.
SOBRE
EL FONDO DE LO CONSULTADO.
a)
EL RECURSO
HÍDRICO, LA SALUD HUMANA Y LA PROTECCIÓN AMBIENTAL.
En
cuanto recurso natural, el agua es indispensable a la vida humana, por lo que su
conservación y tutela siempre ha estado ligada a la protección de la salud
humana como fin público de la acción estatal.
Hoy
en día, y siempre ligada a la salud humana, la protección del agua forma parte
de la tutela del ambiente como principio rector de las políticas públicas, tal
y como lo establece el artículo 50 constitucional en su párrafo segundo. La
garantía, defensa y preservación del derecho fundamental a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado a que está obligado el Estado, implica la protección
y conservación de los recursos hídricos. Eso es lo que establece el tambien
numeral 50 de la Ley Orgánica del Ambiente número 7554 de 4 de noviembre de
1995, cuando indica que la conservación y uso sostenible del agua son de interés
social.
En
función de la tutela del ambiente, la citada Ley establece los criterios a
utilizar para la conservación y uso sostenible del recurso hídrico, así como
los supuestos básicos en los que, ineludiblemente, han de aplicarse dichos
criterios. Al efecto, establecen los artículos 50, 51 y 52 de la Ley Orgánica
del Ambiente, lo siguiente:
“ARTICULO
50.- Dominio público del agua.
El
agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés
social.”
“ARTICULO
51.- Criterios
Para
la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los
siguientes criterios:
a)
Proteger, conservar y, en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los
elementos que intervienen en el ciclo hidrológico.
b)
Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico.
c)
Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes
de las cuencas hidrográficas.”
“ARTICULO
52.- Aplicación de criterios
Los
criterios mencionados en el artículo anterior, deben aplicarse:
a)
En la elaboración y la ejecución de cualquier ordenamiento del recurso hídrico.
b)
En el otorgamiento de concesiones y permisos para aprovechar cualquier
componente del régimen hídrico.
c)
En el otorgamiento de autorizaciones para la desviación, el trasvase o la
modificación de cauces.
d)
En la operación y la administración de los sistemas de agua potable, la
recolección, la evacuación y la disposición final de aguas residuales o de
desecho, que sirvan a centros de población e industriales.”
Merece
la pena destacar lo que indica el inciso d) del citado numeral 52, porque
establece con claridad que los criterios a que hace referencia el numeral 51,
relativos a la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse al caso
de la operación y administración de agua potable y recolección, evacuación y
disposición final de aguas residuales o de desecho, supuesto en el que cae,
obviamente, los plantas de tratamiento de aguas negras.
En
lo que tiene que ver con la salud humana, el ordenamiento jurídico establece
que el agua es un bien de utilidad pública, cuya utilización para el consumo
humano es prioritaria sobre cualquier otro tipo de uso. Así lo dispone el artículo
264 de la Ley General de Salud número 5395 de 30 de octubre de 1973, y sus
reformas, el cual establece:
“
ARTICULO 264.- El agua constituye un bien de utilidad pública y su utilización
para el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso.”
Lo
anterior quiere decir que la potabilidad del agua es la característica
principal que la administración y manejo del recurso hídrico debe procurar. Su
logro y mantenimiento, en los términos en que establece el artículo 265 ibídem,
es uno de los aspectos sanitarios involucrados en la tutela que los poderes públicos,
y las distintas administraciones públicas han de dispensar al agua como parte
del contenido de las políticas ambientales y las competencias administrativas
en esta materia. Pero, además, el ordenamiento jurídico regula lo relacionado
con la evacuación sanitaria de excretas y aguas servidas y negras como un tema
de orden sanitario vinculado a la tutela y protección del recurso hídrico. Y
lo hace tanto desde el punto de vista de la posible contaminación del suelo y
creación de focos infecciosos, como desde el punto de vista de la protección
del agua apta para el consumo humano. En este sentido, el artículo 285 de la
citada Ley General de Salud establece lo siguiente:
“
ARTICULO 285.- Las excretas, las aguas negras, las servidas y las pluviales,
deberán ser eliminadas adecuada y sanitariamente a fin de evitar la contaminación
del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano, la
formación de criaderos de vectores y enfermedades y la contaminación del aire
mediante condiciones que atenten contra su pureza o calidad.”
