Dictamen : 108 - del 01/07/1996

C-108-96

1º de julio, 1996

Señores

Concejo Municipal de Puntarenas

Puntarenas

Estimados señores:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a nota suscrita por la Secretaria Municipal, donde transcribe acuerdo de ese Concejo, tomado en sesión ordinaria No. 158 de 14 de junio de 1995, artículo 1º, inciso k, por el que solicita nuestra intervención para investigar en el Departamento Municipal de Arriendos presuntas irregularidades en el trámite de expedientes para concesión sobre la zona marítimo terrestre.

Al respecto me permito indicarles que de verificarse la presencia de posibles anomalías en el trámite para el otorgamiento de concesiones, ese Concejo debe proceder a ajustar la actuación administrativa al bloque de legalidad, sujetando a los particulares al cumplimiento de los requisitos legales o gestionando la nulidad de aquellos actos en que se detectare la existencia de vicios en los procedimientos. Este deber es propio del ente municipal como administrador de la zona marítimo terrestre y garante de los intereses locales, sin que requiera para hacerlo efectivo de la intervención de otros organismos públicos, tal como en este caso, la Procuraduría General de la República.

Esta Institución ha visto reducirse sustancialmente su personal, tanto profesional como de apoyo, en los últimos meses, por recortes presupuestarios significativos, directrices de empleo público y acogimiento al régimen de movilidad voluntaria. Lo anterior, junto a una ampliación en el número de sus atribuciones legales, ha incidido en un recargo de nuestras labores, lo que imposibilita la realización de tareas como la por ustedes propuesta, que en todo caso, insistimos, es de resorte municipal.

No obstante, de surgir dudas en el análisis legal de los expedientes por parte de esa Municipalidad, podrá solicitarse nuestro criterio técnico-jurídico a través de una consulta formal, procurando observar sus formalidades propias (artículo 4º de nuestra Ley Orgánica); sin descartar la posibilidad de asesoría por nuestros funcionarios o de denuncia en casos concretos.

Sin perjuicio de lo expuesto, y notando que los principales "errores de procedimiento" en la tramitación de expedientes, según se desprende del acuerdo transcrito, se deben a una falta de claridad en cuanto al régimen jurídico aplicable a las islas y el orden de prelación en el otorgamiento de concesiones ante varias solicitudes sobre idéntico sector, hemos creído oportuno expresar algunas consideraciones sobre estos dos temas, con el fin de que sean tomados en cuenta al momento de valorar los expedientes cuestionados y otras situaciones análogas futuras.

I.- ANALISIS DEL ARTICULO 44 DE LA LEY No. 6043

El artículo 44 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, se enmarca dentro del capítulo VI, dedicado a la zona restringida y sus concesiones.

Como se sabe, por regla general, y salvo casos excepcionales de la Ley, sólo en la zona restringida (normalmente la franja de ciento cincuenta metros de ancho contigua a la zona pública de libre tránsito) pueden otorgarse concesiones relativas a la zona marítimo terrestre (artículo 39 íbid).

La prevalencia para el otorgamiento de las concesiones, cuando existen varios intereses particulares sobre una misma área de terreno, ha provocado a las corporaciones municipales, únicos entes con competencia para ello (artículo 40 íbid), no pocas dificultades.

El artículo 44 de la Ley No. 6043 es la regla jurídica que debe regir para dar un adecuado tratamiento a estas situaciones:

"Artículo 44º.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta; pero en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua."

Como puede apreciarse, este artículo fija un principio general por el que han de regirse las Municipalidades al momento de decidir sobre el otorgamiento de las concesiones, cual es el dar prioridad a la persona que hubiese presentado la solicitud de forma previa a cualquier otra. Por ello, es de suma importancia consignar por la Oficina municipal correspondiente la hora y fecha en que se reciben las solicitudes de concesión.

Ahora bien, no basta que una solicitud se hubiese presentado de primera en tiempo para proceder al otorgamiento; es necesario además que se cumplan todos los requisitos, tanto subjetivos como objetivos, fijados por la Ley No. 6043 y su Reglamento, No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, de manera primordial, el ajuste de lo solicitado a la planificación de la zona.

