Dictamen : 240 - del 06/08/2003

C-240-2003

6 de agosto del 2003

Señor

Giovanni Fallas Campos

Alcalde Municipal

Municipalidad de Buenos Aires

S. O.

Estimado señor Alcalde:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio del pasado 14 de febrero del año en curso.

OBJETO DE LA CONSULTA:

Nos permitimos transcribir el texto concreto de su consulta:

"1. Puede el alcalde municipal formar parte de una Junta Directiva (JUDESUR) Junta de Desarrollo de la Región Sur, siendo que el nombramiento es previo a su elección como alcalde, que es en forma ad-honorem, y que el horario sería distinto al de su función como alcalde."

De seguido encontrará las razones que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su consulta.

INCOMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA PRONUNCIARSE SOBRE MATERIA ELECTORAL:

Esta Procuraduría General de la República ha venido elaborando una posición jurisprudencial, en punto a la delimitación de la competencia consultiva a cargo del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral, misma que es exclusiva y prevalente sobre nuestras competencias típicas de órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública. De suerte tal que, ante la constatación que una consulta remitida a este Organo versa sobre materia electoral, lo procedente es que deneguemos el trámite correspondiente. Al efecto, se ha indicado:

"… en el dictamen C-006-2003 de 16 de enero del 2003, expresamos lo siguiente:

"Existen varias razones que nos impiden pronunciarnos sobre los temas consultados. En primer término, la mayor parte de ellos son subsumibles en la materia electoral. Así las cosas, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones, con base en las atribuciones constitucionales y legales que posee, pronunciarse en este asunto. Más aún, este órgano fundamental del Estado así lo ha entendido, prueba de ello es que, en la resolución n.° 2061 de las 9:35 horas del 12 de noviembre del 2002, publicada en el Alcance n.° 85 a La Gaceta n.° 227 de 25 de noviembre de 2002, precisó las atribuciones que le corresponden a los alcaldes suplentes, despejó la duda de si un empleado municipal puede o no ostentar simultáneamente el cargo de alcalde suplente. Al respecto, concluyó el Tribunal Supremo de Elecciones lo siguiente:

‘(…) 2) Los alcaldes suplentes no ostentan las atribuciones del alcalde propietario, salvo cuando lo sustituyan; 3) un funcionario municipal puede ser alcalde suplente…’

Con base en esta interpretación auténtica y obligatoria que hace el Tribunal Supremo de Elecciones de las normas legales, se disipan muchas de las dudas que se nos plantean en la consulta.

Por otra parte, el tema de las incompatibilidades de funcionarios electos popularmente también es materia electoral. Ergo, en este ámbito, es el Tribunal Supremo de Elecciones quien tiene una competencia exclusiva y prevalerte, sobre todo si se toma en consideración las posibles consecuencias jurídicas en el eventual caso de que se comprobara ese hecho. Sobre el particular, en la opinión jurídica (O.J.-080-2001 del 25 de junio del 2001) manifestamos lo siguiente:

‘En todos aquellos asuntos en los cuales se nos consultan sobre las incompatibilidades de funcionarios de elección popular, las cuales impiden el ejercicio del cargo o, una vez siendo desempeñado, provocan su abandono (una especie de incompatibilidad sobreviviente), debemos, previamente, analizar si el órgano asesor es competente para emitir un dictamen con la fuerza vinculante que le da nuestra ley orgánica para la Administración consultante o, si esta competencia, corresponde, en forma exclusiva y obligatoria, al Tribunal Supremo de Elecciones, de conformidad con el inciso 3) del artículo 102 constitucional. Máxime que, en el presente caso, sobre las interrogantes que usted nos plantea, la directora del Departamento Legal de la Asamblea Legislativa, Licda. Reyna Jeannette Marín Jiménez, mediante el oficio n.° As. Leg.-328-2001 del 11 de junio del 2001, dirigido al Lic. Alejandro Bermúdez Mora, secretario del Tribunal Supremo de Elecciones, solicitó el pronunciamiento del Tribunal Supremo de Elecciones.

Por otra parte, debemos recordar que el Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, en el artículo 25 señala lo siguiente:

‘ARTÍCULO 25.- Corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones:

a) Declarar la invalidez de nominaciones de candidatos a alcalde municipal y regidor, con las causas previstas en este código.

b) Cancelar o declarar la nulidad de las credenciales conferidas al alcalde municipal y de los regidores por los motivos contemplados en este código o en otras leyes; además, reponer a los alcaldes, según el artículo 14 de este código; asimismo, convocar a elecciones conforme el artículo 19 de este código.’

También la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-289-2000 de 20 de noviembre del año anterior, indicó lo siguiente:

‘Antes de entrar al fondo del asunto que se nos plantea, debemos analizar dos puntos que inciden en la competencia del órgano asesor para emitir este dictamen. El primero de ellos, está referido a si estamos o no frente un asunto propio de la materia electoral, en la cual el TSE tiene una competencia exclusiva y prevalente. El segundo, nos remite a definir si la Procuraduría General tiene o no competencia para abordar en sus dictámenes casos concretos.