Ahora
bien, la Ley General de Salud establece las obligaciones básicas de los
propietarios de inmuebles, con edificaciones o sin ellas, y los entes
competentes para ejercer el control de los sistemas de alcantarillado. En tal
sentido, señala la obligación que
tienen los propietarios de predios de realizar las obras de drenaje que las
autoridades de salud les indique, así como la obligación de los propietarios
de edificaciones de dotar a sus edificios de sistemas de disposición de
excretas y de aguas negras y servidas, cuya aprobación corresponde al
Ministerio. Lo dicho lo establecen los artículos 286 y 287 de la citad Ley, los
cuales disponen:
“
ARTICULO 286.- Toda persona natural o jurídica está obligada a realizar las
obras de drenaje que la autoridad de salud ordene a fin de precaver la formación
de focos insalubres y de infección, o de sanear los que hubiere en predios de
su propiedad.
Si
el propietario fuere renuente en el cumplimiento de tales órdenes, la autoridad
de salud podrá hacerlos a costa del omiso.
En
los casos en que el interés público, la naturaleza y envergadura de las obras
de drenaje lo justificare, todo propietario de inmueble está obligado a
constituir servidumbre en favor del Estado para que la autoridad de salud
construya, tales obras pudiendo decretarse la expropiación del terreno cuando
la servidumbre fuere incompatible con su utilización.
El
mantenimiento y operación, si procedieren, estará a cargo de los beneficiarios
de tales obras.”
“
ARTICULO 287.- Toda persona natural o jurídica propietaria de viviendas o de
establecimientos o edificios en que las personas desarrollen sus actividades,
responderá de que tales bienes dispongan de un sistema de disposición de
excretas y de aguas negras y servidas aprobado por el Ministerio y los usuarios
de viviendas, establecimientos o edificios estarán obligados a mantener dicho
sistema en buenas condiciones de funcionamiento.”
Para
el caso de que exista un sistema de alcantarillado, la Ley General de Salud
impone a los propietarios la obligación de conectarse al mismo y establece,
además, que el control técnico de tales sistemas lo ejerce el Ministerio de
Salud y el entonces Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, hoy
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, independientemente de
quién lo administre y opere, sea una persona de derecho público o de derecho
privado. Así lo establece el numeral 288 de la Ley General de Salud, el cual
dispone:
ARTICULO
288.- Todo propietario queda obligado a conectar el sistema de eliminación de
excretas de aguas negras y servidas de su propiedad al alcantarillado sanitario
en los lugares en que éste estuviera en funcionamiento, salvo en los casos de
excepción que los reglamentos pertinentes reconozcan como procedentes.
Consecuentemente,
el ordenamiento jurídico regula lo relativo al recurso hídrico como parte de
las regulaciones atinentes al ambiente y, dentro de este contexto, como un
recurso directamente vinculado a la salud humana. Así ha de entenderse a partir
de lo que establecen la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley General de Salud;
esta última, señala específicamente cuáles son las principales obligaciones
de los propietarios de predios y edificaciones en lo que a la evacuación y
disposición de excretas y aguas negras y servidas se refiere. En relación con
lo cual, la citada Ley otorga competencias al Ministerio de Salud, para ordenar
a los propietarios la realización de las obras necesarias para tales efectos, y
sujeta el control técnico de los sistemas de alcantarillado a dicho Ministerio
y al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Finalmente,
habría que señalar que la Ley Constitutiva del Instituto de Acueductos y
Alcantarillados, atribuye a este ente competencias específicas en relación con
la conservación y protección ecológica de la cuencas hidrográficas y el
control en la contaminación del agua. En tal sentido, señala el artículo 2°,
inciso c) de la citada Ley, lo siguiente:
“ ARTICULO 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:
c)
Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica,
así como el control de la contaminación de las aguas;”
b)
EL
ENTE COMPETENTE PARA EL MANTENIMIENTO Y ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA
POTABLE Y DE RECOLECCIÓN, EVACUACIÓN Y DISPOSICIÓN DE AGUAS NEGRAS Y SERVIDAS.
Lo
primero que hay que distinguir en orden a las competencias de los distintos
entes públicos en esta materia, es que una cosa es ejercer la supervisión y el
control técnico de un determinado sistema de recolección, evacuación y
disposición de aguas negras y servidas, dentro de los cuales esta el
alcantarillado, y otra cosa es construirlo, operarlo y administrarlo.
Las
normas citadas supra, en particular, los numerales de la Ley General de Salud
transcritos, otorgan al Ministerio de Salud y al Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados el control y supervisión técnica de los sistemas
de alcantarillado, no su administración y operación, cuyo contenido se
concreta en la posibilidad de ordenar a los propietarios la construcción de
determinadas obras dentro de su propiedad y aprobar las mismas, así como
ordenar su conexión con un sistema determinado de eliminación de excretas de
aguas negras y servidas, aprobar su construcción y girar ordenes de carácter técnico
relativas a su operación y mantenimiento.
