C-126-2003
09 de mayo del 2003
Licenciada
Mayra Chaverrí
Calvo
Directora
Ejecutiva
Comisión de Control y
Calificación
Ministerio de Justicia
y Gracia
Distinguida señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su
oficio n.° C.C.E.P. 222-03 del 25 de marzo del año en
curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General
de la República
sobre cuál es el ámbito de competencia de la Comisión en materia de
regulación de las actividades establecidas en la Ley n.° 7440 y su reglamento, específicamente en
lo relacionado con los criterios que deben ser requisitos para emitir una
calificación.
I.- ANTECEDENTES.
A.- Criterio de la Asesoría Legal de la Comisión de Control y
Calificación.
Según se indica en el documento que se transcribe en la consulta, en el
seno del órgano colegiado existen diversos puntos de vista sobre el tema.
Empero, la Asesoría
Legal del órgano consultante concluye que, para cumplir con las funciones que le
asigna la ley a la Comisión,
la valoración y clasificación del material se hace “…empleando un criterio de calificación basado en la edad del
espectador receptor o lector y en el análisis del contenido del material a
evaluar (Artículo 45 Reglamento a la Ley. Cuando se solicita la calificación de un
espectáculo público en vivo que por su contenido deba ser exhibido únicamente
para adultos, debe cumplirse con una serie de condiciones tales como: A) Que el
espectáculo cumpla los requisitos de contenido exigidos para esta categoría etárea. B) Que el sitio donde se presente el espectáculo
sea cerrado de modo que no permita el acceso físico o visual de personas
menores de edad. C) Que sea obligatoria la presentación de la cédula de
identidad al entrar para evitar el ingreso de personas menores. Artículo 26 del
Reglamento.”
B.- Criterios de la Procuraduría General
de la República.
Sobre la cuestión
consultada el Órgano Asesor no se ha pronunciado en forma específica; empero,
sí lo a hecho en relación con temas afines, por tal razón, cuando las
necesidades de la exposición así lo demanden, estaremos recurriendo a nuestros
pronunciamientos.
II.- SOBRE EL FONDO.
Se nos consulta específicamente sobre los requisitos esenciales que debe
exigir la Comisión al administrado
para emitir una calificación. Para dar una respuesta cierta en este asunto, se
hace necesario abordar algunos temas de carácter general, lo que constituye el marco teórico necesario para su
correcta exégesis. En primer término, debemos tener presente que la Administración Pública
está sometida al principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden
realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento
jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el
artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al
ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos
servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica
de sus fuentes.
Por su parte, la Sala Constitucional,
en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de
que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento
jurídico. Desde esta perspectiva, “…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede
actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo
ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e
instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y
legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios
más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación
mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de
ley, que en este campo es casi absoluto.”
En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo
siguiente:
“Este principio significa que los
actos y comportamientos de la
Administración deben estar regulados por norma escrita, lo
que significa desde luego, el
sometimiento a la
Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del
ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos
y autónomos especialmente; o sea,
en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración
tiene, no solo el deber sino la
obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.”
En
segundo lugar, el Tribunal Constitucional, en una reciente resolución, el voto n.°
8586-02, expresó lo siguiente:
“V.-
SOBRE EL FONDO. Los accionantes reclaman la inconstitucionalidad del artículo 1
de la Ley General
de Espectáculos Públicos y Materiales Audiovisuales e Impresos por considerarlo
violatorio de los artículos 28 y 29 de la Constitución Política,
en el tanto faculta al Estado a regular y ejercer censura previa de ese
material. En igual sentido cuestionan el artículo 21 de la ley citada por
cuanto establece las sanciones por la distribución o exhibición de material sin
calificación o autorización previa de la Comisión de Control y Calificación de
Espectáculos Públicos, lo que a su criterio implica interferencia en una
relación contractual entre sujetos de derecho privado y resulta contrario de lo
dispuesto en el artículo 28 de la Constitución Política,
pues invade el ámbito de la relación contractual privada en que es el
contratante del servicio quien elige los servicios que adquiere mediante la
contratación, sin que deba limitarse por el Estado su elección.