Consideramos que el órgano asesor sí tiene competencia para emitir este dictamen con la fuerza vinculante que le da nuestra ley orgánica. En primer lugar, es claro que la interpretación de las normas constitucionales y legales en materia electoral son competencia exclusiva del TSE. Es por ello que cuando una norma legal se refiere a la materia electoral el llamado a interpretarla es el TSE. Sobre el particular, es importante reproducir parte del pronunciamiento del TSE, el n.° 168 de 12 de abril de 1957, en el que señaló lo siguiente:

‘Basta que se trate de una disposición constitucional o legal, sobre materia electoral, para que en cuanto a la interpretación de la misma, y valga la expresión: en cuanto a la interpretación obligatoria, no tenga facultades para producirla ningún funcionario, ni ninguna entidad, ni ninguna persona, pues por disposición expresa del texto constitucional, canon 102 inc. 3), y 19 inc. c) del Código Electoral es exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones producirla. La condición de obligatoria de la interpretación que, en el presente caso, por razón de las circunstancias viene a serlo auténtica, consiste en que indispensablemente deber ser acatada y cumplida por todos a quienes las disposiciones interpretativas alcancen.’

Por su parte, en el pronunciamiento n.° 817 de 10 de noviembre de 1958, expresó lo siguiente:

‘Si la Constitución, en forma expresa, confiere al Tribunal Supremo de Elecciones la facultad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales, ninguna duda puede haber acerca de que la única interpretación valedera es la emanada del Tribunal, que adquiere, por lo tanto, el carácter de interpretación auténtica.’

Por su parte, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1235-98, expresó que la interpretación exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral es una atribución del TSE, por consiguiente, a la Sala Constitucional le está prohibido enmendar los supuestos yerros en que aquel incurra en ejercicio de dicha potestad.

En segundo término, porque el requisito que se pide analizar para el nombramiento de Alcalde no está referido a un proceso electoral, donde, evidentemente, el órgano competente para emitir un pronunciamiento con fuerza vinculante sería el TSE, y no la Procuraduría General de la República, sino más bien a un procedimiento administrativo de nombramiento que se lleva a cabo en el seno de un órgano plural o colegiado (concejo). Por consiguiente, estamos frente a un asunto de naturaleza administrativa, y no electoral.

Por último, la materia electoral puede ser definida siguiendo varios criterios. El primero, de naturaleza objetiva, que nos permite afirmar que todos aquellos actos que están relacionados directa o indirectamente con los procesos electorales generales ( tanto internos, lo que se dan en el seno de los partidos políticos, como externos o abiertos, en los que pueden participar todos los ciudadanos), en los cuales está en juego la legitimación democrática o los derechos políticos de los ciudadanos, para usar el lenguaje del Tribunal Constitucional, voto n.° 7158-2000, son materia electoral. El segundo, y siguiendo un criterio subjetivo, podemos afirmar que, por lo general, todos aquellos actos que realizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del cuerpo electoral, así como los sujetos activos, los cuales están vinculados a un proceso electoral, también forma parte de la materia electoral. La Sala Constitucional, en el voto n.° 3194-92, sobre el tema estableció lo siguiente:

‘7. Entonces, ¿qué clase de actos son los que caen dentro de la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en el sentido expuesto? En primer lugar, hay que decir que se trata, tanto de las competencias que le están otorgadas por la ley, como de las previstas o razonablemente resultantes de la propia Constitución, porque ésta, en su unánime concepción contemporánea, no sólo es "suprema", en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables -salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulte imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades -tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución- deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución -en su pleno sentido-, incluso en ausencia de normas de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.

En segundo lugar, se trata de las competencias del Tribunal en materia específicamente electoral, no en otras de orden constitucional o de derecho común, como las relativas al discernimiento de la nacionalidad costarricense, o al estado y capacidad de las personas. En este aspecto hay jurisprudencia, doctrina y criterios abundantes y claros sobre el deslinde entre una y otras, y de todas maneras su definición y delimitación siempre podrán hacerse, en casos controvertidos, por la Sala Constitucional -Art. 10 párrafo 2° Inc. a) Constitución-. El tercer lugar, es claro que el Tribunal Supremo de Elecciones carece de potestades normativas ordinarias -salvo las eminentemente administrativas de reglamentación autónoma-, y, desde este punto de vista, la expresión de que "interpreta auténticamente la Constitución y la ley en materia electora" no es del todo feliz: el texto del artículo 121 inciso 1° lo que hace no es atribuirle al Tribunal la potestad de interpretación auténtica, sino sólo vedársela a la Asamblea Legislativa en la materia de la competencia de aquél. El Tribunal Supremo de Elecciones sí interpreta la Constitución y las leyes en materia electoral, pero esa interpretación no es propiamente auténtica, en cuanto no tiene carácter legislativo, sino que se realiza a través de los actos, disposiciones o resoluciones concretos de ejercicio de su competencia electoral, y sin perjuicio de que sus postulados se vayan convirtiendo y lleguen a convertirse en normas no escritas, mediante su jurisprudencia y precedentes, los cuales, aunque ni la Constitución ni la ley lo digan expresamente, son por su naturaleza vinculantes, en virtud, precisamente, de lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3° de aquélla. Ocurre algo similar con esta Sala, que, si bien carece de competencia normativas, en el ejercicio de las jurisdiccionales que le corresponden da lugar a la creación de normas no escritas, derivadas de sus sentencias, en virtud del carácter vinculante erga omnes atribuido a sus precedentes y jurisprudencia, por su naturaleza misma y, expresamente, por el artículo 13 de la Ley de su Jurisdicción.’