En
lo que tiene que ver específicamente con la administración y operación de los
sistemas de acueductos y alcantarillados, el ordenamiento jurídico sí atribuye
dicha competencia a un ente público, y lo hace en el contexto de una
competencia genérica, muy amplia, cuyo contenido consiste en dirigir todo lo
relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de
aguas negras y residuales, lo cual supone la posibilidad de establecer políticas
y dictar normativa en esa materia, así como promover la planificación,
financiamiento y desarrollo de todo lo relacionado con aquella.
Tal
ente es el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, institución
autónoma, y lo dicho es claro a partir de lo que establecen los artículos 1°
y 2°, incisos a) y g) de su Ley Constitutiva, número 2726 de 14 de abril de
1976, los cuales disponen:
“
ARTICULO 1º.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar
normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de
resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y
evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el
aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas,
para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado.”
“ ARTICULO 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:
a)
Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república
de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y
residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas;
g)
Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados
en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la
conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están
administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a
cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente. ”
El
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el ente público que
nuestro ordenamiento jurídico designa como el encargado para administrar y
operar lo relacionado con los acueductos y alcantarillados en todo el país.
Ahora bien, aunque el alcantarillado es uno de los sistemas utilizables para la
recolección y evacuación de aguas negras, siendo otros los tanques sépticos o
las plantas de tratamiento, habría que entender a partir de lo que establece el
citado artículo 1° que la competencia específica que el artículo 2, inciso
g) atribuye el Instituto, lo es para cualquier sistema de recolección y
evacuación de aguas negras, y no sólo el alcantarillado.
Es
decir, que el último numeral citado no reduce el ámbito de competencias que se
deducen del articulo1° únicamente a la administración y operación de los
alcantarillados. Con lo cual, y con fundamento en el citado artículo 1°, el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el ente público
competente para la administración y operación de cualquier sistema de
recolección y evacuación de aguas negras, cuando se trate de un sistema que
requiera, para su funcionamiento, ser administrado y operado como tal por un
ente o sujeto distinto a los usuarios del mismo, lo que ocurre, por ejemplo, con
el caso de las plantas de tratamiento.
En
esta materia no se aplica la garantía institucional que establece el artículo
169, en relación con el 170, de la Constitución Política, y que otorga a las
municipalidades autonomía en la administración y gestión de los intereses y
servicios locales. Es decir, que de cara a las competencias municipales, la
administración y operación de los sistemas de agua potable y recolección y
evacuación de aguas negras, no integran el conjunto de competencias materiales
que, en razón de su carácter local, el legislador atribuye a las
municipalidades y que, en ese tanto, quedan protegidas por la garantía
institucional que nuestra Constitución contempla en los numerales ya citados.
En
el anterior sentido, es importante tener que claro que si bien lo “local” se
entiende como tal a partir de su propia naturaleza en tanto interés o servicio
público a administrar, es el legislador el llamado a establecer, mediante el
ejercicio de la función legislativa, cuáles son las competencias municipales.
En este mismo orden de ideas ha señalado la Sala Constitucional, en sentencia número
6469-97 de 8 de octubre de 1997, lo siguiente:
“ IV. (…..) al haber incluido el constituyente un concepto jurídico
indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la
Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses
"locales", se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto
con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o
de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es
decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso,
deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos
contenidos haga el control jurisdiccional.”
Y en sentencia número 5445-99 de 14 de julio de 1999, precisó:
“ De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de
nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos
locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de
una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de
nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o
parcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática
institucional, en tanto debe determinarse para que la transferencia del caso
proceda, si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica para
cumplir con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado
del servicio a instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo,
cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están
supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse esa competencia a
las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos
supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalización o de
regionalización, según sea el caso.”
Es
decir, que el legislador puede especificar aquello que sea local al atribuir
determinadas competencias a las municipalidades sobre la base de una competencia
genérica consistente, precisamente, en la administración y gestión de los
intereses y servicios locales. Pero, además, puede regionalizar o nacionalizar
determinadas materias locales por naturaleza si los entes municipales no están
en la capacidad técnica para asumirlas. Por ello mismo, puede atribuir a las
municipalidades competencias referidas a materias no locales, sin que ello
signifique que adquieren tal característica, de forma tal que dicha atribución
esté sujeta a la capacidad técnica y administrativa de las municipalidades y
con el objetivo de que un ente nacional las asuma en definitiva, cuando así lo
considere conveniente, sin que ello menoscabe la garantía constitucional del
artículo 169.