Disponen los artículos 1 y 21:
‘Artículo
1° Obligación del Estado.- Esta Ley rige la actividad que el Estado debe
ejercer para proteger a la sociedad particularmente a los menores de edad y a
la familia, en cuanto al acceso a los espectáculos públicos y a los materiales
audiovisuales e impresos; asimismo, regula la difusión y comercialización de
esos materiales’.
Por su parte establece el numeral 21:
Artículo 21.- Distribución de material sin
autorización
La persona física que, en nombre propio o de
una persona jurídica, distribuya o exhiba en forma comercial o gratuita,
material regulado en esta Ley, sin la calificación ni la autorización previa de
la Comisión,
por cada unidad distribuida o exhibida, será sancionada con una multa
equivalente a siete veces el salario base del oficinista 1, establecido en el
Presupuesto Nacional. Cuando se incurra en esta infracción más de una vez, se
duplicará está multa.’
Sobre el tema de la regulación o ejercicio
de la censura previa de los espectáculos públicos y de los materiales
audiovisuales e impresos por parte del Estado, esta Sala en anteriores
ocasiones ha sostenido que la libertad de expresión y la libertad de exhibición
de espectáculos públicos están sujetas a los límites razonables que establezca
la ley, al igual que toda otra libertad constitucional. En el caso de los
materiales que regula la
Ley General de los Espectáculos Públicos, Materiales
Audiovisuales e Impresos, que es la número 7440 del 11 de octubre de 1994, la Sala ha mantenido en
reiteradas ocasiones, que la protección de la niñez costarricense configura el
eje fundamental del accionar estatal a través de diversos instrumentos
jurídicos, entre ellos la ley impugnada; lo que justifica la intervención del
Estado de regular el acceso a las cintas o películas que se exhiben por
televisión, en aras de proteger la salud psicológica de los menores de edad en
particular. En tal sentido mediante la sentencia número 0770-96 de las 11:18
horas del 9 de febrero de 1996 señaló:
‘(...)
en Costa Rica no exista ningún control en cuanto a las cintas que se exhiben,
ya que la materia está regulada por ley número 7440 del cinco de octubre de mil
novecientos noventa y cuatro, mediante la cual se rige la actividad que el
Estado debe ejercer para proteger a la sociedad, particularmente a los menores
de edad y a la familia, en cuanto al acceso a los espectáculos públicos, a los
materiales audiovisuales e impresos y a la difusión y comercialización de esos
materiales, cuya ejecución está a cargo del Consejo Nacional de Espectáculos Públicos
y de la Comisión
de Control y Calificación’ (sentencia 0770-96 de las 11:18 horas del 9 de
febrero de 1996).
A lo anterior se suma lo expuesto en la
sentencia número 6519-96 de las 15:06 horas del 3 de diciembre de 1996, que
declara la viabilidad de regular lo referente a los espectáculos públicos y los
materiales audiovisuales y afines sin menoscabo del principio contenido en el
artículo 28 constitucional. Al efecto y de conformidad con su línea
jurisprudencial, dispuso la Sala:
‘Las regulaciones a la libertad de
expresión-y la presentación de espectáculos públicos-, como la de toda otra
libertad constitucional, están sujetas al principio de reserva de ley, según se
desprende del texto expreso del artículo 28 de la Constitución,
principio cuyos alcances fueron definidos por esta Sala en el pronunciamiento
número 3550-92 de las dieciséis horas del veinticuatro de noviembre de mil
novecientos noventa y dos, (…)’. Los principios expuestos son enteramente
aplicables a los espectáculos públicos, de manera que éstos únicamente puedan
regularse mediante ley formal, la que puede ser desarrollada válidamente por el
reglamento ejecutivo, siempre y cuando este último no exceda los alcances en
ella fijados’.