Este último presupuesto es básico si se quiere ajustar la conducta de la Administración al marco jurídico, y más aún, a la voluntad legislativa para el ordenamiento territorial de la zona marítimo terrestre, fin principal que subyace en el conjunto de disposiciones que componen la Ley No. 6043.

En efecto, al exigirse una planificación previa al otorgamiento de concesiones, el legislador persigue la realización de un proceso ordenado de crecimiento para las distintas zonas costeras de forma específica, utilizando como instrumento jurídico el plan regulador.

Una vez que se ha llegado a determinar las solicitudes que son conformes a la planificación sectorial, el Reglamento a la Ley No. 6043, fundamentado en el texto del artículo 44 de ésta, que le delega la facultad de "establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública", elenca dos órdenes de prioridades inversos, según sea la zona declarada como turística o no turística:

"Artículo 57.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, cuando para el mismo terreno se presenten solicitudes para usos diferentes que se ajusten a los lineamientos del plan de desarrollo de la zona, la concesión se otorgará de acuerdo al siguiente orden de prioridades:

a. En las zonas declaradas como turísticas, tendrán prioridad:

1.- Actividades turísticas declaradas como tales por el ICT.

2.- Actividades recreativas y deportivas.

3.- Uso residencial.

4.- Actividades comerciales y artesanales.

5.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.

b. En las zonas declaradas no turísticas, el orden de prioridades será el siguiente:

1.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.

2.- Uso residencial.

3.- Actividades comerciales y artesanales.

4.- Explotaciones recreativas y deportivas.

5.- Explotaciones turísticas. (...)"

Una vez llegado a este punto, de persistir la existencia de dos o más solicitudes con uso preferente y concorde con la planificación zonal, deberá darse prioridad en el otorgamiento al llamado ocupante. A esto se refiere el artículo 44 de la Ley No. 6043 cuando estatuye que "en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua".

La interpretación de que el término "en igualdad de condiciones" se refiere a la presentación simultánea (al mismo tiempo) por dos o más particulares de solicitudes sobre un mismo sector de la zona marítimo terrestre, debe ser descartada, pues es prácticamente imposible que esto suceda en la práctica, y, por ende, que el legislador hubiese estimado oportuno regular una hipótesis tan restringida.

Sobre la figura del ocupante es oportuno indicar que el dictamen No. C-157-95 de 7 de julio de 1995 se dedicó en forma extensa al detalle de esta categoría. Para este análisis, baste sólo con recordar que se trata de aquella persona que no contaba con un contrato de arrendamiento cuando entra en vigencia la Ley No. 6043 y que aún se halla ocupando la zona marítimo terrestre en el mismo sitio. Se reitera, también, que la calidad de ocupante no es transmisible:

"Se ha perdido la perspectiva de que este status no es susceptible de ser transmitido. Como ya se dijo, la Ley no. 6043 ha decidido favorecer en forma excepcional a las personas que califican como pobladores y ocupantes con un régimen que se sustrae del común para la zona marítimo terrestre.

No es su objetivo, bajo ningún modo, que terceros, ajenos totalmente a las peculiaridades propias de aquellos, pudieran continuar hacia el futuro en su misma situación.

Así como es evidente que nadie puede venir a sustituir al poblador, en tanto éste reúne determinadas características que lo hacen particular, las cuales fueron tomadas en cuenta para legislar en su favor, igual el ocupante es tenido como tal sólo en razón de sus especiales circunstancias. No es posible aplicar a terceras personas las mismas prerrogativas, ya que los intereses que motivaron su creación dejaron de existir." (dictamen No. C-157-95)

Entonces, no debe perderse de vista que el ocupante tiene un derecho de prioridad al otorgamiento de concesiones, aún incluso por encima del que hubiere presentado primero en tiempo su solicitud, sólo si cumple con los requerimientos legales y reglamentarios, y, sobre todo, si el uso solicitado es conforme a la planificación de la zona y es preferente dentro de la categorización del artículo 57 del Reglamento.

