Dictamen : 181 - del 16/06/2003

C-181-2003
16 de junio del 2003



Licenciado
Germán Serrano Pinto
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Seguros



Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio PE-2003-1203 de 13 de junio en curso, en punto a la aplicación e interpretación del artículo 2º inciso c) en relación con los artículos 11 y 13 de la Ley 8130, denominada "Determinación de beneficios sociales y económicos para la población afectada por el ‘DBCP’ ".

Puntualizan la consulta en los siguientes términos: "…si con fundamento en los artículos transcritos, el Instituto Nacional de Seguros tiene la facultad de determinar las eventuales pruebas o criterios médicos aplicables al efecto para establecer las consecuencias derivadas del uso del nematicida DBCP."

De previo a dar respuesta a su consulta, conviene tener presente el contenido de los numerales de la Ley Nº 8130, cuya interpretación se solicita.

"Artículo 2.- Las personas a que se refiere el artículo anterior deberán cumplir las siguientes obligaciones mínimas:

… c) Realizarse los exámenes físicos, de laboratorio y psicológicos, necesarios para determinar la existencia de una daños físico y/o moral objetivo, vinculado con el uso del DBCP o asociado a ello, según lo determine el Instituto Nacional de Seguros (INS)"

"Artículo 11.- Recibido el expediente administrativo, se fijará la fecha para realizar las pruebas médicas, de laboratorio o psicológicos, que el INS considere pertinentes."

"Artículo 13.- Si los estudios realizados por el INS demuestran la existencia de un daño físico y/o moral objetivo, vinculado con el uso del DBCP o asociado a éste, dicha Institución emitirá la resolución administrativa en la que se haga el reconocimiento de la indemnización. En caso contrario, se procederá a ordenar el archivo del expediente."

Además de las normas supra indicadas, conviene tener presente el contenido del artículo 12 de ese mismo cuerpo normativo, que a la letra indica:

"El INS efectuará las pruebas referidas en el artículo anterior. Para estos efectos, se autoriza a dicha Institución para que tome las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la celeridad de tales pruebas."

De conformidad con la lectura de los numerales transcritos anteriormente, se desprende claramente, para los efectos que nos interesa, que le corresponde al Instituto Nacional de Seguros determinar las pruebas que deban realizarse a los posibles afectados con el uso del DBCP o asociado a éste.

Al no definir la Ley el tipo de pruebas, y encargárselo a dicho Instituto, éste tiene un margen de discrecionalidad en la determinación del tipo de pruebas.

Sobre el tema de las potestades regladas y discrecionales de un acto administrativo, relacionado con el principio de legalidad que rige toda actuación de la Administración, este Órgano Asesor ha indicado:

"Debe recordarse que un principio fundamental de todo el actuar administrativo es el contenido en los numerales 11 de nuestra Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, esto es el principio de legalidad, de acuerdo con el cual la Administración se encuentra sujeta a todo el ordenamiento jurídico y sus funcionarios públicos no pueden arrogarse facultades que la Ley nos les concede.

"(…) La Constitución Política en el artículo 11 señala: "los funcionarios públicos son simples depositarios de la ley", igual disposición normativa establece el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública. Ambas disposiciones exigen que las actuaciones públicas se fundamenten en una norma expresa que habilite la actuación del funcionario, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados, lo que involucra, desde luego, el principio de interdicción de la arbitrariedad. En nuestro caso el amparo… " (Sala Constitucional, Voto 3887-94 de 3 de agosto de 1994)

    De esta forma, toda actuación administrativa debe estar autorizada en el ordenamiento jurídico. Ello no significa que todos y cada uno de los elementos del acto deban estar previstos en el ordenamiento jurídico, pero sí debe estar expresamente previsto su ejercicio. Así, aquellos aspectos que se encuentren regulados expresamente son de obligatorio acatamiento para los funcionarios públicos. En otras ocasiones el ejercicio de la potestad remite a la estimación subjetiva de la Administración, sujeta a los límites que en cuanto a discrecionalidad contiene nuestro ordenamiento (véase por ejemplo los artículos 15, 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública).

    Doctrinariamente se distingue entre las potestades regladas y las discrecionales de la siguiente forma:

    "El ejercicio de las potestades regladas reduce a la Administración a la constatación (accertamento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también agotadoramente. Hay un proceso aplicativo de la Ley que no deja resquicio a juicio subjetivo ninguno, salvo a la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con el tipo legal. La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo…

    Por diferencia de esa manera de actuar, el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración comporta un elemento sustancial diferente: La inclusión en el proceso aplicativo de la Ley una estimación subjetiva de la propia Administración con la que se completa el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su contenido particular. Ha de notarse, sin embargo, que esa estimación subjetiva no es una facultad extra–legal, que surja de un supuesto poder originario de la Administración, anterior o marginal al Derecho; es, por el contrario, una estimación cuya relevancia viene de haber sido llamada expresamente por la Ley que ha configurado la potestad y que se la ha atribuido a la Administración justamente con ese carácter. (…) No hay, pues, discrecionalidad al margen de la Ley, sino justamente sólo en virtud de la Ley y en la medida en que la Ley haya dispuesto." (Eduardo García de Enterría y Tomás–Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, España, 1978, pág. 268)" (Dictamen C-174-98 de 20 de agosto de 1998)

Aplicando lo anterior al caso que nos ocupa, el legislador no dejó ámbito discrecionalidad a la Administración para valorar si realiza exámenes o no. En lo que sí dejo aspectos discrecionales a valorar por parte del Instituto Nacional de Seguros, es en el tipo de pruebas que deben realizarse para la demostración del daño. Eso sí, tal discrecionalidad se encuentra sujeta a los dispuesto en los artículos 15, 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública, que a la letra disponen:

"Artículo 15.-

1. La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida a los límites que le impone el ordenamiento jurídico expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable.

2. El Juez ejercerá contralor de legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de sus límites.

Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad de estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.

Artículo 17.-

La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, salvo texto legal en contrario." (Los resaltados no son del original)

De todo lo anterior, puede concluirse que el Instituto Nacional de Seguros debe realizar las pruebas tendentes a la comprobación del daño de los posibles afectados con el uso del DBCP o asociado a éste. En la determinación del tipo de pruebas el Instituto se encuentra sujeto a las reglas de la ciencia o de la técnica, a los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia, así como a los derechos del particular frente a ella.

Sin otro en particular, queda de usted, atentamente,



Ana Lorena Brenes Esquivel
PROCURADORA ADMINISTRATIVA

ALBE/albe