De los argumentos expuestos y con base en su
jurisprudencia, esta Sala reitera que no resulta contrario a la libertad de
expresión y de pensamiento la norma contenida en el artículo 1° de la ley
cuestionada, que establece el deber del Estado de regular al acceso a los
espectáculos públicos y a los materiales audiovisuales e impresos para proteger
la integridad de los menores y la familia. Los mismos argumentos expuestos
justifican el establecimiento de multas vía legal, como sanción administrativa
por la distribución de material sin autorización, contenida en el artículo 21
de la ley cuestionado. A ello se agrega que no desmerece la protección del
Estado la población infantil que tiene acceso a la televisión por cable, por el
hecho de existir un convenio entre los que contratan ese servicio y la empresa
que lo brinda, como erróneamente lo pretende el accionante,
pues aunque el contrato comentado sea indudablemente de naturaleza privada, con
base en los antecedentes transcritos y las normas contenidas en el artículo 51
constitucional y los numerales 16-3 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, 23-1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y el 17.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
resulta justificable que se impongan una serie de regulaciones que no prohiben, como expone el accionante,
sino que establecen reglas para la actividad que resulta de la transmisión de
los programas por cable, dada la inmediatez que los programas que se accedan a
través de la televisión por cable presenta con los televidentes de cualquier
edad, es la misma que tiene a través de la televisión que no cuenta con cable,
lo que obliga al Estado a establecer los mecanismos de protección especial a
tales grupos de la sociedad, mediante la regulación de la exhibición del
material destinado a transmitirse por televisión. En consecuencia, la
regulación de la exhibición de los materiales a exhibirse por cable, a través
de las normas legales cuestionadas, no transgrede de
ningún modo el principio de libertad contractual, que como se ha explicado no
es irrestricta sino que al igual que las demás libertades constitucionales,
está sujeta a la regulación de la ley, cuyos límites en el caso concreto no son
irrazonables, dado los intereses a proteger. Sobre los límites a la garantía de
la libertad ha sostenido este Tribunal, a través de la jurisprudencia
constitucional:
‘La Constitución y el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos conforma un marco general de reconocimiento y garantía de
libertad, cuyos contenidos esenciales la ley debe y puede desarrollar y ampliar,
o si caso, regular dentro de las limitaciones que aquéllos establecen y del
sentido que ellos mismos les imprimen. Ciertamente, nuestra Constitución
consagra, en su artículo 28, tanto el principio de libertad, todavía meramente
formal, en cuanto permite al ser humano todo aquello que la ley no le prohiba, pero aún sin imponer a ésta y a sus prohibiciones
posibles ningún límite material (pgr. 1°), cuanto el
sistema de la libertad, que sí establece límites de contenido incluso, para la
propia ley, dejando fuera de su alcance "las acciones privadas que no
dañen la moral o el orden público y que no perjudiquen a terceros" (pgr.2°); principio y sistema de la libertad que son la
razón de ser y el núcleo fundamental en el cual convergen, por una parte, el
elenco de los derechos individuales y sociales y sus propias garantías y, por
otra, todas las demás normas y principios constitucionales relativos a la
organización y actividad del Estado, a la distribución de competencias entre
los poderes públicos y al desarrollo del programa político-social de largo
plazo del pueblo soberano, por boca del constituyente (…) Implícita en esos
valores y principios de la libertad, ocupa lugar primordial la dimensión de
esta en el campo económico. En esta materia la Constitución es
particularmente precisa, al establecer un régimen integrado por las normas que
resguardan los vínculos existenciales entre las personas y las distintas clases
de bienes; es decir, la relación de aquéllas con el mundo del
"tener", mediante previsiones como las contenidas o implicadas en los
artículos 45 y 46, las cuales, aunque deban ceder ante necesidades normalmente
más intensas para la existencia misma del hombre-como la vida o la libertad e
integridad personales-, no crean por ello derechos de segunda clase, sino tan
fundamentales como aquéllos, y con su mismo rango –no en vano la Asamblea General
de las Naciones Unidas y todos los órganos y tribunales internacionales que se
ocupan de los derechos humanos han venido invariablemente caracterizándolos como
"indivisibles" e "interdependientes’ (sentencia 3495-92).
Esto último conduce a concluir que la
competencia del Consejo Nacional de Espectáculos Públicos para calificar el
material televisivo que se expone a través de la televisión y para iniciar los
procedimientos para determinar las sanciones administrativas correspondientes
por su incumplimiento, establecidas mediante normas de carácter legal,
encuentran su origen en el deber del
Estado de proteger a la sociedad, particularmente a los menores de edad y a la
familia, en cuanto al acceso a los espectáculos públicos, a los materiales
audiovisuales e impresos y a la difusión y comercialización de esos materiales,
lo que resulta en armonía con la norma contenida en el artículo 51 de la Constitución Política.