A este punto, si no existe ningún ocupante, se procederá conforme al principio general de primero en el tiempo primero en derecho (artículos 44 de la Ley No. 6043, y 57 y 75, párrafo cuarto, de su Reglamento).

En síntesis, al momento de valorar diferentes solicitudes sobre un mismo terreno de la zona marítimo terrestre, deberá verificarse primeramente que se cumplen todos los requisitos, tanto subjetivos como objetivos, que fijan la Ley No. 6043 y su Reglamento, haciendo énfasis en la conformidad con la planificación de la zona. Constatado lo anterior, deberá atenderse al orden de prioridad por actividades dispuesto en el artículo 57 del Reglamento. Existiendo aún varias solicitudes con igual uso preferente, deberá otorgarse la concesión al que fuere ocupante del terreno, el que deberá cumplir con las características que le asigna la Ley. Por último, si no hubiere ocupante, se atenderá a la regla genérica de primero en el tiempo es primero en derecho.

Por último, la presentación de una mera solicitud sobre un terreno de la zona marítimo terrestre no legitima a nadie para permanecer en él mientras se le resuelve o se elabora un plan regulador (pronunciamiento No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995), criterio del que participa también nuestra Sala Constitucional:

"La recurrente pretende derivar derechos de una simple solicitud de concesión que no le ha sido resuelta por el fondo y lleva razón la Municipalidad de Puntarenas, transcribiendo la opinión de la Procuraduría General de la República, en el sentido que la simple solicitud no confiere derecho alguno a ocupar de inmediato el inmueble y si se ha hecho eso precisamente, se ha violado la ley que regula esta materia" (Voto No. 2658-93 de 8 horas 54 minutos del 11 de junio de 1993).

II.- MARCO JURIDICO DE LAS ISLAS MARITIMAS

a) Situación histórico-jurídica

Por isla marítima podemos entender "una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre ésta en pleamar" (artículo 10, párrafo primero, de la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958; y el artículo 121, párrafo primero, del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982), para así diferenciarla de las ubicadas dentro de territorio continental ("islas que se forman en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que no procedan de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular"; artículo 3º, inciso VI, de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942).

Las islas, al igual que la franja terrestre contigua a la línea costera, han gozado desde hace mucho tiempo en nuestro país de protección jurídica, incluso del siglo precedente.

Ya en nuestra centuria, son varios los cuerpos legales que han resguardado estas importantes áreas del patrimonio nacional. El Decreto Ley No. 11 de 22 de noviembre de 1905 revela claramente su destino jurídico:

"Artículo 1º.- Declárense inalienables los terrenos de las islas situadas en ambos mares, golfos y bahías dentro de la jurisdicción de la República."

Este Decreto fue a su vez aprobado por el No. 17 de 29 de mayo de 1906, manifestándose expresamente que se dictó para establecer "especiales prescripciones con el fin de mantener las islas bajo el absoluto dominio del Estado".

La Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, por su parte, enmarca las islas dentro de una lista de terrenos en el sector del Golfo de Nicoya que bajo ningún caso podrán ser vendidos.

En 1939, mediante la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero, se reafirma la inalienabilidad de los terrenos insulares, al estatuirse en su artículo 7º que "tampoco podrán enajenarse los terrenos de las islas".

Al dictarse la nueva Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, el legislador nuevamente consigna su voluntad de sustraer a las islas del dominio particular (ya lo había hecho en la Ley de Aguas anterior, No. 11 de 25 de mayo de 1884, artículo 33):

"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

VI.- Las islas que se forman en los mares territoriales, en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que éstas no procedan de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular."

"Artículo 75.- Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítima o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocaduras. (...)"

También merece mencionarse como dato adicional que el Decreto-Ley No. 116 de 27 de julio de 1948, reformado por el No. 803 de 2 de noviembre de 1949, "confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma".