Es
por lo dicho que el legislador, a la vez que atribuye a un ente nacional la
administración y operación de los sistemas de agua potable y recolección y
evacuación de aguas negras, establece una competencia residual y sujeta a una
gestión eficiente en la materia, a las municipalidades. Así lo señala el ya
transcrito artículo 2, inciso g) de la Ley Constitutiva del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el 41 de la Ley de Aguas número
276 de 27 de agosto de 1942, y sus reformas; este último numeral en cuanto señala
lo siguiente:
“
Artículo 41.- Las aguas de las cañerías actuales para el abastecimiento de
poblaciones, continuarán administradas por las respectivas Municipalidades o
Juntas encargadas como lo están al presente, hasta tanto el Poder Ejecutivo no
decrete la nacionalización del servicio, conforme se preceptúa en la Sección
anterior; y las que se construyan en adelante, quedarán bajo el control de la
Secretaría de Salubridad Pública o de las Municipalidades, según el caso. El
Estado conservará el dominio y control de las aguas de la cañería de
Puntarenas, en todos sus diferentes ramales, desde su captación en Ojo de Agua.
”
En
consecuencia, y en lo que tiene que ver con la administración y operación de
los sistemas de recolección y evacuación de aguas negras, particularmente
plantas de tratamiento y alcantarillado, las municipalidades tienen una
competencia residual, al igual a como ocurre para el caso de los sistemas de
agua potable. Lo cual significa que, en principio, corresponde al Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados la administración y operación de
los sistemas de recolección y evacuación de aguas negras, excepto que estén
siendo administrados y operados por un ente municipal, el cual podrá seguir
haciéndolo mientras lo haga en forma eficiente, y hasta tanto el ente nacional,
sea el Instituto, no asuma su administración y operación directa junto con el
sistema de agua potable. En esto, hay que entender que, por el carácter
nacional y no local que la ley atribuye a la administración y operación de los
sistemas de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y
residuales, el Instituto es el llamado a ir asumiendo paulatinamente su
administración y operación directa en desmedro de las municipalidades. La
finalidad que la ley busca es que sea un ente nacional el que administre y opere
los sistemas de agua potable y de recolección y evacuación de aguas negras, lo
que incluye las plantas de tratamiento, y no un ente local.
Ahora
bien, lo dicho no implica que los entes locales deban desatenderse de lo
relacionado con los sistemas de agua potable y de recolección y evacuación de
aguas negras, que no estén administrando u operando directamente en ejercicio
de esa competencia residual a que hemos hecho referencia. Aunque el ambiente y
la salud de los habitantes de los respectivos cantones no son intereses
exclusivamente locales, las municipalidades están en la obligación de
tutelarlos en el ámbito de sus respectivas competencias territoriales, sobre
todo cuando están relacionados con el desarrollo urbano que se da a nivel
cantonal.
Lo
anterior implica que, aunque la administración de los sistemas de agua potable
y recolección y evacuación de aguas negras corresponda, en principio, al
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como se ha visto, si
este no asume dicha competencia, por las circunstancias que sean, la respectiva
municipalidad debe administrarlos para garantizar la salud humana y la protección
ambiental. Tal obligación se desprende de lo que dispone el artículo 1° de la
Ley de Construcciones número 833 de 4 de noviembre de 1949, y sus reformas, el
cual establece:
“
Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que
las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de
seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los
edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin
perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos
administrativos.”
Esta
obligación de las municipalidades en punto a la tutela del ambiente y la salud
humana ha sido puesta de relieve por la Sala Constitucional en la sentencia de
amparo número 1543-99 de 3 de marzo de 1999, a propósito del caso de la
urbanización que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo construyó en
Las Cañas, Alajuela. Señaló la Sala, en dicha sentencia:
“ V.- En virtud de lo anterior, es evidente que el problema
fundamental en cuanto al funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas
negras en la urbanización INVU III, es la falta de definición de las
responsabilidades en la administración y mantenimiento de ésta. En efecto,
desde la construcción de la obra el INVU se ha encargado de mantener la planta,
ante la negativa de la Municipalidad de Alajuela de recibirla al no contar -según
su dicho- con los recursos para reactivar una planta colapsada, a lo se agrega
el argumento de que es el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados quien debe recibir la planta. Por otra parte, Acueductos y
Alcantarillados también se ha negado a recibir las obras, al considerar que la
planta no cumple con los requerimientos técnicos. Lo cierto del caso es que la situación descrita ha provocado
un enorme perjuicio a los vecinos del INVU III, urbanización en la que se han
generado una serie de problemas de contaminación ambiental, debido al mal
funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas negras ubicada en esa zona.