Más específica fue la antigua Sala Casación, en las sentencias n.° 83 del año de 1957 (Herrera Barrantes y otros vs. Tribunal Supremo de Elecciones y Estado, Cas. 83, II sem., II tomo, p. 594) y n.° 31 de las 17 horas del 25 de mayo de 1977, en las que consideró como competencia del TSE la organización, dirección y vigilancia de las actividades relativas al sufragio, la interpretación en forma exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral y la investigación y el pronunciamiento en denuncias de parcialidad política que se formulen contra los servidores del Estado.

Siguiendo a HERNÁNDEZ, podemos afirmar que la materia electoral abarca ‘…todo lo relativo a las condiciones para ser elector; los requisitos parar ser elegido a un cargo de elección popular; los derechos y obligaciones de los sujetos activos y pasivos del proceso electoral, tales como los candidatos, partidos político, etc.; todos los institutos de democracia representativa y semidirecta; los sistemas electorales; la regulación de los diferentes mecanismo de participación política; el régimen de los recursos contra las resoluciones de los órganos electorales y los hechos punibles que pudieran cometerse con motivo en la etapa de las elecciones etc. La lista es meramente enunciativa y no agota los institutos regulados por el Derecho Electoral.’ (Lo que está entre negritas no corresponde al original) (HERNÁNDEZ VALLE, Rubén, Derecho Electoral Costarricense. Editorial Juricentro, San José, 1990, página 12).

Consecuentemente, al no estar frente actos relacionados directa o indirectamente con un proceso electoral general o atribuibles a los sujetos activos, a los partidos políticos, a los ciudadanos o al cuerpo electoral, sino más bien a actos de naturaleza administrativa, toda vez que han sido o pueden ser dictados por un órgano administrativo en ejercicio de una potestad típicamente administrativa, debemos concluir que estamos frente a materia administrativa. A partir del momento que el Alcalde sea electo a través de un proceso electoral, indudablemente, todo lo relacionado con sus requisitos y otros aspectos cae dentro de la materia electoral." (Opinión Jurídica N° O.J.-016-2003 de 3 de febrero del 2003. En igual sentido, O.J.-084-2002 del 6 de junio del 2002, C-030-2003 de 6 de febrero del 2003 y C-031-2003 del 7 de febrero del 2003. El resaltado no corresponde al original).

En el presente caso, la interpretación del alcance de los impedimentos que son de aplicación a la figura del alcalde municipal –artículos 14, 18, 20, 30 y 31 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998-, y la competencia para el eventual retiro de la credencial otorgada a dicho funcionario, recaen en el Tribunal Supremo de Elecciones –artículo 25 ibíd-. Ello, claro está, en relación con el artículo 6° del Reglamento de Organización y Servicios de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas –Decreto Ejecutivo N° 30251 del 25 de marzo del 2002, en cuanto prescribe:

Artículo 6º—Prohibiciones. No podrán integrar la Junta Directiva de JUDESUR.

1. Los miembros de los Supremos Poderes.

2. Los funcionarios de JUDESUR, y los exfuncionarios de JUDESUR, siempre y cuando su motivo de salida no lo haya sido por incumplimiento de deberes o haya atentado contra los bienes y servicios de JUDESUR.

3. Los presidentes, gerentes, personeros o empleados de cualquier institución autónoma.

4. Los que estén inhabilitados por sentencia Judicial para el ejercicio de cargos públicos.

5. Los que estén ligados entre sí por parentesco de consanguinidad o afinidad hasta tercer grado inclusive, con cualesquiera de los miembros de la Junta Directiva o del personal de JUDESUR.

6. Las personas que ocupen puestos de elección popular, mientras estén en el ejercicio de sus cargos, excepto regidores, síndicos y Alcaldes Municipales, que estén representando a alguno de sus cantones.

7. Los que estén directa o indirectamente relacionados con JUDESUR, por relación de empleo o vínculo legal con empresas o sociedades que contraten o subcontraten bienes o servicios con dicha institución.

8. Quienes estén afectados por prohibiciones establecidas por otras leyes.

De suerte tal que estemos en presencia de un caso en los que, por las razones apuntadas, sea necesario declarar nuestra incompetencia para conocer el fondo de la inquietud.

CONCLUSIÓN.

En vista de que el objeto en consulta es materia electoral –incompatibilidades para cargos que puede ocupar el alcalde municipal-, y que el Tribunal Supremo de Elecciones ostenta una competencia exclusiva, prevalente y obligatoria sobre la misma, esta Procuraduría General de la República debe abstenerse de ejercer la función consultiva en este asunto.

Sin otro particular, me suscribo,

Iván Vincenti Rojas

PROCURADOR ADJUNTO

IVR/mvc