En la década de los sesenta, la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, retomando parte de la enumeración de los bienes de dominio público de la Ley General sobre Terrenos Baldíos, reitera la tutela demanial a las islas en el artículo 7º, inciso c), al declararlas inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión.

Finalmente, la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, en forma novedosa, incluye dentro del concepto de zona marítimo terrestre a las islas, resguardando siempre el régimen de dominio público:

"Artículo 9.- (...)

Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República.

Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo el dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o en leyes especiales."

"Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley."

Todas estas disposiciones son coincidentes en revestir de carácter demanial los terrenos insulares, y, por ende, los beneficia con su especial tutela jurídica:

"Como atributo demanial, consignado expresamente en el artículo 1º de la Ley No. 6043, la inalienabilidad hace alusión a su no pertenencia al comercio de los hombres, es decir, que no pueden ser enajenados, por ningún medio de derecho público o privado. No son reducibles al dominio particular bajo ninguna forma. Véase en este sentido, el Voto No. 7-93 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993.

Derivación del anterior es la imprescriptibilidad de estos bienes. Al no ser susceptibles de apropiación privada, nadie puede alegar válidamente prescripción positiva sobre los mismos a su favor, no importa el tiempo que se hubieren ocupado. Ningún tipo de posesión es válida para reclamar derechos de propiedad en ellos. Además del artículo 1º, el artículo 7º de la Ley No. 6043 desarrolla este principio: "Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro medio." (dictamen No. C- 100-95 de 10 de mayo de 1995).

Y es que este reforzado amparo, si bien al inicio tuvo connotaciones de índole estratégico para defensa, edificación de puertos, favorecimiento del desarrollo pesquero, entre otros, que aún se mantienen, es claro que hoy en día halla su mayor justificación en el resguardo y debido uso de las excepcionales riquezas naturales y escénicas que las islas encierran frente al acelerado desarrollo en materia turística.

b) Las islas como zona marítimo terrestre

A este punto, merece destacarse cómo la inclusión dentro del concepto de zona marítimo terrestre afectó el territorio insular. Valga recordar, en primera instancia, que en términos generales la zona marítimo terrestre en nuestro país, definida como la franja de doscientos metros de ancho, tierra adentro, a todo lo largo de los litoriales Atlántico y Pacífico, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria (artículo 9º, párrafo primero, de la Ley No. 6043), se divide en dos zonas de terreno con diferente régimen jurídico.

La primera, conocida como zona pública, está conformada por la faja de cincuenta metros de ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria (artículo 10 íbid) y está destinada al uso público y en especial al libre tránsito de personas, por lo que no puede ser, salvo excepción de ley, objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso (artículo 20 íbid).

La otra, denominada zona restringida, abarca la franja de ciento cincuenta metros restantes (artículo 10 íbid), y es susceptible de uso y disfrute por particulares a través del otorgamiento de concesión por la Municipalidad respectiva y bajo el plazo y condiciones que la Ley No. 6043 estipula (artículos 39, 40 y 41 íbid).

Trayendo estas delimitaciones al caso de las islas, resulta interesante de observar que el concepto de zona pública se mantiene igual, pero el de zona restringida se amplía a todo el territorio insular (artículo 10 íbid), con lo que se reconoce la posibilidad de otorgar concesiones en cualquier sitio de una isla, siempre y cuando se respete la faja de cincuenta metros destinada al uso público, y por supuesto, se reúnan las condiciones y requisitos legales. Queda a salvo cualquier área afecta también a un régimen demanial, como el caso de los manglares, que en la Ley No. 6043 son tenidos como zona pública (artículo 11).

En complemento de lo anterior, debe agregarse que los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar se elencan dentro de la definición de zona pública (artículo 10, párrafo segundo, de la Ley No. 6043).