VI.- Al respecto, es conveniente tomar en cuenta lo establecido en la Constitución Política, Título 12, artículo 169, en el que se regula lo relativo al Régimen Municipal:
"Artículo 169.-
La Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley."
El Código Municipal No. 7794, Título I, artículo 4 regula lo
relativo a las atribuciones de las municipalidades:
"Artículo 4.-
La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y
financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen:
a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así
como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.
b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.
c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales.
d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, y
proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.
e) Percibir y administrar, en su carácter de administración
tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.
f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras,
pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
g) Convocar al municipio a consultas populares, para los fines
establecidos en esta ley y su reglamento."
Con
base en la normas citadas, la jurisprudencia arriba transcrita, y tomando en
cuenta que ninguno de los recurridos ha asumido la responsabilidad de brindar un
adecuado mantenimiento a la planta de tratamiento de aguas negras de la
urbanización INVU III, procede señalar a la Municipalidad de Alajuela como
responsable directa en la determinación de las medidas requeridas para
solucionar el problema suscitado a raíz del funcionamiento de la planta de
tratamiento de aguas negras -cuya deficiencia es la que en resumen origina el
problema aquí planteado-. De este modo, al evidenciarse una lesión de los
derechos fundamentales a la salud y a un medio ambiente sano, es conveniente
aclarar que los medios y técnicas apropiadas para remediar la infracción
corresponderá determinarlos en exclusiva a la Municipalidad de Alajuela, al ser
el ente encargado de la administración de los intereses y servicios locales de
cada cantón.”
Pero
es en el ámbito del control del desarrollo urbano donde las corporaciones
municipales deben cumplir con su papel tutelar de la salud y el ambiente en lo
que tiene que ver con los sistemas de agua potable y recolección y evacuación
de aguas negras, entre los que están las plantas de tratamiento.
c) LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL SERVICIO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO.
Hay
que recordar que, según abundante jurisprudencia constitucional, el desarrollo
urbano es de interés local, razón por la cual las municipalidades cuentan con
competencias específicas en esta materia, cuyo ejercicio autónomo lo garantiza
la Constitución (artículo 170 constitucional) y lo desarrolla la ley que, en
esta materia, le otorga la potestad de planificar dicho desarrollo,
estableciendo las competencias correspondientes (artículo 15 y siguientes de la
Ley de Planificación Urbana, número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus
reformas).
Pues
bien, la adecuada provisión de agua potable y disposición de aguas negras,
forma parte de los objetivos de la planificación urbana. En principio, y como
parte de la potestad para ejercer el control sobre el desarrollo urbano en su
cantón, las municipalidades tienen la competencia para otorgar permisos de
construcción, según lo dispone el artículo 74 de la Ley de Construcciones, el
cual establece:
“
Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se
ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o
provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad
correspondiente.”
Pero,
además, en lo que tiene que ver con las urbanizaciones específicamente y a la
hora de aprobar los proyectos respectivos, las municipalidades deben fiscalizar
que la Dirección de Urbanismo del INVU y el AyA, hayan dado la aprobación
correspondiente a los planos respectivos, tal y como lo establece el artículo
38, a) de la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de
1968, y sus reformas, el cual dispone:
“
Artículo 38.- No se dará permiso para urbanizar terrenos:
a)
Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los
interesados no hayan cumplido los trámites pertinentes, entre los que está la
aprobación indispensable de los planos por la Dirección de Urbanismo y el
Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado; ”
En relación con lo anterior, el Instituto establece las normas a que
deben ajustarse las urbanizaciones en lo que tiene que ver los sistemas de agua
potable y recolección y disposición de aguas negras, tal y como lo establecen
los artículos III.3.11., III.3.12, III.3.12.1. y III.3.12.2.del Reglamento para
el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, aprobado por la Junta
Directiva del INVU en sesión número 3391 de 13 de diciembre de 1982, los
cuales disponen:
“ III.3.11 Acueducto:
El abastecimiento de agua potable y la evacuación de aguas pluviales se
ajustarán a las normas del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (A y A). Si la red
de recolección de aguas pluviales cae directamente a un río o quebrada, su
salida debe estar en dirección del flujo de las aguas en un ángulo no mayor de
45° y a no más de un metro de altura para disminuir el golpe de agua al caer.
III.3.12. Cloacas:
Cuando se urbanicen áreas que tengan servicio de colector de aguas
negras funcionando, el urbanizador deberá conectarse a dicho sistema.