En consecuencia procede declarar sin lugar la acción en cuanto a estos extremos.
VI.-) Del artículo 2 la Ley General de
Espectáculos Públicos y Materiales Audiovisuales e Impresos.- Los accionantes indican que el
artículo citado define antojadizamente los espectáculos públicos y amplía el
control del material que regula esa ley a cualquier lugar que congregue
personas para presenciar o escuchar el material, sin importar si se trata de un
recinto privado, lo que consideran violatorio del artículos 28 y 29 de la Constitución Política
y 13 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Dispone el
artículo 2 la Ley General
de Espectáculos Públicos y Materiales Audiovisuales e Impresos, cuestionado:
‘Artículo
2. Espectáculo Público. Para efectos de esta ley se entenderá por espectáculo
público toda función, representación, transmisión o captación pública que
congregue, en cualquier lugar, a personas para presenciarla o escucharla’
En cuanto a la definición de espectáculo
público que hace la ley impugnada en el artículo 2, la Sala estima que está dentro
de las atribuciones del Legislador conforme a lo dispuesto en el artículo 121
inciso 1) de la
Constitución Política, definir qué debe entenderse por
espectáculo público y regular el ejercicio del Estado sobre el material a
exhibirse, con el propósito de proteger a la familia y en particular a los
menores de edad del material que regula esa ley, el que por su contenido puede
causarles daño moral y psicológico. Propiamente en cuanto al material que se
exhibe por televisión, toma en cuenta este Tribunal que la televisión presenta
una inmediatez con la intimidad de las personas dondequiera que se encuentran,
sea en un recinto privado o público, por lo que es razonable que a través de
una norma de rango legal, los usuarios - en especial la infancia y la
adolescencia - sean protegidos contra la inmoralidad de las imágenes que pueden
observar por el simple hecho de encender el aparato; lo que constituye un
límite autorizado a la presentación de espectáculos públicos contenido en el
artículo 28 de la
Constitución Política y artículo 13 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. En tal sentido este Tribunal mediante la sentencia
número 0682-95 de las 10:09 horas del
3 de febrero de 1995, señaló:
‘III.-
Las regulaciones a la libertad de expresión -y la presentación de
espectáculos-, como las de toda otra libertad constitucional, están sujetas al
principio de reserva de ley, según se desprende del texto expreso del artículo
28 de la Constitución,
principio cuyos alcances fueron definidos por esta Sala en el pronunciamiento
número 3550-92 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, conforme al
cual:
"...
a) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual
resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el
procedimiento previsto en la
Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular
y, en su caso restringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por
supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y
dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-;
b) En
segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar
los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las
restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben
respetar rigurosamente, su "contenido esencial"; y,
c) En
tercero, que ni aún en los Reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos
u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la
determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a
imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial;
d)
Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente
reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque
éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley.
Los
principios expuestos son enteramente aplicables a los espectáculos públicos, de
manera que éstos únicamente pueden regularse mediante ley formal, la que puede
ser desarrollada válidamente por el reglamento ejecutivo, siempre y cuando éste
último no exceda los alcances en ella fijados.- No es de recibo entonces el
argumento de la
Procuraduría General de la República, en el sentido
de que al otorgársele al Ministerio de Justicia y Gracia potestades generales
para regular las políticas de prevención del delito se le está facultando para
imponer irrestrictamente limitaciones a la libertad de expresión, y
consecuentemente a la presentación de espectáculos públicos; mucho menos por la
vía de los decretos autónomos, dado que como se expuso, el régimen
constitucional de la libertad de expresión, cuya base se encuentra en los
artículos 28 y 29 de la
Constitución y 13 de la Convención Americana
de Derechos Humanos, impide la regulación previa de los espectáculos públicos,
salvo cuando se trate de regular el acceso a ellos en defensa de la infancia y
de la adolescencia, facultad que sólo podría regularse a través de un reglamento
cuando estamos en presencia de una ley habilitante,
cuyos alcances aquél esté llamado a desarrollar.- ‘
.