Existen casos de islas sustraídas del régimen expuesto por vía de excepción, como la Isla del Coco (parte del territorio nacional por disposición expresa del artículo 5º in fine de la Constitución Política) que se encuentra bajo el dominio y posesión del Estado en categoría de Parque Nacional (Decreto No. 8748 de 22 de junio de 1978, ratificado mediante Ley No. 6794 de 25 de agosto de 1982) y "aquellas otras cuyo dominio o administración se determinan en la Ley No. 6043 o en leyes especiales" (artículo 9º, párrafo segundo, Ley No. 6043).

En ese orden de cosas, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 78) conserva para la Isla de San Lucas la situación jurídica anterior a su promulgación, rigiéndose por lo estipulado en la Ley No. 5469 de 25 de abril de 1974, que traspasa la propiedad a la Municipalidad de Puntarenas para su explotación como centro turístico, y los Decretos Nos. 16933 de 31 de marzo de 1986 y 19703 de 3 de mayo de 1990.

Un ejemplo de trato singular por ley especial lo constituyen las islas Guayabo, Negritos y Pájaros declaradas como Reservas Biológicas (Decretos Nos. 2858-A de 28 de febrero de 1973 y 5963-A de 28 de abril de 1976, ratificadas por la Ley No. 6794 de 25 de agosto de 1982). Recuérdese que la Ley No. 6043, artículo 73, excluye de su aplicación a las zonas marítimas terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las que se rigen por su legislación respectiva.

c) Aprobación legislativa de concesiones

Las islas en la Ley No. 6043 ostentan además un régimen reforzado de tutela al requerirse la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa para el otorgamiento de concesiones sobre ellas:

"Artículo 37.- Ninguna municipalidad podrá autorizar proyectos de desarrollo turístico que ocupen áreas de la zona declarada turística, sin previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo mediante acuerdo de su Junta Directiva o sin autorización legislativa cuando se trate de islas o islotes."

"Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Desarrollo Agrario.

Estos institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberá indicar expresamente, en forma razonada.

Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa."

Al respecto, merece destacarse el hecho, tal y como lo señala el artículo recién transcrito, que el trámite aprobatorio ante el Congreso es requerido siempre, independientemente si se trata de una concesión sobre toda una isla o sólo sobre una parte de ella. En ese sentido, valga recordar lo expresado en las actas de discusión parlamentaria del proyecto que dio lugar a la actual Ley No. 6043:

"Debo reconocer con satisfacción que el dictamen que discutimos recoge una de las proposiciones esenciales de nuestra fracción parlamentaria, la de prohibir definitivamente la venta de la zona marítimo terrestre, y en cuanto se refiere a las islas, el dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos recogió nuestra demanda de que las islas parcial o totalmente, no podrán ser dadas en arrendamiento sin autorización de la Cámara Legislativa." (Diputado Ferreto Segura, expediente legislativo No. 7371, folio 1130)

"Quiero recordar a los señores Diputados que el nuevo dictamen contempla el punto de vista sustentado por nosotros en forma también reiterada para que se prohiba el arrendamiento de las islas parcial o totalmente sin consentimiento legislativo..." (Ibid, folio 1178)

d) Análisis del concepto de islas en mar territorial

Resulta de interés, finalmente, para este estudio detenerse un momento en la interpretación del artículo 9º, párrafo segundo, de la Ley No. 6043, en cuyo texto se señala que "para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República".

En el artículo 6º, párrafo primero, de nuestra Constitución Política encontramos una primera definición de mar territorial:

"El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional."

Siguiendo este mismo criterio, el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, suscrito en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 y aprobado mediante Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992, prescribe en su artículo 5º que:

"Salvo disposición en contrario de esta Convención, la línea de base normal para medir la anchura del mar territorial es la línea de bajamar a lo largo de la costa, tal como aparece marcada mediante el signo apropiado en cartas a gran escala reconocidas oficialmente por el Estado ribereño."

Más adelante, en su artículo 7º, el Convenio establece el sistema de líneas de base rectas:

"1.- En los lugares en que la costa tenga profundas aberturas y escotaduras o en los que haya una franja de islas a lo largo de la costa situada en su proximidad inmediata, puede adoptarse, como método para trazar la línea de base desde la que ha de medirse el mar territorial, el de líneas de base rectas que unan los puntos apropiados."