Cuando el colector se tenga previsto para una etapa posterior, el
urbanizador deberá dejar construido un sistema de cloacas dentro de la
urbanización para empatarse en un futuro al sistema de colectores previsto.
De no existir cloaca en funcionamiento ni prevista, se contempla las
siguientes alternativas:
III.3.12.1. Para conjuntos
mayores a 500 unidades de vivienda se requiere la construcción de una planta de
tratamiento de aguas negras propia: salvo que con el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados se negocie
conjuntos mayores con tanque séptico.
III.3.12.2. En conjuntos con
un número menor de lotes o viviendas se deberá adecuar el tamaño mínimo de
lote para el uso de tanque séptico según lo fija este reglamento.”
El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el ente que
determina, con base en lo que dispone la norma transcrita, cuándo deben las
urbanizaciones contar con plantas de tratamiento de aguas negras. A las
municipalidades les compete, en este tema, vigilar que los proyectos de
urbanizaciones a realizar en su cantón cumplan con las normas indicadas por el
AyA en materia de acueductos y cloacas, lo que incluye que tengan previstas las
plantas de tratamiento de aguas negras, cuando el AyA así lo haya ordenado.
Una
vez construida las obras y al momento de su aceptación, las municipalidades
ejercen control en relación con el cumplimiento de las disposiciones normativas
correspondientes, entre ellas, las que tienen que ver con las instalaciones de
agua potable y de recolección y evacuación de aguas negras ordenadas por el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y demás entidades públicas
competentes, todo de conformidad con lo que establece el artículo VI.6. del
Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, el
cual establece:
“
VI.6. Aceptación
de obras:
La
aceptación de las obras y de las áreas públicas se efectuará conforme a las
disposiciones reglamentarias
que tengan
en vigor la municipalidad del cantón y los demás organismos públicos
que al respecto ejerzan funciones de control.
Ninguna
omisión de detalles en los planos aprobados libera al urbanizador y al
profesional responsable de las obligaciones que les conciernen en cuanto al
total y satisfactoria entrega de las obras, al tenor de lo establecido en este
reglamento.
El
urbanizador y el profesional responsable que firman la solicitud de visado de
los planos de construcción, son garantes de la estricta conformidad de las
obras con los requisitos reglamentarios exigible, conforme a lo indicado en las
leyes aplicables.”
En otras palabras, si bien las municipalidades no operan ni mantienen los
sistemas de recolección y evacuación de aguas negras, controlan que las
urbanizaciones, y las edificaciones que en ellas se construyan, cumplan con las
disposiciones que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y
demás entes públicos competentes, hayan establecido en relación con dichos
sistemas, para así cumplir con su papel de tutelar la salud y el ambiente en su
cantón.
En esta materia, tambien son importantes las competencias que ejerce el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. El artículo 10 de la Ley de
Planificación Urbana establece que corresponde a la Dirección de Urbanismo
visar los planos correspondientes a proyectos de urbanización, momento en el
cual deben fiscalizar, entre otras cosas, que se cumpla lo dispuesto por los artículos
III.3.11 y III.3.12 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos
y Urbanizaciones, en relación con lo que el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados haya dispuesto sobre acueductos y sistemas de
recolección y evacuación de aguas negras.
Lo dicho en este apartado tiene que ver con la labor de control urbano,
donde los entes u órganos competentes fiscalizan que las obras urbanísticas
cuenten con sistemas de agua
potable y recolección y evacuación de aguas negras, en la forma en que lo
establece la normativa vigente y lo hallan ordenando los entes competentes para
ejercer el control técnico. El marco jurídico que regula este tema no define a
quién corresponde la operación y administración de los sistemas de recolección
y evacuación de aguas negras, que es el tema que nos ocupa, sino como deben
construirse y qué ente u órgano público define las normas técnicas de su
construcción y cuáles fiscalizan que estas se cumplan.
Tal y como lo hemos visto, el ordenamiento jurídico establece que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados define esas normas técnicas, con participación del Ministerio de Salud en cuanto al aspecto propiamente sanitario (artículo 289 de la Ley General de Salud, ya citada), y que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y las municipalidades respectivas, controlan que tales normas técnicas se cumplan. Este control es tanto a priori como a posteriori, es decir, cuando las obras ya están terminadas. Pués bien, en relación con esto último, hay un aspecto importante a resaltar que la posibilidad de que el órgano u ente competente pueda administrar y operar dichos sistemas.