Con fundamento en los antecedentes
jurisprudenciales citados, la
Sala estima que el artículo 2 de la Ley General de Espectáculos
Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos que define el espectáculo publico
deriva de la atribución constitucional del Legislador, cual es dictar las
leyes. Dicha norma se ajusta además a los límites establecidos en los artículo
28 de la Constitución
Política en resguardo de la salud física y mental de la
población infantil, siendo irrelevante la naturaleza del recinto donde se
exhiba el espectáculo o si la forma de transmisión del programa por televisión
es o no por cable u otro medio, por lo que procede declarar sin lugar la acción
en cuanto a ese extremo.
VII.-
Del artículo 3 de la Ley
General de Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e
Impresos.- Alega el recurrente
que al autorizar el artículo 3° la regulación en la valoración de los
contenidos en las actividades que se determinan en tal artículo, se autoriza la
censura previa, prohibiendo actividades que ni la Constitución Política
ni la Convención
invocada autorizan prohibir. Dispone textualmente el artículo 3 de la Ley General de
Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos:
Artículo
3°. Actividades. Esta Ley regula
la valoración de los contenidos de las siguientes actividades: a) Espectáculos
públicos, particularmente al cine y las presentaciones en vivo; b) Radio; c)
Televisión por VHF, UHF, cable, medio inalámbricos, vía satélite o cualesquiera
otras formas de transmisión; d) Juegos de video; e) Alquiler de películas para
video; material escrito de carácter pornográfico.
Tal y como se expuso en los considerandos anteriores, resulta acorde con los artículos
28 y 29 de la
Constitución Política y 13 de la Convención Americana
Sobre Derechos Humanos, la potestad que se otorga al Estado a través de la Ley General de
Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos, de regular el
material contenido en la misma, por tratarse de materiales que
independientemente de su valor artístico, pueden lesionar tanto la salud
psíquica de los menores de edad como la moral pública, definida como condición
necesaria de convivencia social que el Estado debe proteger y asegurar. De modo
que resulta razonable y necesario que para estas formas de expresión, se ejerza
un control preventivo por los órganos legalmente designados al efecto y a
través de los mecanismos que la propia ley establece; por lo que no se
evidencia que el artículo 3 cuestionado, provoque lesión alguna a los preceptos
constitucionales invocados por el accionante, por lo
que debe declararse sin lugar la acción.
VIII.-
Del artículo 11 inciso b) de la
Ley General de Espectáculos Públicos.- El numeral 11 inciso b) de la Ley General de
Espectáculos Públicos y Materiales Audiovisuales e Impresos es cuestionado en
el tanto dispone que la ‘libertad de expresión no incluye la libertad de
exhibición’; lo que a criterio del accionante es
contrario al artículo 29 constitucional, que garantiza la libre emisión del
pensamiento, la cual incluye la libre exhibición del pensamiento y tiene como
límite únicamente el regular el acceso de los menores de edad a asistir a
ciertos espectáculos públicos, pero otorgando a los mayores de edad la libertad
de asistir a dichos espectáculos y actuar libremente dentro de sus hogares,
oficinas, sin perjuicio de las sanciones incluso penales, pero posteriores en
caso de transgredir alguna norma de la legislación común. Dice el numeral
cuestionado:
‘Artículo
11. Funciones de la
Comisión. Las funciones de la Comisión serán las siguientes: a (…). b) Regular,
en aras del bien común y sobre la base de que la libertad de expresión no incluye
la libertad de exhibición, las actividades mencionadas en el artículo 2, y
prohibir las que constituyen un peligro social, por su contenido estrictamente
pornográfico o violento, por su potencial de incitación al crimen o al vicio o
por degradar la condición del ser humano. (…)’
Estima la Sala que la distinción que hace el Legislador de
la libertad de expresión y de exhibición de espectáculos públicos en la frase
del artículo 11 inciso b) impugnado, según la cual ‘la libertad de expresión no
incluye la libertad de exhibición’; no implica transgresión
alguna al artículo 29 constitucional, pues como ya se dijo, tanto la libertad
de expresión como la presentación de espectáculos o exhibición de espectáculos
públicos, materiales audiovisuales e impresos, pueden ser reguladas vía ley, en
apego a los artículos 28 y 29 de la Constitución Política
y 13 de la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos; pues como ya se
ha explicado, ni la libertad de expresión y la exhibición de espectáculos son
irrestrictas, sino que, como toda otra libertad constitucional, están sujetas
al principio de reserva de ley, según se desprende del texto expreso del
artículo 28 de la
Constitución, que permite regular las actividades que son
espectáculos públicos, materiales audiovisuales e impresos, en resguardo de la
sociedad, particularmente a los menores de edad y la familia. A lo que se
agrega que la
Convención Americana sobre Derechos Humanos prevé la
posibilidad de revisar el material a exhibir de manera previa su artículo 13.4,
según el cual: ‘Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a
censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la
protección moral de la infancia y la adolescencia,...’. En consecuencia, al no
existir violación a los artículos 28 y 29 de la Constitución Política
y 13 de la Convención
Sobre Derechos Humanos invocados por la accionante,
procede declarar sin lugar la acción en cuanto a este extremo.