Por último, el artículo 8º íbid, aparte primero, define como parte de las aguas interiores del Estado las aguas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial.

Nuestro país, según Decreto No. 18581-RE de 14 de octubre de 1988, fijó sus líneas de base por el Océano Pacífico, para delimitar la anchura de las aguas territoriales, siguiendo ambos sistemas. De acuerdo con el método de línea de base normal se demarcaron dos sectores: de Punta San Francisco, también conocida como Madero, a Punta Guiones, y de Punta Llorona hasta Punta Salsipuedes.

Conforme al criterio de líneas de base rectas, desde un punto coincidente con el extremo sur de la línea que cierra la Boca de Bahía de Salinas, determinada dicha línea por el Laudo Cleveland, se trazan sucesivas líneas pasando por los siguientes puntos: Punta Descartes, Punta Blanca, Punta Santa Elena, el islote más al oeste de las Islas Murciélago, Cabo Velas o Morro Hermoso y Punta San Francisco. Luego, de Punta Guiones, se sigue el mismo método de trazado desde Isla Cabo Blanco en su extremo suroeste al mismo extremo de la Isla del Caño y de éste a Punta Llorona en la Península de Osa; para terminar con una línea recta entre Punta Salsipuedes hasta el extremo sur del límite internacional con Panamá en Punta Burica.

El artículo 3º del citado Decreto ratifica que las aguas situadas en el interior de las líneas de base rectas indicadas forman parte de las aguas interiores de la República.

La precedente normativa podría llevarnos a la confusión de pensar que estando la mayor parte de nuestras islas, por el lado del Océano Pacífico, hacia el interior de las líneas de base rectas trazadas, es decir, dentro de aguas interiores, no les son aplicables el concepto de zona marítimo terrestre por encontrarse éste limitado, según el artículo 9º de la Ley No. 6043, a las islas ubicadas "dentro del mar territorial de la República".

Esta interpretación es definitivamente errónea, ya que al momento en que entra en vigencia la Ley No. 6043 estaba lejos de promulgarse el Decreto No. 18581-RE, y la normativa existente a ese momento tomaría como línea de base para fijar el límite interior del mar territorial la línea de bajamar a lo largo de la costa (artículo 6º, párrafo primero, de nuestra Constitución Política y artículos 3, 4 y 5 del Convenio sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, firmado en Ginebra el 29 de abril de 1958, aprobado por Ley No. 5031 de 27 de julio de 1972).

A mayor abundamiento sobre este punto, conviene remitirse de nuevo a las actas del expediente legislativo No. 7371, donde queda patente la preocupación de los señores Diputados por proteger jurídicamente a las islas, y en ese respecto, son de continua cita las islas del Golfo de Nicoya (véanse folios 305, 342, 369, 1130, 1410, etc.), por lo que no podría desvirtuarse esa intención legislativa de resguardarlas simplemente porque un Decreto (el No. 18581- RE), al trazar las líneas rectas de base, las situó en aguas interiores, fuera del mar territorial.

De acuerdo, pues, a este razonamiento se debe concluir, para ser fiel al espíritu del legislador y conforme a los principios de interpretación estatuidos en el Código Civil (artículo 10), que las islas marítimas y otras formaciones a que se refiere el artículo 9º, párrafo segundo, de la Ley No. 6043 son las que al momento de promulgarse esta Ley se encontraban ubicadas dentro del mar territorial, conforme a la legislación vigente a ese entonces.

Por último, me permito indicar que del presente pronunciamiento se está enviado copia a todas las Municipalidades del país con jurisdicción en la zona marítimo terrestre a fin de que sea tomado en cuenta en los trámites para otorgamiento de concesiones.

De ustedes, atentamente

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR ADJUNTO

VBC/

c.c. Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza

Jefe Departamento de Concesiones

Instituto Costarricense de Turismo

Municipalidades del país con administración de zona marítimo terrestre