Como lo señala el consultante, es común que las plantas de tratamiento
de aguas negras se ubiquen en las áreas públicas de las urbanizaciones
resultado de la aplicación de lo que dispone el artículo 40 de la Ley de
Planificación Urbana, el cual establece:
“
Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las
ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas
destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales;
lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo
reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o
urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por
ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al
terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los
terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales
no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del
terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a
ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos
de parcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del
área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será
aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término
de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juego
infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada
familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el
fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su
enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del
referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de
cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades
comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en
su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso han de definir la
Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán
eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria,
cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción
de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a
lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a
favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que
determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales
encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su
respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato
anterior.”
En
estas áreas de uso público, según lo dispone el numeral transcrito, pueden
instalarse “facilidades comunales”, y es conforme a la finalidad de la norma
entender que las plantas de tratamiento de aguas negras es un tipo de facilidad
comunal. Ahora bien, dispone el artículo comentado que a excepción de los
derechos de vías para carreteras que han de cederse al Estado, es resto de las
áreas públicas deben de traspasarse a favor de las municipalidades, pero que
estas autoricen su transferencia directa al ente público encargado de los
servicios públicos o facilidades que se ubican en parte de esas áreas. Esto
significa, ni más ni menos, que si las plantas de tratamiento de aguas negras,
en tanto facilidad comunal, se ubican en parte del área de uso público, las
municipalidades pueden autorizar la porción correspondiente se traspase a favor
del ente competente para administrarlas y operarlas.
A
lo dicho habría que agregar que, aunque el numeral 40 de la Ley de Planificación
Urbana señala que las municipalidades podrán autorizar el traspaso indicado,
lo cierto es que, a menos que este ejerciendo aquella competencia residual de
que se habló líneas arriba y, consecuentemente, administre y opere
directamente el sistema de agua potable y recolección y evacuación de aguas
negras respectivo, están obligadas a autorizar dicha cesión a favor del ente
competente, que como ya hemos dicho y concluiremos de seguido, es el Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para que este pueda administrar y
operar el sistema, una vez comprobada, al momento de entrega de la obra por el
constructor, sea este un sujeto de derecho público o privado, que se cumplen
las disposiciones técnicas contempladas en la normativa y dadas por el propio
AyA y el Ministerio de Salud, tal y como ha sido explicado ya.
Es
decir, que constatada la idoneidad técnica de las plantas de tratamiento de
aguas negras por el AyA y el Ministerio de Salud, la municipalidad debe aceptar
la obra y autorizar el traspaso de la porción correspondiente del área de uso
público donde se ubique la planta al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados en razón de lo que disponen las normas que atribuyen la
competencia para administrar y operar los sistemas de agua potable y recolección
y evacuación de aguas negras y residuales a dicho Instituto, que ya han sido
citadas, si no se está en un caso en el cual la municipalidad de que se trate
lo vaya a operar y administrar en ejercicio de la competencia residual a que ya
se hizo referencia.
d)
EL ENTE
COMPETENTE PARA LA ADMINISTRACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LAS PLANTAS DE
TRATAMIENTO.
En
atención a lo consultado, y en virtud del análisis jurídico hecho, es claro
que el ente competente para administrar y operar las plantas de tratamiento de
aguas negras, es el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Las
municipalidades sólo tienen, en esta materia, una competencia residual, en los
términos en que ha sido analizada supra,
y que en el caso de estas, lo definiría la circunstancia de estar administrando
y operando el sistema de agua potable que provee a la urbanización de que se
trate, pues de lo contrario correspondería al Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados su administración y operación.
En
ningún caso corresponde al constructor o desarrollador urbanístico su
administración y operación, aunque sea un ente público como el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo. Como se ha explicado, el INVU, en ejercicio de
sus competencias de control del desarrollo urbano, fiscaliza la construcción de
las plantas al dar el visado correspondiente a proyectos de las urbanizaciones y
los planos respectivos, según se regula en el capítulo VI del Reglamento para
el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, pero no las opera ni
administra.
Pero
tampoco lo hace cuando actúa como constructor, porque en este caso, además de
que debe hacer entrega de las áreas uso público a la municipalidad
correspondiente, esta última está en la obligación de aceptar la planta de
tratamiento si es técnicamente viable y traspasar al Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados la porción donde se ubiquen las plantas, para que
dicho Instituto las administre y opere, tal y como lo dispone la normativa
vigente que ya ha sido analizada.
Finalmente
habría que indicar que el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, en tanto ente competente para administrar y operar los sistemas
de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras, puede autorizar
que Asociaciones constituidas con base en lo establecido en el Decreto 29.100-S
de 9 de noviembre de 2000, administren y operen dichos sistemas. Lo anterior,
según lo establece el artículo 3 del citado Decreto.