IX.-
Del artículo 27 del Reglamento a la Ley General de Espectáculos Públicos, Materiales
Audiovisuales e Impresos.- En
cuanto al numeral 27 del Reglamento a la Ley General de Espectáculos Públicos, Materiales
Audiovisuales e Impresos que regula el horario de transmisión según la
clasificación etérea del material transmitido por televisión, alega el accionante que su texto excede el texto expreso del
artículo 29 constitucional, en el tanto autoriza la intervención previa de la Comisión de Espectáculos
Públicos para la clasificación y autorización de la distribución y exhibición
del material regulado en la ley; en el tanto la Constitución Política
permite únicamente la aplicación de sanciones por el abuso en el ejercicio de
la libertad de expresión, mas no la censura previa. Sobre el tema, reitera la Sala que está plenamente
justificada la clasificación del material audiovisual, por parte del órgano
competente, que tiene como criterio la
edad del posible espectador, para fijar el horario de transmisión de películas
de televisión según su contenido, con el fin de proteger a la sociedad,
particularmente a los menores de edad y la familia; labor que sólo es
posible si el órgano valora con anterioridad el material a transmitir, pues
pierde todo sentido ejercer el control de calificación del material después de
exhibirlo a los televidentes; ya que prevalece el deber del Estado de velar por
la salud mental de los niños y adolescentes frente al ejercicio ilimitado del
derecho de exhibición. En consecuencia se declara sin lugar la acción en cuanto
a este extremo.”
A nuestro modo de ver, la Comisión necesariamente
debe ceñirse o ajustarse a las normas legales y reglamentarias que regulan su
competencia. Es por ello, que no resulta conforme al ordenamiento jurídico
ampliar el conjunto de criterios con otros que no tienen un respaldo normativo.
Con base en lo anterior, la postura de la Asesoría Legal del
órgano consultante es conforme a derecho, no así aquella – de algunos miembros
de la Comisión
según usted nos indica-, en el sentido de adoptar otros elementos o criterios,
tales como el de la patente del local o categoría de funcionamiento, lo que
equivaldría a que cuando se solicita una calificación de una actividad cuyo
contenido es evidentemente para todo público, pero que se realiza en un local
donde hay venta de licor, aunque la actividad tenga esa connotación, la
calificación debería ser para un público de mayor de edad. En primer lugar, porque no resulta lógico que
un espectáculo que, evidentemente, es para todo público, por el hecho de
proyectarse en un lugar donde se venden bebidas alcohólicas, se le cambie su
naturaleza, calificación que no se desprende de la esencia de las cosas. En
este sentido, debemos tener presente que el numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública,
establece, en forma clara y precisa, que no pueden dictarse actos contrarios a
reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de
justicia, lógica o conveniencia.