IV
CONCLUSIONES.
En
resumen, y con base en lo dicho, esta Procuraduría llega a las siguientes
conclusiones:
1) La Ley General de Salud otorga al Ministerio de Salud y al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados el control y supervisión técnica de los sistemas de alcantarillado.
2)
El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el ente público
que nuestro ordenamiento jurídico designa como el encargado para administrar y
operar lo relacionado con los acueductos y alcantarillados en todo el país,
por lo que es el ente competente para administar y operar las plantas de
tratamiento.
3)
En lo que tiene que ver con la administración y operación de los
sistemas de recolección y evacuación de aguas negras, particularmente plantas
de tratamiento y alcantarillado, las municipalidades tienen una competencia
residual. Aunque estas no operan ni mantienen los sistemas de recolección y
evacuación de aguas negras, controlan que las urbanizaciones, y las
edificaciones que en ellas se construyan, cumplan con las disposiciones que el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y demás entes públicos
competentes, hayan establecido en relación con dichos sistemas, para así
cumplir con su papel tutelar de la salud y el ambiente en su cantón.
4)
Corresponde a la Dirección de Urbanismo visar los planos
correspondientes a proyectos de urbanización, momento en el cual deben
fiscalizar, entre otras cosas, que se cumpla lo dispuesto sobre acueductos y
sistemas de recolección y evacuación de aguas negras, por el AyA.
5)
Constatada la idoneidad técnica de las plantas de tratamiento de aguas
negras por el AyA y el Ministerio de Salud, la municipalidad debe aceptar la
obra y autorizar el traspaso de la porción correspondiente del área de uso público
donde se ubique la planta al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados para que este pueda administrarlo y operarlo.
De
Usted, con toda consideración,
- Dr. Julio Jurado Fernández
- Procurador
Adjunto
JJF/pcm.
Cc:
Presidencia
Ejecutiva
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
C-257-2003
INSTITUTO
COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS MUNICIPALIDADES. ENTE COMPETENTE
PARA EL MANTENIMIENTO Y ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y DE
RECOLECCIÓN, EVACUACIÓN Y DISPOSICIÓN DE AGUAS NEGRAS Y SERVIDAS. SISTEMAS DE
ALCANTARILLADO. LA SALUD HUMANA Y LA PROTECCIÓN AMBIENTAL. ARTÍCULOS 50, 51 Y
52 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE. LEY DE CONSTRUCCIONES. LA PLANIFICACIÓN
URBANA. LEY GENERAL DE SALUD. LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA.
El señor Angelo Altamura Carriero, presidente ejecutivo del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo, mediante oficio número PE-608-2002-C,
consulta a esta Procuraduría cuál es la entidad competente para la
administración y mantenimiento de las plantas de tratamiento de aguas negras de
las urbanizaciones ya concluidas.
Esta Procuraduría, en dictamen número C-257-2003, de 27 de agosto de
2003, suscrito por el Dr. Julio Jurado Fernández, Procurador Adjunto, evacua la
consulta formulada, concluyendo:
1) La Ley General de Salud otorga al Ministerio de Salud y al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados el control y supervisión técnica de los sistemas de alcantarillado.
2)
El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el ente público
que nuestro ordenamiento jurídico designa como el encargado para administrar y
operar lo relacionado con los acueductos y alcantarillados en todo el país, por
lo que es el ente competente para administrar y operar las plantas de
tratamiento.
3)
En lo que tiene que ver con la administración y operación de los
sistemas de recolección y evacuación de aguas negras, particularmente plantas
de tratamiento y alcantarillado, las municipalidades tienen una competencia
residual. Aunque estas no operan ni mantienen los sistemas de recolección y
evacuación de aguas negras, controlan que las urbanizaciones, y las
edificaciones que en ellas se construyan, cumplan con las disposiciones que el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y demás entes públicos
competentes, hayan establecido en relación con dichos sistemas, para así
cumplir con su papel tutelar de la salud y el ambiente en su cantón.
4)
Corresponde a la Dirección de Urbanismo visar los planos
correspondientes a proyectos de urbanización, momento en el cual deben
fiscalizar, entre otras cosas, que se cumpla lo dispuesto sobre acueductos y
sistemas de recolección y evacuación de aguas negras, por el AyA.
5)
Constatada la idoneidad técnica de las plantas de tratamiento de aguas
negras por el AyA y el Ministerio de Salud, la municipalidad debe aceptar la
obra y autorizar el traspaso de la porción correspondiente del área de uso público
donde se ubique la planta al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados para que este pueda administrarlo y operarlo.