En segundo lugar, el hecho de que a una actividad se le dé la
calificación para todo público, no significa, de ninguna manera, que se esté
autorizando con ese acto la permanencia de menores en lugares cuya presencia
está prohibida. Independientemente de la calificación que tenga el espectáculo,
la permanencia de menores siempre será prohibida en ese lugar. Las autoridades competentes,
quienes ostentan las potestades de vigilancia y de resguardo del orden público,
deben tener claro que el desarrollo de
un espectáculo para todo el público en un local como el que estamos comentando,
no implica, de ninguna manera, que los menores puedan permanecer en él. De
darse esta situación, necesariamente deben ejercer sus potestades
–poderes-deberes- y, por ende, actuar conforme a las normas del ordenamiento
jurídico cuando se da el supuesto de hecho que prevén.
En tercer término, lo referente a la
patente municipal y la no permanencia de menores en lugares prohibidos es una
competencia que el ordenamiento jurídico le asigna a otros órganos y entes de la Administración Pública.
Por tal razón, serán éstos los llamados a evitar que un local no se ejerza el
comercio sin la respectiva patente municipal o que en ellos, cuando así lo ha
determinado el orden jurídico, no permanezcan menores. De comprobarse los hechos, deben ejercer las
atribuciones que el ordenamiento jurídico les otorga para impedir ese tipo de
actos. Así las cosas, si la
Comisión utilizara sus potestades para evitar que se
produzcan los hechos o actividades descritas, que son de resorte de otros
órganos o entes, podría estar cometido el vicio de desviación o abuso de poder,
ya que estaría utilizando sus poderes-deberes para otros fines o más allá de lo
que razonablemente permite el ordenamiento, y para los canales es incompetente
(art. 59.-1, L.G.A.A.)
Por
otra parte, tampoco podemos dejar de
lado que detrás del desarrollo de todas estas actividades está de por medio el
ejercicio de una libertad fundamental. Es por esta razón, que el Órgano Asesor
sólo ha admitido la exigencia de un requisito no expresamente consignado en las
normas que regulan la competencia de un órgano, cuando se trata de actividades
que están fuera del comercio de los hombres, en vista de que el Estado es su
titular, es decir, existe una monopolio a su favor (véase el dictamen
C-120-2003 de 2 de mayo del 2003), por la sencilla razón de que en este caso se
requiere de un título habilitante para su ejercicio
(una concesión); de lo contrario deviene en ilegal y, por ende, sancionable
incluso penalmente, tal y como ocurre en
la actividad de seguros o en la producción de licores nacionales. Es por ello, que
en el caso que estamos comentando, la Administración debe ajustarse a las normas que
definen su competencia y, por ende, no puede “sacarse de la manga” nuevos
criterios o establecer nuevos requisitos que no están autorizados por el
ordenamiento jurídico. En esta dirección, no podemos dejar de lado que estamos
en una materia que es reserva de ley, sin perjuicio de que su contenido sea
desarrollado por el Reglamento, siempre y cuando no exceda el límite fijado en
ella, tal y como lo expresó la Sala Constitucional en el voto supra citado, lo que impide a la Administración
utilizar criterios de calificación no consignados en ellos.
Por último, no podemos perder de vista que al estar de por medio el
ejercicio de las libertades fundamentales por parte de los habitantes de la República en este
asunto, toda interpretación que se haga del ordenamiento jurídico debe ser
restrictiva. Así las cosas, y atendiendo a los principios pro libértate
y pro homine, debemos tener presente que la sociedad
democrática ha optado por la libertad frente al poder. En este sentido, son
oportunos los conceptos expresados por el Tribunal Constitucional, cuando en el
voto 3173-93, señaló lo siguiente:
“…el principio pro libértate, el cual, junto
con el principio pro homine, constituyen el meollo de
la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse
extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la
libertad; según el segundo, el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre
de la manera que más favorezca al ser humano.”.
III.- CONCLUSIÓN.
Los criterios que debe seguir la Comisión para emitir una
calificación son los que se encuentran en el ordenamiento jurídico,
concretamente: en la Ley
n.° 7440 de 11 de octubre de 1994, Ley de Espectáculos Públicos, Materiales
Audiovisuales e Impresos, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo n.° 26937-J de 27
de abril de 1998 y sus reformas.
De usted,
con toda consideración y estima,
Dr. Fernando
Castillo Víquez
Procurador
Constitucional
FCV/Sylvia A.
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